浅谈我国预算绩效管理制度的发展——以S省预算绩效管理工作为例

文/王磊，武汉大学政治与公共管理学院

预算绩效管理是指政府部门或其他机构，对财政预算支出情况进行评价、指导的管理活动。改革开放以来的40年时间里，我国财政改革工作一直在不断推进。在市场经济体制确立后，通过多年来的试点与尝试，今年国家公布了《关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称《意见》），可以说是非常重要的一个里程碑，标志着我国全面实施预算绩效管理体系的建立，对于深化预算管理制度改革、推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

1 预算绩效管理的基本理论

预算绩效管理是我国在财政改革过程中提出的一个全新的概念。要正确理解预算绩效管理，就需要对绩效评价、绩效预算等概念进行分析和研究，明确各自的定义及相互关系。

1.1 绩效评价

绩效的定义是指：某一项工作开展后产生的的结果以及执行的效果，是一种对结果的反映。这种定义就包含了两种内涵：一种观点将绩效定义为一种行为，即为了实现某一特定目标而采取相关行动的一系列行动；另一种观点将绩效定义为一种结果，它反映的是一种对某一目的的实现程度或某一职责的履行程度。管理学领域的理论和实践中，“绩效”的基本涵义是“成绩和效果”，是结果和进展情况的最后体现，是投入了要素之后的产出，付出了成本之后的收益，直接反映产出和结果的合理性、有效性，即效益、效率和效果情况。

预算绩效是指：通过财政预算的执行和实施，反映因预算的编制以及执行是否达到预期的产出和结果，也就是产生出效果、效益、以及效率。关于预算绩效的进一步阐述，1995年时学者芬维克就提出了被人们广泛认可的“3E标准”，即“经济性”、“效率性”、“效益性”。随着社会的不断进步和发展，“公平性原则”又被引入其中，合称“4E原则”，四个原则相互融合构成了预算绩效的完整内涵。

1.2 绩效预算

绩效预算根据学界的观点，并不是一个统一的定义。一般认为：绩效预算是一种以结果为导向的预算管理方式，符合新公共管理所倡导的理念，适应了政府部门改革的需要，并融入市场经济的一些概念，将政府预算建立在可衡量的绩效基础上，以提高财政支出效率，改进公共服务质量。

在实践中，绩效预算的实施，就是指政府职能部门分配财政资金时要按照预期目标来进行考量，并运用具体、合理、规范的评价指标，对财政资金的使用结果、目标的完成情况和取得的效果进行评价，并将评价结果进行报告以及反馈的一种预算管理模式。

1.3 预算绩效管理

预算绩效管理，从字面上理解，就是对预算所开展进行的绩效管理工作。预算绩效管理是运用绩效管理的理论和方法运用到预算管理过程中，通过对预算编制、预算执行、预算监督等各个环节的管理，达到以绩效目标为导向、以绩效监控为保障、以绩效评价为手段、以评价结果应用为关键的全过程预算管理模式。预算绩效管理的根本目的是通过管理促进资源配置的优化，提高公共产品的质量和公共服务的水平。

1.4 预算绩效管理与几个概念之间的关系

1.4.1 与绩效评价的关系

预算绩效管理与绩效评价之间的关系非常密切。在我国预算绩效管理发展的过程中，绩效评价试点工作是推动预算绩效管理发展起来的基础。可以说预算绩效管理的核心就是绩效评价，同时绩效评价也是我们在实施预算绩效管理工作时最为重要的方法。

预算绩效管理与绩效评价又有所区别。首先，预算绩效管理的内涵要大于绩效评价，也就是说绩效评价是在预算绩效管理的框架体系之下开展的一项具体工作。其次绩效评价为预算绩效管理目标的实现提供保障，而预算绩效管理则为绩效评价的实施提供前提和归宿。也就是说，绩效评价的本质是预算绩效管理的一个重要组成部分，它反映部门预算执行情况的成果和效率；而预算绩效管理是一种综合体系，包括绩效评价的管理理念和管理机制在内，并在绩效评价的基础上，利用绩效评价结果来进行反馈和改进，从而达到改善预算管理的目的，改进预算分配决策。

1.4.2 与绩效预算的关系

预算绩效管理与绩效预算是一种存在联系但又相互区别的关系。

首先预算绩效管理与绩效预算在理念和方法上存在很多共通的地方，具体反映在以下几个方面：一是都以结果为导向，以提高资金支出效率，改进公共产品和公共服务的质量为目标；二是都对预算进行评价考核，明确绩效目标后，根据具体指标对完成的效果、程度和效率等进行评价和反馈。

其次预算绩效管理与绩效预算又有着密切的联系。从产生发展阶段来看，先是由西方国家提出绩效预算的概念，并在的实践中得到了越来越高的重视；同时绩效预算理论的实践和发展，也进一步加深了我们对预算绩效管理的理解，强化了有关绩效管理的理念，进而在此基础上提出建立一种基于绩效管理的全新预算管理模式。因此可以说，预算绩效管理在一定程度上源于绩效预算，同时又融入中国国情因素，丰富了相关内容，推进了我国预算管理的创新。

2 我国财政预算管理改革进程及预算绩效管理产生的动因

要分析我国预算绩效管理的演变与发展，必须着眼于我国财政预算改革的进程，因为预算绩效管理是我国政府财政管理的重要组成部分，必须立足于财政预算管理的现状，因此与财政预算改革的进程密不可分。

