数字货币规制体系的中国路径

关键词 区块链 数字货币 法律性质 规制体系

作者简介：曾芳钰，洛阳师范学院法学与社会学院教师，研究方向：国际经济法。

中图分类号：F822                                                             文獻标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.12.147

一、数字货币在我国的现状

自20世纪90年代产生以来，数字货币以底层技术的不同大致经历了两个发展阶段，即数字黄金货币阶段与加密数字货币阶段。早期的数字货币（数字黄金货币）是一种以黄金重量命名的电子货币形式，并非基于密码学原理而生成。2008年，中本聪的论文发表后，数字货币主要基于密码学原理而生成，如比特币、莱特币和PPCoin等。

（一）数字货币与电子货币、虚拟货币

虽然就各自的底层技术和基本属性而言，数字货币、电子货币和虚拟货币是三种完全不同的事物。但是在实际应用中，三者常常存在混淆。因此，需要廓清其概念。

首先，数字货币是以电磁符号形式存在于电子设备中的货币，它既可以是法定货币的转化形式也可以是约定货币的转化形式。其特征有二：第一，数字货币不存在通货膨胀的可能。由于基于特定的公开算法，数字货币的算法解的数量是确定的。因此，其总量也是固定的;第二，数字货币的交易有相当高的安全性，因为分布式记账要求网络中的所有节点对交易进行确认。

其次，电子货币是法定货币的电子化形式。电子货币是由银行等有权发行货币的金融机构通过现代互联网技术，将法定货币储存在电子信息或互联网中，并通过电子信息或互联网交易实现电子货币的交易支付。在日常生活中，电子货币通常以IC芯片卡或特定电子账号的形式存储在金融信息系统中，以实现存储和支付的便捷化。

最后，虚拟货币有广义和狭义之分。前者指与法定货币相对，没有实物形态的货币。在此意义上，虚拟货币包括了电子货币与数字货币。狭义的虚拟货币仅指由网络运营商发行，并仅应用与网络虚拟空间中的“货币”，其本质是真实世界货币体系的一种映射和模拟。

（二）私有数字货币与法定数字货币

依据数字货币的发行主体是否由政府依托国家信用统一发行，可以将数字货币划分为两类：私人数字货币与法定数字货币。前者是由私人部门发行，没有国家信用背书的;后者则由国家政府授权相应的银行或其他金融机构发行，所发行的数字货币由国家信用担保。

以比特币为例，作为私有数字货币的代表形式，比特币这一概念最早出现在中本聪在2008年撰写的一篇论文中。在该文章中，作者中本聪依托区块链技术和密码学技术，创建了比特币的底层数据结构，并以此构建了不依赖央行的货币交易系统。此后，私人数字货币便以此为基础，如雨后春笋一般诞生于世。

随着以比特币为代表的私人数字货币市场迅速升温，各国央行也逐渐表现出对数字货币的浓厚兴趣。在西方各国中，英国央行首先于2016年开始着手对发行法定数字货币的可行性进行分析。紧随英国之后，澳大利亚、加拿大等国的央行也先后在区块链技术和数字货币灵越开始了有针对性的研究，并在是否发行法定数字货币这一方面，持有积极态度。

（三）我国政策法规目前的态度

目前我国对待数字货币的态度呈现两极分化的样态。首先，我国完全禁止了境内的私人数字货币交易。仍以比特币为例，因其具有较高的流动风险性，并且在实际交易中无法承担货币应当具有的支付手段、价值尺度和贮藏手段等职能，以比特币为代表的数字货币尚不满足成为真正货币的职能要求。因此，根据《关于防范比特币风险的通知》和《关于防范代币发行融资风险公告》，以比特币为代表的数字货币的交易，在我国境内仍属非法活动。然而，在对私人数字货币进行否定的同时，我国对法定数字货币却一直持有肯定的态度。2014年，中国人民银行就开启了数字货币的研究，并成立了专门的机构论证法定数字货币的实操性。2016年，央行又组织了数字货币研讨会，就一系列数字货币交易中存在的关键问题在全球范围内与有关专业人士进行了探讨和交流，并进一步将发行法定数字货币提升至国家战略的高度。

