新时代地方纪检监察派驻机构统一管理研究

2019-12-20邓心凌

法制与社会 2019年35期

关键词纪检监察派驻机构统一管理管理模式

作者简介：邓心凌，湖南省坪塘强制隔离戒毒所，研究方向：纪检监察、组织人事。

中图分类号：D630.9 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.12.173

地方纪检监察派驻机构统一管理是依据《党章》赋予的圣神权力对纪检监察机关在派驻单位部门进行监督管理，从以往采取纪检监察派驻机关与被派驻单位部门党政部门的联合领导管理体制，转为由派驻纪检监察机关实行统一监督管理的方式[1]。党的十八大提出要不断改革创新党的纪检监察工作体制，进一步完善纪检监察派驻单位的统一管理要求[2]。紧接着，党的十八届三中全会报告更明确指出全国各级各类部门要全面贯彻落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构的要求，并且务必采取统一名称、实施统一管理[3]。这是党中央改革、规范我党的纪检监察机制的重要举措，为推进党风廉政建设和反腐败斗争指明了前进方向与道路。

一、地方纪检监察派驻机构统一管理改革历程

早在建党之时，我党的纪检监察系统就与之同步成立，其管理体制改革就一直处于探索之中。本文重点介绍党中央开始试行纪检监察派驻机构统一管理的大体发展历程。1999年10月，在广东省率先实施的省级纪检监察派驻机构统一管理改革实践，就取得了显著成果，这也为进一步完善纪检监察部门对派驻机构落实统一管理提供宝贵的参考借鉴。2001年9月，党中央、国务院联合出台了《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》，该决定首次指出纪检监察派驻要采取统管制度。2002年10月，中央纪委、监察部先后在国家发展改革委等8个部委实行派驻管理统一管理的试点工作[4]。2003年11月，中共中央颁发实施《中国共产党党内监督条例（试行）》，该条例明确了“纪委监察组织将会对各个地区和部门的派驻纪检工作领导小组实行统一管理”，由此确定了纪检监察派驻监督与巡视监督是强化我党自我监督的两大着力点。2004年4月，中央办公厅等部门联合转发《中央纪委、中央组织部、中央编办、监察部关于对中央纪委、监察部派驻机构实施统一管理的实施意见》，该实施意见明确指出将会陆续对中纪委的36家双派驻机构和20家单派驻机构进行统一管理[5]。同年10月，新出台的《中华人民共和国行政监察法实施条例》明确要求纪检监察机关派驻机构必须对其派出部门负责，要求派驻机构必须向其所派出部门进行工作报告，并接受派出部门的统一管理[6]。截止2005年12月，中央纪委和国家监察委实现了对派驻国家机关56个部门的纪检组实行统一管理。2006年2月，党中央出台的新政策再次明确“要不断建立健全党的纪律检查制度，努力推动纪检监察体制机制改革，积极实施纪检监察派驻机构的统一管理”。2008年3月，我国已经基本上实现了大部分省（市）纪检监察派驻机构统一管理的全面部署。

党的十八大以来，习近平总书记就如何完善派驻纪检监察工作做出系列重要论述，这些论述为深化地方纪检监察派驻机构统一管理提供了道路指引和根本遵循。在以习近平同志为核心党中央的坚定支持下，中央纪委和国家监察委结合新时代改革发展要求、顺应民心期盼，把地方纪检监察派驻机构改革融入中央纪检监察体制改革总体规划，特别是统一名称、统一管理和健全领导体制，这些规章制度较好地化解了地方纪检监察派驻机构履职尽责的问题，积极地推动了地方纪检监察派驻机构统一管理改革工作的顺利进行。