2.1 我国公共财政预算管理改革进程

随着我国政治、经济文化的发展，尤其是从改革开放以来，我国预算管理工作不断地进行改革和深化，并形成了具有中国特色的公共财政管理模式和体系。我国财政管理改革经过了数个重要阶段，从分税制体制确立（1994-1998年），到确立公共财政目标的预算体系（1998年-2003年），再到确立和完善公共财政框架的财政预算体系（2003年至今），逐步建立起科学的预算制度和现代的政府管理制度。

从2003年起，财政部开始推进财政支出绩效评价试点，促进财政支出效益的提高；2011年，提出了预算绩效管理的概念，从单纯事后绩效评价走向完整的预算绩效管理，明确要建立从预算编制到执行、监督全过程预算绩效管理机制的目标；2012年，制定并印发了《预算绩效管理工作规划（2012—2015年）》，系统提出了一揽子的目标任务和重点工作，从而推动了我国预算绩效管理的全面开展。

2.2 预算绩效管理产生的动因

预算绩效管理可以说是预算管理改革的产物。我国预算管理经过了多个改革阶段，从部门预算改革，到中央国库集中收支改革，再到“收支两条线”改革，最后到政府收支分类改革，逐步建立起符合市场经济需求、同时满足公共财政需要的政府收支分类结构，并初步实现了与现有国际经济体系的对接。

在这样的背景下，预算绩效管理应运而生。我国的预算管理改革，从“吃饭预算”到“办事预算”再到“效率预算”，已经完成了一系列的改良过渡，预算编制也从简单的“基数加增幅”到现在的按政府分类支出结构进行精细化预算，取得了较好的成果。因此现在需要解决的关键问题，是要提高资金的使用效率，建立良好的激励机制和约束机制。这就要在转变政府职能的基础上，不断完善公共财政体制，以预算的公共性为立足点，以明确责任为根本点，以提高资金效益为重点，强化结果导向，促进财政从行政控制向责任控制转型，从以预算投入为主向重视产出、结果为主转变。

3 S省预算绩效管理工作现状及存在问题

现以S省的预算绩效管理工作相关文件及实施情况为例，分析一下目前预算绩效管理工作中存在的问题和可改进的方向。

3.1 现有预算绩效管理制度

通过S省财政局官方网站，目前可查询到的最新预算绩效管理制度，为2014年4月30日印发的《S省预算绩效管理实施办法》。

该《实施办法》共七章五十四条，从预算绩效的组织管理、目标管理、跟踪管理和评价管理等各个方面做出了详细的规定，为加强预算管理、试行绩效评价提供了依据，并使其具有可操作性。值得一提的是，《实施办法》还专门制订了绩效评价结果应用的相关内容，明确规定了评价结果需要及时反馈，并根据反馈情况开展整改工作，还要将评价和整改情况进行公示，从而倒逼预算执行部门进一步加强预算管理工作，达到绩效评价推动预算管理的目的。

3.2 主要指标

根据《实施办法》，“绩效目标”进行分级设置，分别设置“一级目标”、“二级目标”、“三级目标”等。其中，“一级目标”原则上不能调整；“二级目标”可结合项目的具体情况适当调整；“三级目标”可根据项目的类别和特点进行选择填列。这与预算编制的分级设置相配套，以求达到“有预算即有目标”的要求。

根据类型不同，还将目标分为“产出目标”、“效果目标”和“影响力目标”三类。

3.2.1 “产出目标”：反映项目根据既定目标计划完成的产品和服务情况。可进一步细分为：“数量目标”、“质量目标”、“时效目标”和“成本目标”等。

3.2.2 “效果目标”：反映与既定产出目标相关的财政项目支出预期效果的实现程度，围绕项目实施后产生的经济效益、社会效益、环境效益和可持续影响等方面设立相应目标。

3.2.3 “影响力目标”：反映利益相关方对财政项目支出效果的满意程度等。

多重分类目标的设置，有利于促进构建起结果导向的公共服务体系，因为单纯从资金的角度进行绩效评价具有片面性，无法反映一个项目取得的社会效益及产出结果的质量，因此综合的评价目标具有重要的意义。

3.3 存在问题及改进方向

3.3.1 制度需要进一步进行建立和完善

随着2018年国家全面推进预算绩效管理工作意见的公布，对预算绩效评价工作提出了更高的要求。S省目前的预算绩效管理工作的实施是基于2014年的《实施办法》，为绩效评价工作提供的操作的依据，但是在预算绩效管理中的约束及激励机制没有涉及。今后可尝试在这一方面进行制度的建立和完善，从而推动绩效评价工作的开展和实施。

3.3.2 以预算设目标的情况比较普遍

目前S省下属各部门与单位在预算编制阶段，尚处于“以预算设目标”的阶段，虽然每个项目都设置了绩效目标，但仍然重形式、轻实质。这与长期以来的重分配、重增量的观念不无关系。因此这就需要继续加大预算编制管理和培训宣贯，以目标、结果为导向，建立起完善、明晰、有成效的预算体系。

3.3.3 绩效评价执行有待加强

目前S省预算绩效管理主要的量化考核仍然是以资金执行率来进行，对资金使用后产生的效果进行的评价较为片面，没有系统的考核评价机制。而且绩效评价工作主要仍以事后评价为主，不利于及时发现问题，无法达到及时调整预算、提高资金使用效率的目的。

因此建议今后在预算绩效管理工作开展时，需要进一步加强绩效的过程评价和跟踪评价，与审计、监督工作相结合，在确保预算执行的合法合规性的同时，提高资金的效率，提高政府提供公共服务的能力和水平。

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