风险控制导向下PPP内部控制模型的构建探析

文/张强，黑龙江省松花江航运枢纽建设管理中心

PPP项目已经成为了当地产业升级发展的重要基础，具体来说，其主要有三个项目目标，分别是项目合规、项目的引入以及产业的升级，在这种情况下，项目的全部流程上，仍然需要将内部控制的多个要素整合起来。内部控制五要素包括内部环境的整理、风险的评估和控制，以及信息沟通和内部监督，这五个环节缺一不可，这样才能保证项目的有序开展。基于此，构建了PPP业务的内部控制模型。本文就其中的内容进行具体分析。

1 风险控制导向下PPP内部控制模型中的三方主体

1.1 政府单位

政府单位是PPP内部控制模型构建的主导单位，更是在PPP业务中维护公众利益的监督管理单位。在PPP项目建设期间，政府单位需根据项目状况拟定详细的管理对策，并作出适当引导使资本单位了解地方公众服务与基础建设状况，以便将更加真实社会面貌展现，使项目的构建知根知底，并更好的维护项目的公平性与效率性。

1.2 资本单位

资本单位是筹集项目资金的组织方，其资金来源涵盖了银行、信托机构与保险等公司，在投资过程中，需秉承低风险的理念，追求更加合理的资本回报，才能使PPP项目的构建更加顺利，并更好的促进地区经济发展。

1.3 项目公司

项目公司是承接PPP项目规划设计与组织的执行方，作为项目的承接单位，项目公司必须站在更长远的角度审视地方经济市场环境，并将设计、实施、运营、移交等工作全面落实。

2 模型中的五个要素

由于PPP业务涉及主体较多，内部控制的环节除了包括政府、社会资本方之外，还应重点围绕SPV而设计，具体来说：

2.1 内控环境

SPV作为政府和社会资本方共同组建的新公司，是双方沟通的纽带，承担着PPP项目的组织、投资、建设、运营和移交等诸多工作。新公司的特点在于“从无到有”，面临着诸多现实问题。笔者认为，在组建SPV时：一是应当考虑项目公司的治理结构，根据PP P项目的大小建立股东（大）会、董事会（执行董事）、监事会（监事），明确顶层架构的设计，尤其是股权的分配，以防范股东之间因为权责不明而出现纷争；二是组建合适的项目管理团队，并着手制定具体的管理制度和业务流程，以便明确职责和提高效率等。

2.2 风险评估

此处的风险评估贯穿于PPP项目的识别到项目的移交，是基于P PP全业务流程而进行风险管控的基础。随着项目所处内外环境的变化，风险评估的动态调整机制也显得非常重要。因此，建立项目生命全周期的风险矩阵就变得非常必要，这也是PPP项目内部控制的核心。风险矩阵的内容主要包括业务目标、主要风险点、关键控制点、关键的输入输出文件、主要政策依据以及执行主体等。由于主要政策依据及所要求的关键的输入输出文件相对明确。

2.3 控制活动

控制活动是内部控制体系的常规内容，在此不做进一步展开。需要说明的是，控制活动的目标既然是为了防范风险，它的基础则应当是PPP风险矩阵以及分级授权体系。风险矩阵明确了业务可能存在的风险，指明了控制活动的方向，但在实务中要落地并提高管理效率，还需要建立一套切实可行的分级授权体系。实际上，控制活动如果上升到公司治理层面，也是密切联系股东（大）会、董事会和管理层及员工的纽带。

2.4 信息沟通

除了项目公司内部的沟通以及股东（大）会、董事会之间的信息传递外，为了全面了解PPP项目全生命周期内的信息，可以借助物联网和数据中心，实时传递和监控PPP项目的信息。当然，对于涉及基础设施的PPP项目，也可以通过BIM（Building InformationMo deling，建筑信息模型）技术将相关建筑物的各种信息通过数字仿真模拟的方式予以展现并实现信息的及时沟通和交流。

2.5 内外监督

内外监督的目标是防范风险和达成PPP项目既定目标。其中，内部监督的主要目的在于PPP项目运营的合规及其高效，而外部监督除了合规之外，还在于项目的绩效考核需要。

3 PPP内部控制模型构建目标分析

3.1 项目合规

PPP项目的成功实施是政府和社会资本方所追求的共同目标。不过，由于PPP项目的诸多特点，项目的合规性是其首要目标，也是PPP项目成功开展的基础。由于各方利益不尽一致，势必存在许多需要协调的地方。但合规性则是相关利益方恪守的底线，也是达成资本引入、产业升级的基础。

3.2 资本引入

开展PPP业务，当地政府一般会首先选择社会资本方。社会资本方通过对当地政治、经济、人文和技术等的了解以及随着PPP项目的实施，如果认可当地的投资环境，一般会带动一批投资者到当地投资，从而为当地经济的发展带去了相关资本。

3.3 产业升级

除此之外，产业升级也是模型构建目标之一，在模型构建的过程中，目标不仅仅包含以上两点，产业升级也是重要的内容。在当前国内经济发展面临结构调整以及转型升级的背景下，地方政府通过PPP项目的开展，引入有实力的社会资本方及其产业链上下游企业，不但可以向当地输入资本，还可以为当地带去一批产业。

4 结语

在前文分析中，我们不难发现，虽然PPP模式的应用对于公共工程的建设开展是非常有利的，不仅仅可以节约大量成本，同时这种政府和民间资本的合作也可以最大程度上规避风险。但是在这个过程中也需要我们注意到，该项目类型由于加入了多方主体的概念，所以利益分配以及平衡方面就出现了新的风险点。本文结合项目的模拟情况建立了一个风险控制模型，并且提出了一些可行的风险防控对策，希望可以给相关工作的开展提供一些参考。