日本财政预算管理体制的分析与启示<br/>——以县级政府为例

日本财政预算管理体制的分析与启示
——以县级政府为例

2019-12-20曹利娟中共中央党校研究生院

新商务周刊 2019年2期

文/曹利娟，中共中央党校研究生院

政府预算是政府的年度财政计划，它详尽说明国家财政收入和支出的具体事项，体现了一国经济发展状况同时表明国家政策导向。预算编制的科学透明约束有力才能满足国民经济发展的需要和保障人民生活的需求。尤其是我国正处于全面深化改革阶段，更迫切需要良好的预算制度，才有助于我国实现两个一百年的奋斗目标。日本的预算管理体制值得我国借鉴，为此详细介绍日本的财政制度以期得到某些启示。

1 日本政府的组织结构

日本属于地方自治的单一制国家，其政府结构分为中央、都道府县和市町村三级。根据《地方自治法》规定，都道府县和市町村均为地方政府。截至2009年4月1日，日本共有47个都道府县，其中，1都（东京都）、1道（北海道）、2府（京都府、大阪府）、43县，以及1777个市、町、村。日本通过《地方自治法》规定自治团体的相应权力，包括立法权、行政权和财政权，但中央政府的手伸得更远。都道府县介于中央与市町村中间，可以对基层自治团体进行指导。

2 日本地方政府事权与支出责任划分

日本的财政机构设置与政府设置相对应，一级政府对应一级财政。各级政府独立征税，都有独立的财政预算，由本级议会批准。由于地方政府承担的事务较多，日本有“大地方政府”之称。

日本各级政府的事权划分基本上是遵循“夏普三项原则”而进行的。日本地方政府的事权与职责范围的界定具有法制性，在诸如《宪法》、《地方自治法》、《财政法》、《地方财政法》等法律中有明确的界定。都道府县和市町村在法律地位上相互独立，类似于平级关系，都各自执行法律赋予的职能。但实际上，都道府县可以对市町村的工作给予指导和建议，并对有关事项予以批准认可。除了外交、国防等关系国家全局由中央政府负责的职责外，日本地方政府财政支出主要放在有关地方发展与提高居民生活质量的项目上。市町村是基础行政单位，主要承担与民众生活息息相关的一般事务，公共基础设施方面包括城市规划、街道管理、城市公园维护以及下水道问题等；教育方面包括为保育园、幼儿园、小学、初中提供保障；福利方面包括儿童福利、国民健康保险、护理保险、卫生保健等；其他还有消防、户籍等事务1。

3 日本县级政府预算编制过程的特点

日本的市町村与我国的县级层面相当。特此选取近畿地方的大阪市、中部地方的名古屋市以及北海道地方的札幌市为例，考察日本县级政府在预算管理方面的制度。

3.1 预算编制程序规范，预算审议能广泛听取各方意见

日本的预算财年是从每年的4月开始，到第二年的3月结束。日本县级财政预算会公布详细的预算编制过程，并且预算编制时间长达4个月。每个市的预算流程相差不多，基本是在每年的10月上旬发布预算通知，各部门在10月下旬提交有关预算报单等。根据中期财政收支预算编制方针确定向各部门的财源分配。11月上旬或中旬，市政府的每个市政办公室都会向财政局索取预算，公开各部门预算请求内容。在1月上旬、中旬，财政局发布评估公告、市长审查预算请求的内容并准备预算提案。2月—3月，发布预算提案，召开议会审议预算案，最后预算将由议会投票决定。如果认为预算有问题，可以对预算进行更改，追加更正预算，这也得由县议会投票，通过议决才行。

3.2 预算信息公开充分，预算管理透明度高

根据《确保预算形成透明度和反映市民预算意见的条例》，名古屋市在11月21日至12月20日期间会广泛征集市民对于预算的意见。市民可通过邮件、传真或电子邮件进行反馈。整个预算编制过程是对公众公开的的。不仅公开预算的内容，也披露财政部门的评估公告内容和市民的意见。名古屋市会将通过城市网站（http://ww w.city.nagoya.jp）发布信息以及在区政府信息角、市民信息中心（会给出详细的地址）张贴信息来披露。

3.3 预算编制详略得当，易于理解

基本上每个市公布的财政年度预算概要都多达几十页甚至上百页。公布的财政预算会列明各个部门的主要业务预算金额以及每个部分用于何种业务内容，还列明与上一年度的比较，这让公众对于金额变化一目了然。例如，冲绳县的财务报表根据企业会计的思维方式公布本县的财务状况，并善于用扇形图、柱状图等各种表达形式让市民便于理解，旨在提高行政和财务管理的透明度，更加适当地履行责任。

以名古屋市为例，其2018年度预算编制情况先介绍总体想法。2018年的名古屋市财政中，市税是税收收入的根基。由于地价变动、义务经费增加，其财政状况较为严峻。为此，有必要进行内部管理事务、公共设施整改等财政改革，确保财源。在处理行政和进行财政改革的时候，将重新审视无效的企业，会考虑到效率较低的事业，转向更加有效的事业，以确保全体市民的整体服务。特别是在实施新增项目和扩大项目的同时，增加支出或减少收入的，原则上有必要取消必要的资源，取消或审查现有的行政项目，确保收入等。将通过对现有事务事业的废除、修改或确保税收等来确保所需的财源。