二、地方纪检监察派驻机构统一管理模式分析

随着地方纪检监察派驻机构贯彻落实统一管理的不断深入，从省市层面逐步向区县推行，多年的管理实践经验形成了不同的管理模式。例如部分研究者提出以地名命名的“秦皇岛模式”“深圳模式”和“海口模式”等派驻管理模式，还有研究者根据纪检监察派驻部门单位业务性质提出“业务模式”“单位部门模式”和“混合派驻模式”等不同的派驻管理模式。笔者经过分析，发现上述几种不同的派驻管理模式命名均存在共同之处。由此可见，我国地方纪检监察派駐机构统一管理模式没有严格统一和区分，而是结合自身特色进行创新的结果。本研究认为把地方纪检监察派驻机构统一管理的派驻命名模式分为以下几种类型较为科学合理。

（一）单独派驻模式

单独派驻模式是指上级纪检监察机关派驻的纪检监察组只是独立地针对某个单位或者部门进行监督的派驻模式[7]。通常情况下，上级纪检监察派驻组组长会成为所驻单位部门党委委员，但不参与所驻单位部门具体的业务分工，工作上主要对上级纪检监察派出机关负责。该模式的主要特点是上级纪检监察机关对派驻单位部门的纪检监察工作相对简单，纪检监察组长可以参与所驻单位部门各种重大会议和工作决策，因此，纪检监察派驻领导干部获取所驻单位部门党风廉政建设信息更加有效和方便，有利于第一时间了解动态，及时发挥监督作用。但是由于上级纪检监察机关派驻机关长期在所驻单位部门联合进行办公，很可能造成“不识庐山真面目”的局面，同时也可能与派驻部门形成腐败利益链，容易被派驻部门单位的利益集团围猎，降低了纪检监察工作的严肃性和权威性。

（二）分片派驻模式

分片派驻模式亦称“归口派驻”模式，是指上级纪检监察机关通过分片成立几个纪检组或监察室，再由每一个纪检组或监察室负责若干个监督部门或派驻单位[8]。这种模式通常具有两个优点：一是可以强化纪检监察派驻机构的严肃性，实现由“同体监督”变为“异体监督”模式，因此能够比较公平地实现监督，扭转了以往对派驻单位部门的领导班子和成员监督不足现象;二是便于聚集纪检监察办案的工作力量。由于上级纪检监察机关有效地整合了纪检监察力量，解决了纪检监察工作人力资源不够、监督不聚焦的缺陷，不过这种模式也存在明显的不足。因为纪检监察派驻机构领导没有直接参与派驻单位部门的业务工作，就不能准确和深入地了解相关情况，由此出现监督不到位。

（三）综合派驻模式

综合派驻模式是指根据各机关单位业务工作内容相关性和趋同性，统筹组建上级纪检监察派驻机构，每个纪检监察派驻机构同时对多个业务部门工作进行监督，即采取“一對多”的模式[9]。上级纪检监察机关派驻领导干部的工作职责定位、内设机构配备、后勤保障机制以及干部人事任命等统一受上级派出机关的直接领导，纪检监察工作上只需要按照规定对上级派出机关负责并进行工作汇报。该模式的派驻机构领导干部工作职责定位、内部机构设置、后勤保障机制以及干部人事任命与考核评价等制度均由上级纪检监察机关统一管理，增强了监督工作的严肃性和实效性。但是也存在同一纪检监察派驻机构同时监督多个职能部门的问题，容易造成“脑梗阻”，可能会导致纪检监察派驻机构无法全面、及时和有效地掌握被监督单位的党风廉政建设和反腐败斗争信息等情况;此外，如何将相关联的业务部门进行合理地划分也还需要通过实践不断地探索和积累经验，否则有可能失去地方纪检监察派驻机构的监督管理职能。

综上所述，我国地方纪检监察派驻机构统一管理经过十余年的改革发展，逐步形成了模式多样、各有特色的派驻管理模式。这些管理模式也为地方纪检监察派驻机构统一管理积聚了丰富的实践经验。

三、地方纪检监察派驻机构统一管理存在问题

目前，我国地方纪检监察派驻机构统一管理模式已经基本成型，这为下一步工作的开展奠定了坚实的基础。地方纪检监察派驻机构统一管理作为我国纪检监察工作的一项重大举措，它涉及纪检监察管理体制、人事安排以及纪检监察工作的调整，它在具体的实践过程中还存在一定的问题和困难。

