自收自支事业单位预算管理问题研究

任婷婷

（马鞍山市特种设备监督检验中心，安徽 马鞍山 243000）

一、自收自支事业单位预算管理概述

（一）自收自支事业单位预算管理的概念

财政部门是行使政府管理职能的行政机关，自收自支事业单位是政府的二级预算单位。从政府管理层面讲，预算管理是为了规范政府收支行为，强化政府预算约束，通过加强预算管理和监督，全面规范预算编制、审查、批准、监督以及预算的执行和调整环节，进而保障经济社会的健康发展。从预算单位层面讲，预算管理就是为确保预算资金规范运行而进行的一系列组织、调节、控制与监督活动，从而保障预算目标的实现。

（二）自收自支事业单位预算管理的重要性

对自收自支事业单位而言，预算管理就是财务管理的灵魂，预算管理作为一种有效的管理手段，对机构的可持续发展有着极其重要的作用。首先，有利于反馈决策信息。预算编制是部门工作计划、单位总体目标的凝聚，单位管理层通过预算所提供的总的行动目标，再结合市场经济发展情况，能够从不同角度对单位发展提出及时、准确的建议和决策。其次，有利于优化单位资源配置。预算是单位各项业务活动的融合，每一次业务活动便是一次资金运用，通过定期和动态的预算分析，适时改善和调整业务活动，实现资金使用效率最大化，有助于提高资源配置的效率。再次，有利于推动战略目标的实现。预算是一个有效的沟通手段，能触及到业务活动的各个角落，可以促进部门之间的合作与交流，保障各部门目标明确、行动一致，从而推动单位战略目标的实现。

二、自收自支事业单位预算管理存在的问题

自收自支事业单位建立科学预算管理的理念较晚，预算管理还处在早期探索阶段，缺少企业式的精细化管理。在新时期背景下，自收自支事业单位要充分融入市场，就必须充分正视预算管理中存在的问题与不足。

（一）管理体制存在局限性

自收自支事业单位经营管理类似于企业，但归根结底属于纳入预算管理的单位，要接受财政预算部门的监管。政府对自收自支事业单位实行核定收支、增收节支上缴、减收超支不补的办法，这种监管模式存在天然局限性。财政在核定预算时，人员经费往往参照行政类事业单位的标准定额供给，项目经费按照核定比例进行总量管理。由于其自身工作强度、工作环境等特点与行政类事业单位相差甚远，基本支出定额不足部分，通常从项目经费或其他地方划出部分资金予以补偿，既违背了预算编制的真实性和准确性原则，又造成业务活动与资金预算“两张皮”的缺陷。自收自支事业单位大多数为技术型机构，预算经费不足，导致其没有经济实力进行能力提升和技术突破；而自收自支事业单位经费使用缺乏灵活性，导致其终究不能很好地适应市场经济变化。

（二）管理认识程度不够

由于自收自支事业单位具有自负盈亏的特点，财政对自收自支事业单位预算管理也没有提出更加行之有效的办法，因此全员预算管理意识淡薄，导致单位健全预算管理的任务无法很好地完成， 使单位的管理受到严重阻碍。主要表现在以下几个方面：一是认为收支都是财政资金，只要支出小于收入就好，对预算管理的重视度不够，忽略了可持续发展；二是普遍认为预算管理是财务部门的事情，把它同单位的财务管理混为一谈，缺乏独立、系统的管理体系；三是往往满足于片面的经营预算管理，对资金的使用效益关注较少，缺乏全局意识。

（三）预算编制水平不高

一方面，预算编制方法比较传统。行政事业单位通常采用增量预算法，以上年度成本费用水平为基础，结合预算期业务量水平及相关因素影响，通过调整原有费用项目及金额形成预算。这种编制方式简单、省时又省力，前提条件是原有业务活动是必须且合理的，但没有充分考虑自身业务特点和发展规律。若前期条件发生变化，这种不加分析的保留或接受，会导致预算规模逐步增大，可能会造成预算松弛或资源浪费。最明显的表现是各事业单位在年终会采用各种手段将年度预算的资金额度用尽，以保证下年度预算不会缩减。另一方面，预算编制方式比较粗放。预算编制往往集中在某个部门，其他业务部门虽有参与，但较少提供有效意见。业务部门工作计划缺乏目标性、长期性，基础数据来源于经验主义或凭主观臆断，预算没有经过考核和论证， 项目内容缺少科学性和合理性。

（四）预算执行与控制乏力

预算执行是把预算目标变成行动的一种方式，预算控制是促使日常运营不偏离预算标准的管理活动。传统的预算管理往往强调预算编制，对预算执行和控制重视度不够。一方面，预算执行管理力度不够，事业单位通常脚踩西瓜皮，在执行过程中没有章程，随意调整或变更，预算执行偏离初衷；另一方面，预算控制鲜有提及，没有专门的监控岗位，监督控制薄弱乏力，胡子眉毛一把抓，应对突发事件的能力较差。

（五）缺乏绩效评价机制

对大多数事业单位来讲，财务部门就是一个全能部门，项目预算绩效目标和评价指标的设定往往也是财务部门的事情，其他部门参与绩效评价设定的积极性不高，财务部门又不熟悉业务活动目标与绩效标准，导致评价标准操作性不强，绩效评价流于形式。另外，日常经济活动中，缺少完善的成本核算系统，只专注于完成既定任务，很少考虑预算资金的产出和效果，往往事前、事中监控都已安排妥当，却独独忽视了事后绩效评价。