4 日本县级政府的收支状况

在税收管理权限上，日本是中央集中立法制度，其税收立法权掌握在中央手中。地方政府没有权力设置税种，其税收权限由中央立法所规定，但对于部分地方税有一定的机动调整权限。虽然地方税课税选择权和税率选择权下放地方政府，但实际情况表明各地方政府真正课税的税种和税率基本上是一样的。混合体制的日本在税收权限设定分配上充分体现了集权与分权的相互结合。

地方税的税种很多，合计可达30余种。市税是日本县级政府的核心收入。不仅在确保财政资源方面，而且从税收负担的公平性的角度来看，县级政府应该根据该计划的目标充分利用应税对象。除此之外，还公布了城市拥有的商品，商品，印刷品（城市财产）等公共财产，并积极实施发布或发布私营经营者等广告的广告业务，努力通过员工的创造性聪明才智获得新的财务资源。

以名古屋市为例，名古屋市2017年度一般会计预算为11712亿日元，占总预算的43.6%；公营企业会计预算为4332亿日元，占总预算的16.2%；特别会计预算为10794亿日元，占总预算的40.2%。下面将重点说明一般会计收入和支出。

11712亿日元的一般会计预算总收入中，自主财源占60%，包括市民税5111亿日元，市民使用设施的使用费和手续费475亿日元，贷款返还金和彩票收入等各种收入1246亿日元，收款等196亿日元；依赖财源占40%，包括地方让与税1302亿日元，地方交付税70亿日元，国库支出金2512亿日元，市政债券776亿日元，地方特别交付金等24亿日元。

其中市民税又可细分为个人市民税1626亿日元、企业公民税61 10亿日元、固定资产税2067亿日元、轻型汽车税24亿日元、城市烟草税173亿日元、营业税160亿日元、城市计划税450亿日元。由于自主财源不能完全满足所有开支，所以需要从国家和县层面收取资金作为补充。国库支出金作为特定事业的财源，较其他两者比重大。为了支援市民生活、振兴地区经济，并为将来的地区经济发展提供帮助，名古屋市从2012年度起将市民税的税率下调5%。在2017年度，预计减税117亿日元。

名古屋市自主财源比率自2010年度以来已经下降至70%以下，2017财年则为60.0%。所谓自主财源，是指市税、使用费、手续费等市可以自主决定的财源。理论上说，其所占比例越高，越可以稳定、自主地管理财政。但针对名古屋市这种比例下降的现象，并不能说是其财政管理的不好。而需要思考的是为什么自主财源的比例是下降的呢？比较2016年的数据可以发现，2017年依赖财源的增多是由于地方让与税增多了4.3%。地方让与税主要用于某些地方基础设施建设。可能名古屋2017年加强基础设施建设，所以此类收入多了。地方交付税制度作为日本财政平衡制度的核心，可以很好地平衡地方政府财政能力的差异。但是名古屋市的地方交付税才70亿日元，仅占总收入的0.6%，这也从侧面反映出名古屋市政府的财政能力较强。比较一下大阪市，它2017年的地方交付税达831亿日元，快接近地方让与税889亿日元的金额。这从一个侧面也反映大阪市政府的财政能力不如名古屋市政府。

名古屋市2017年度的支出包括：公民福利与健康4845亿日元，城市安全和环境1022亿日元，公民的教育和文化1763亿日元，维护城市地区1323亿日元，市民的经济920亿日元，人权和市民服务546亿日元，偿还市政债券1293亿日元。从2008年4月1日起，消费税率从5%提高到8%。由于提高税率而增加的收入被分配到法定养老金、医疗、护理、生育等社会保障所需的费用上。

在2017年度的预算中，义务教育经费的金额达到了6903亿日元，超过了过去的最高水平。其中，与前一年相比大幅增加的是人事费预算，这主要是由名古屋负担义务教育等的教职员工的工资造成的。另外，2017年度的扶助费预算是2008年度的1.8倍左右，呈上升趋势。

尽管日本实行地方自治制度，地方具有财政自主权，但是权力有所限制，依然是中央处于主导地位。中央政府集中权力，将重点税种收归囊中。在日本税收收入结构中，中央税占比较大，中央再通过相应的财政转移支付制度进行财政再分配。在日本的公共财政最终支出中，国家将三分之二的税收都用于地方财政支出。由此呈现出收入集权、支出分权的特点，这样既确保中央的权威，又能激发地方政府的活力。

5 对我国预算管理体制改革的借鉴与启示

5.1 保证预算过程透明

通过选取几个特定市县作为例子，可以看出它们的预算全程涉及公众参与。通过发布预算咨询，征集公众意见，以更加民主的形式使资金流向其该流向的地方。不仅凸显出预算过程透明性的特点，而且确保更有效地利用财政收入来服务公众。国外的财政支出具体细化到项，而我国通常只是一句带过，还需更明确的形式。

5.2 确保地方财源稳固

对于不同国家，市级政府的主体收入有所差异。不管重心在哪，地方政府都必须健全地方税体系，确保地方财源稳固。有了钱才能办实事。我国营改增之后地方税财源减少，要加快地方税体系改革。关于税种税率等也要随着时代的改变加以调整，哪些降税率促增长，哪些提税率促收入。对于日本名古屋市，进行财政改革的时候，将重新审视效益低下的事业，将其转向更加有效的事业。特别是在实施新增项目和扩大项目的同时，涉及到增加支出或减少收入的，有必要取消或审查现有的行政项目来确保所需的财源。与此同时，也要进行有系统的财政管理，以免给后代留下过多的负担。