（一）角色认知存在偏差

由于长期受“双重领导”体制的干扰，角色认知偏差是影响地方纪检监察派驻机构领导干部以及所驻单位部门的主要问题。一方面体现在纪检监察派驻机构领导干部对自身角色定位的认识不够准确[10]。纪检监察派驻机构通常是在所驻单位部门办公，起以往形成的思维定势、工作惯性积重难返。部分纪检监察派驻干部对执纪监督问责等工作定位不准，履职担当意识不足，监督意识相对淡薄，往往影响到纪检监察业务的正常开展。与此同时，部分所驻单位部门领导及其内设机构负责人也对地方纪检监察派驻机构监督者角色产生认知偏差[11]。往往把纪检监察派驻机构视为本部门的“挡箭牌”和“防火墙”。上述原因导致纪检监察派驻机构领导干部对所驻单位部门有感情，而对上级纪检监察部门没有归属感。

（二）配套制度不够完善

近几年来，中央纪委和国家监察委专门不断就纪检监察派驻机构如何履行监督职责出台了一系列的规章制度，但是这些规章制度往往不能落实到位，不能有效发挥作用。一方面是对纪检监察派驻机构的领导管理制度还不够完善。例如纪检监察派出机构对派驻机构领导干部工作职责定位、内部机构设置、后勤保障机制以及干部人事任命与考核评价等制度还不够具体;其次是制度规范缺乏针对性、不具可操作性。在纪检监察派驻领导干部履职过程中，纪检监察派驻机构参与什么工作，监督什么环节以及采取什么形式缺乏相应规定。有学者指出：纪检监察必须符合规定的程序，否则监督便无所遵循[12]。特别是纪检监察派驻机构领导干部的绩效评价、提拔任用以及物质后勤保障等还是由所驻单位部门管理，这就容易导致纪检监察派驻机构与所驻单位部门产生“利益共同体”现象。

（三）监督职能难以充分履行

2018年7月，习近平总书记在全国组织工作会议上严肃指出要坚持党要管党、真管严管[13]。显而易见，监督有力可以有效降低惩治腐败的压力。就目前而言，由于纪检监察派驻机构领导在履行主体责任意识还存在较大差距，尚不能很好的满足纪检监察工作的需要，由此造成在某种程度上，部分派驻单位部门的纪检监察工作组在履行纪检监察职责时，主体责任不清、工作职责不明。他们在工作中既是运动员，又是裁判员，由此直接形成了“布置、指导、实施以及监督”等四位一体的职能共同体。这不但与纪检监察派驻工作组的职责严重不符，也背离了“两个责任”的相关要求。同时，纪检监察派驻机构对综合监督部门单位的腐败预防方式还存在工作模块比较单一、工作手段相对传统等问题，他们的工作重点还定位于传统的“查错纠偏”“事后监督”等方面，由此导致部分派驻纪检监察组忽视“事前预防”而片面注重纪检监察工作的“细枝末节”以及事后监督与事后补救。

（四）干部队伍建设有待加强

目前，考虑到部分由于地方纪检监察派驻机构统一管理体制还没有真正实现统一，部分纪检监察派驻机构普遍存在干部人力不足，履职尽责能力不足。一是纪检监察人员编制比较欠缺。当前各级各类纪检监察机关反腐倡廉工作点多、线长、面广以及队伍人员素质参差不齐，影响了纪检监察职能的发挥。部分纪检监察派驻机构领导干部在落实上级机关安排的工作任务和所驻单位部门业务工作通常都是疲于奔命，工作质量普遍有待提高。二是干部构成不合理。例如某即将退休的纪检组长直言：“在纪检监察工作中有一种多事不如少事的不良心态”。三是随着纪检监察工作的不断发展，纪检监察工作人员业务知识不足，理论业务学习不够的问题比较突出。此外，由于部分纪检监察派驻干部长期脱离上级机关的领导管理，个人晋升空间有限，也容易导致工纪检监察领导干部作积极性受到严重影响。