三、完善自收自支事业单位预算管理的对策

当前，在现代政府治理体系下，政府在公共事务中的市场化作用越来越明显，自收自支事业单位无论是从职能转变考虑，还是从业务特点出发，参与市场化竞争是必然趋势。客观上要求其必须提高与改进预算管理能力和水平。

（一）优化财政供给模式

预算管理局限性的根本原因在于政府与市场的关系如何处理，事业单位机构改革思路给其指出了方向。改革的主要思路就是“政事分开、事企分开、管办分离”，改革后事业单位行政职能将回归行政机构，公益事业将回归正业，能够由市场配置资源则完全走向市场。经过新一轮洗礼，财政供给模式也会发生重大变化，自收自支事业单位应当加大融入机构改革的步伐，积极向政府部门争取人事、经费使用等方面的宽松政策。因其行业的特殊性和重要性，政府部门理应在技术力量配备上给予充分政策支持，在经费保障上给予足够弹性空间。

（二）强化预算管理认识

思想决定行动，认识决定高度。要想切实提高单位的预算管理能力，必须从强化预算管理认识开始。首先，提高员工政治站位。预算管理工作的顺利实施与推进，需要全体人员的积极配合，所有员工都应树立预算理念，建立成本效益意识，参与预算的编制与实施。其次，构建预算管理体系。通过制定战略目标、完善内部管理制度、编制全口径预算、加强预算执行过程监控、组织绩效评价与考核等一系列方法，将业务计划、经营预算、专门决策预算、财务预算有效结合起来，从而实现预算管理目标与战略目标。

（三）提高预算编制水平

全面推广零基预算。零基预算编制的工作量较大、成本较高，没有条件的单位可以隔两年编制一次或各部门轮流编制零基预算。这样能够较好地遵循业务活动规律，灵活应对内外部环境变化，有利于进行预算控制。零基预算受管理水平和数据准确度的影响较大，各部门业务计划应当具备前瞻性和长期性，要把国家的发展计划和方针政策融入进来，把项目的可行性论证作为预算申报的依据，进一步提高基础数据准确性、可靠性。借鉴企业全面预算管理模式，采取“上下结合、分级编制，逐级汇总”的方式编制。由单位层面下达指导意见，预算管理部门根据上报的项目草案进行初步审查、汇总，再与各预算执行部门复核、讨论、协商、修正后，经综合平衡，将方案提交会议审议。经过自下而上、自上而下的多次反复，才能引导各部门充分交流，才能有效避免预算目标脱离实际的现象，提高预算编制的科学性、合理性与可行性。

（四）加强预算执行与控制

一是维护预算的权威性。财务预算批复一旦形成， 对单位各个部门及工作人员都具有约束力，应当健全规章制度，严格明确预算调整的条件、主体、程序和权限等事宜。二是制定突发状况应急预案。国家政策、市场因素变化较快，自收自支事业单位应准备好预算突变的应急预案，以免突发状况发生贻误最佳决策时机。三是加强过程分析。预算批复后，将单位预算分解至各部门， 分步骤分层次落实。执行过程中加强预算的差异、对比、结构、趋势分析，及时将预算执行进度及分析结果反馈至管理层及预算执行部门。四是加强资金过程控制。不同行业、不同性质的自收自支事业单位，预算管理重点应有所不同，预算控制应突出管理重点，区分重点项目和非重点项目，设置关键性指标并跟踪，提高预算执行率与资金使用效率。五是建立健全预算考核制度， 并将预算考核结果纳入绩效考核体系。奖励积极开展和配合预算管理的部门与人员，惩罚浪费资金、执行偏差较大的部门，提高员工推进预算管理的主观能动性。建立有效的财务预算执行可控机制，能够及时掌握自收自支事业单位的现状、发展趋势和潜力，保证财务预算目标的顺利完成。

（五）构建绩效管理体系

预算绩效管理应注重结果导向、强调成本效益，将绩效理念和方法深度融入预算编制、执行、监督全过程。一是健全预算绩效标准体系。业务部门应当依据或参考行业标准、历史标准，制定出科学合理、能够动态调整、适合自身业务发展要求的绩效标准。二是建立健全绩效评价机制。建议对预算执行情况开展绩效评价，重点评价大额项目、重点项目的资金使用效益。资金效益评价要关注收入与支出比率，对低效无效项目要坚决削减或取消，绩效好的项目理应优先保障，绩效一般项目要督促改进。

四、结语

当前，党中央、国务院要求全面实施预算绩效管理，“用钱必问效、无效必问责”逐渐成为评价政府工作的刚性标准。自收自支事业单位要想在市场化环境中脱颖而出，必须做到与时俱进，主动适应财税体制改革和事业单位改革的新变化，从统一思想、强化认识、过程控制和事后评价等方面着力，全过程加强单位预算管理。只有不断加强预算管理，提高单位适应市场环境的能力，才能促进单位的可持续发展，才能更好地为社会发展、经济建设提供有效的支撑保障。