总之，数字货币并未为我国的政策法律所完全排斥。但是，目前全面禁止私人数字货币流通的政策法规，会在一定程度上阻碍实践经验的积累，并损害技术和制度创新。

二、对数字货币进行规制是全球共识

数字货币虽然属于新兴事物，但各国政府均认为应当依法对其进行规制。目前，美国、德国、英国和日本均已制定相关法律，以宽严不等的力度规制数字货币。

美国的数字货币产业一直处于世界领先水平。总体而言，美国对待数字货币的态度较为积极。在联邦层面，美国政府在明确相关法律风险的前提下，积极健全数字货币的法律规制体系。2013年，根据联邦调查局等部门的报告，联邦财政部、国税局和证监会建立了针对数字货币的反洗钱、税务和投融资监管机制。2015年，美国商品期货交易委员会（CFTC）明确将比特币等数字货币定义为商品，以此将数字货币及其衍生产品纳入其监管范围。在州层面，各州政府并不禁止数字货币的存在和流通，而是将其置于法律框架之下，以达到规避金融风险，促进技术创新的目的。

德国是第一个承认比特币合法地位的国家，并将其纳入规制体系。2013年，德国政府将比特币认定为“货币单位”和“私人资金”，从而承认其法律和税收地位。据此，德国政府将对与比特币相关的商业利益征税。德国政府同样认为数字货币的交易存在风险。因此，德国法律不仅要求数字货币的交易员应当遵守与其他金融服务提供商相同的反洗钱规定，还要求与数字货币相关的商业行为必须取得联邦金融监管机构的许可。此外，德国还强调数字货币国际规制的重要性，认为国际社会协调一致的行动，才能达到规制数字货币的最佳效果。

英国是传统的全球金融服务和技术创新中心，對于数字货币态度也较为积极。以2015年为界，英国对于数字货币的法律规制可被划分为两个阶段。在此之前，英国政府主要以税收和风险提示为主要的规制手段，并未制定更为细致的专门法律。2015年后，英国以更为积极的态度应对数字货币的发展需求。2016年，英国央行发行RSCoin代码，正式开始对法定数字货币的探索与试验。2018年，英国七家最大的私人数字货币公司组建了数字货币贸易机构Crypto UK，成为了数字货币行业的首家自我规制机构。

日本政府对待数字货币及其交易的态度最为开放，同时相关立法也较为完善。一是对于数字货币的法律性质，日本政府积极立法，制定了数字货币法，确保数字货币交易的安全性及其使用群体的合法权益。与此相配套，日本政府在2016年相继颁布了《支付服务法》《防犯罪收益转移法》和《关于虚拟通货交换服务提供商之内阁府令》。其中，《内阁府令》首次确认了数字货币的法定地位，认为其是一种新的支付方式，但并未将其归类为“货币”。二是对于数字货币的交易，日本采取了许可证制度进行规制。2017年，日本金融厅批准了15家数字货币交易所。

三、数字货币规制体系的中国路径

对数字货币进行规制，已经成为世界主流国家的共识，我国自不例外。但是，与上述西方诸国相比，我国目前对于数字货币的规制更为激进和严格，主要表现在两个方面：一是明确提出发行法定数字货币的政策主张和时间表;二是在现阶段全面禁止私人数字货币在境内的交易。这种规制路径有利有弊。其利在于，法定数字货币具备法币的一切属性。因此，现行的货币法律法规就能够提供有效的规制措施。这样不仅可以大幅降低立法成本，还能够有效防范数字货币给传统货币市场带来的一系列风险。现行路径的弊端则在于，因为没有充分考虑“技术中立”原则，全面禁止私人数字货币的交易，不仅在一定程度上阻碍数字货币底层技术的进步，甚至还会进一步阻碍数字货币规制的制度创新。因此，中国特色数字货币规制体系的构建，应当分为两个层次，即法定数字货币的规制体系和私人数字货币的规制体系。

第一，构建完善的法定数字货币规制体系。

首先，在发行法定数字货币之前，应当明确其作为被规制对象的法律地位。现行《银行法》第十八条和《人民币管理条例》第二条的规定都是针对有形的货币形式，无法将以电子信息数据为存在形式的数字货币纳入规制范围之中。因此，立法机关应当尽快启动修法程序，扩大前述两项条文的适用范围，将数字货币与纸币、硬币并列，以明确其法律地位。

其次，应当建立完善的数字货币反假币和反洗钱规制体系。虽然并不具备实体形态，但数字货币仍旧可能因为数据信息被复制、篡改而形成假币问题。然而，现行《银行法》第十九条和《人民币管理条例》第三十一条的规定仍然只规范实物货币，对于数字货币的反假币活动难以直接适用。因此，应当通过修法，将复制篡改法定数字货币电子信息数据信息等行为纳入伪造、变造货币的概念之中。从而为数字货币领域的反假币工作提供坚实的法律依据。