四、完善地方纪检监察派驻机构统一管理建议

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把党风廉政建设和反腐败工作提到前所未有的新高度[14]。地方纪检监察派驻机构统一管理工作要以此为改革契机，切实负担起监督职责，善于监督、敢于执纪，以回应中央的要求。

（一）提高思想认识，强化派驻监督角色认同

完善地方纪检监察派驻机构统一管理，首先要提高纪检监察派驻机构领导干部各个层面思想认识。权力就是责任，责任就要担当。纪检监察派驻机构领导干部要以“两个责任”清单为根本，明确各主体之间的关系，建立健全制度体系，准确厘定地方纪检监察派驻机构的工作职责。其次是纪检监察派驻单位部门要树立大纪检监察管理理念。纪检监察派驻机构领导干部要端正态度、摆正位置，不断强化监督责任意识，正确把握“监督再监督、检查再检查”职能定位。把握好与综合纪检监察单位是“监督与被监督”的角色，切实提高自身的独立性和权威性。同时，纪检监察派驻机构领导干部要树立大纪检监察管理理念，敢于动真碰硬和勇于执纪问责。

（二）完善管理体制，建立派驻配套制度体系

地方纪检监察派驻机构实现统一管理之后，纪检监察派驻机构要不断细化“两个责任”清单，确保配套保障措施有力，紀检监察工作衔接有序和纪检监察人员激励有效，以推动统一管理改革的顺利实施。其次要建立健全关于完善纪检监督工作方面的具体规章制度。建议按照党章尽快研究出台《地方纪检监察派驻纪检监察组工作管理条例》，进一步明确纪检监察派出机构对派驻机构领导干部工作职责定位、内部机构设置、后勤保障机制以及干部人事任命与考核评价等制度，确保地方纪检监察派驻机构的工作职责清晰明了、日常管理规范有序。再次要建立地方派驻机构与上级派驻机构之间的工作汇报机制，明确划分好纪检监督和业务参与边界，本着一切有利于加强纪检监督、一切有利于发挥纪检监察领导干部工作积极性以及一切有利于提高所驻单位部门党风廉政建设工作开展建立相应的配套制度体系。

（三）丰富监督手段，创新地方纪检监察方法

新形势下，地方纪检监察派驻机构要按照“整体性廉政治理”要求，进一步聚焦所驻单位部门党风廉政建设等核心工作，把握所驻单位部门的预防和惩治腐败体系建设规律。其次，纪检监察部门要积极探索地方纪检监察派驻机构与派驻部门单位的党政机关纪检工委及中央（省、市委）巡察组三者的纪检监察有机联动模式，紧紧依靠地方党政机关纪检工委的坚强领导和雄厚力量，大力提高各单位主体责任的政治思想认识和履职尽责能力，共同营造出地方良好的政治管理生态。再次，地方纪检监察派驻机构要与时俱进地创新地方纪检监察手段方法。同时，建立网络信访举报平台，多渠道收集群众反映的腐败信息，使权力机关和公职人员能够时刻保持警醒，对腐败行为形成震慑。

（四）狠抓队伍建设，提升地方执纪监督能力

中纪委十八届二次全会明确指出，要用铁打的纪律锻造出一支人民群众满意的纪检监察干部队伍[15]。这无疑是向地方纪检监察派驻机构领导干部队伍建设提出了更新的要求、给予了更高的期盼。目前，部分地方纪检监察派驻机构还普遍存在人员少、事情多的不良情况。因此，要根据统一管理后的派驻机构遇到的新问题、面临的新要求，进一步解放思想、实事求是，不断拓宽选人、用人视野渠道，把一批优秀领导干部充实到地方纪检监察派驻机构之中，努力培养一支政治可靠、工作积极以及业务精良的纪检监察派驻领导干部队伍。与此同时，还要不断加强对地方纪检监察派驻机构领导干部队伍教育培训力度，不断提高其业务素质和履职尽责能力。此外，要还建立健全对地方纪检监察派驻机构领导干部队伍的监督绩效评估体系、创新绩效评价方法，开发出一套适合地方纪检监察派驻机构统一管理的工作绩效评价体系。

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