反洗钱同样时是数字货币规制过程中应当面对的另一重要问题。与传统货币相比，法定数字货币天然的便捷性和隐蔽性，使得既有的反洗钱规制措施捉襟见肘。因此，除了强化科技层面的监管之外，立法机关应当尽快对《反洗钱法》做出相应的修订。此外，需要注意的是，《反洗钱法》的修订只能起到原则上的指导作用。由于无形性、便捷性和隐蔽性等特征，政府对法定数字货币的反洗钱规制很难形成一种“普适标准”或“万能公式”。因此，只有当法定数字货币真正落地后，更为细致的反洗钱规制措施才可能形成。

最后，制定符合时代要求的《货币法》。我国现行的金融法律体系诞生于上世纪90年代，也即社会主义市场经济建设初期。立足当下重新检视之便不难发现，其中存在着认识和制度上的不足。在认识方面主要表现为较为粗浅，将货币法律问题作为央行内部管理问题进行规制。在制度方面主要表现为供给不足，《中国人民银行法》中仅有7条事关货币的规定，《人民币管理条例》则仅仅是对货币印制、发行和回笼的管理性规定，而支付结算更是只由银行内容的管理办法规制。随着我国成为世界第二大经济体和人民币的日益国际化，现行的金融法律体系不仅无法高效应对越来越复杂的货币流通法律问题，更是对即将发行的法定数字货币的规制束手无策。因此，制定一部系统全面的《货币法》势在必行。新的《货币法》应当定位为基础性法律，对货币的性质、种类、相关主体的权利义务进行全面的规制。这不仅是解决法定数字货币法律问题最有效的方式，也是我国整个金融法律体系建设的必然选择。

此外，还应当强化现行金融法律对个人信息的保护。由于无形性，数字货币只能存储于特定的电子账户或特定的电子数据存储设备中，并通过账户流通支付。而这些账户中通常也会存储开户人的个人信息。这意味着电子货币的流通，时刻存在个人信息泄露的可能性。因此，现行的《人民币管理条例》还应当增加对个人信息保护的规定，未来的《货币法》则应进行更为系统的规制和保护。

第二，构建完善的私人数字货币规制体系。当前，私人数字货币因匿名性和去中心化等属性，而受到洗钱和恐怖主义融资等犯罪活动者的青睐。但是，数字货币底层的区块链技术却在当下及可预见的未来扮演着重要的角色。当下蓬勃发展的私人数字货币正是区块链技术的代表性应用成果。因此，我国目前一刀切式的禁令显然不合时宜，不仅可能扼制技术创新，也不利于为发展法定数字货币积累经验。

有鉴于此，建立完善的私人数字货币规制体系，应当在鼓励技术发展和防范法律风险之间寻求平衡，并着力于勾勒金融创新的边界。详言之，主要包括以下四方面任务。

首先，明确私人数字货币的法律地位。2013年出台的《关于防范比特币风险的通知》，将比特币定性为一种特殊的虚拟商品，也即网络虚拟财产。这实际上为现行法律规制私人数字货币提供了法理空间。而《民法总则》第127条明确规定，“法律对数据、网络虚拟财产的保护有规定的，依照其规定。”这为现行法律规制私人数字货币提供了坚实的法律依据。

其次，引入沙盒监管制度。所谓“沙盒规制管”是指，金融规制者设立的“特殊操作”框架，以使科技、金融创新在可控的环境中展开。通过建立“沙盒”，我国的金融规制者可以给予私人数字货币附条件或附时间的豁免、补贴等例外，从而为创新提供必要的空间。详言之，金融规制者可以事前许可为条件，允许私人数字货币从事与当前法律法规有所冲突的业务，而规制部门保留在必要时终止相关业务的权力。同时，还应当明确不追究当事人在沙盒规制期间的相关法律责任。日后，随着沙盒规制模式的推广，国家还可以设立专门机关，以便对不同类型的业务分别进行规制。此外，还可以在此基础上适当简化审批程序，加快私人数字货币等金融创新的专利审批。

再次，建立私人数字货币交易报告制度。由于采用分布式记账机制，私人数字货币的交易具有不可撤销性。这使得监管机构难以阻断非法资本交易。因此，应当建立私人数字货币大额交易的事前报告和可疑交易报告制度。这样即便拦截非法资金转移失败，金融规制者仍旧能够追踪交易的取向。

最后，建立完善的私人数字货币交易平台规制措施。目前，私人数字货币交易平台层出不穷，但相应的资质监管却有所缺位。因此，必须建立针对平台方的完善的规制体系。这既是现实的需要，也是保护公民财产的法律价值的要求。对此，可以参考英国和日本的路径，建立严格的私人数字货币交易平台准入机制，适当加重平台方的法律责任，并构建私人数字货币交易平台的统计监控和评价体系。

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