如何为重庆市PPP项目绩效审计保驾护航

□ 敬 翰12

(1.西南科技大学经济管理学院 四川 绵阳 621010；2.绵阳市商业银行城郊支行 四川 绵阳 621000)

PPP(Public-Private Partnership)模式，即政府与社会资本合作模式，是一种为满足公共产品或服务的需要，提高其供给能力，政府部门与私人部门通过签订特定协议，共同投资、建设、运营公共项目或服务，以达到减轻财政负担、公私风险共担、利益共享，从而保证项目从设计到移交全生命周期顺利进行，而达成的一种长期合作关系。在中央和地方政府大力推广下，PPP改革推行五年以来，在深度和广度方面都得到了巨大的发展。PPP模式经过2014—2017年的推广、拓展、落地、规范，2019年是归位平飞年。重庆一直处于PPP投融资模式探索的前沿，目前已覆盖16个区县和8个行业，承包项目19个，投资488亿元，总体着陆率68%。它包括三个国家PPP示范项目，包括曾家堰、嘉陵江大桥和巴南区龙州湾隧道。

2018年7月，重庆市发展和改革委员会和重庆市财政局致函区、县政府和市政部门部署从严格的政策要求、明确的适用范围、规范的审查程序、强化动态管理四个方面积极稳妥推进PPP项目的改革。每一个PPP项目都承载着大量的资金，相关项目是否严格遵循法律法规、是否物有所值、是否关注相关利益者的需求，都是对PPP重点考核的指标。因此，为保障社会公众的利益及政府财政资金安全，对PPP项目进行绩效审计就显得尤为必要。所谓“绩效”，就是成绩或业绩的效果、效率。绩效审计是以保障财务收支的合法性为前提，以改善组织团体、个人或项目的绩效水平为目的，对审计对象的经济性、效率性和效果性(即“3E”)进行评价。PPP项目绩效审计，是以公共物品理论为基础，以相关利益者理论为思想，以代理委托理论为审计目标，对PPP项目全生命周期的合法合规性及结果的效益性进行监督，最终提出审计意见，改善绩效情况的一种审计活动。

随着PPP项目在我国的快速发展，一系列的问题随之而来，尤其是重庆市对如何开展PPP绩效审计还未形成一套完善的审计方案，在实践中只能借鉴和沿用传统公共项目的绩效审计方法，但事实上，PPP绩效审计与公共项目绩效审计在审计目标、审计对象、审计重点、审计方法上都存在差异性，不加以细分地一概而论会出现许多审计漏洞。虽然财政部出台了50号文、87号文、92号文，国资委出台了192号文以及资管新规征求意见稿等，对PPP项目中存在的一些不规范的行为做出了约束，但是针对重庆市的PPP项目的绩效审计中仍存在许多问题亟待解决。

一、重庆市PPP项目绩效审计中存在的问题

(一)事后审计无法体现PPP项目绩效审计的建设性

目前重庆市对PPP项目的绩效审计是在项目竣工结算时进行审计，沿用传统公共项目绩效审计的方式，重点对财务绩效的真实性、合法性和准确性进行监督，忽略了PPP项目还负有社会效益和环境效益的责任。如果项目过程中出现相关人员互相包庇、恶意提高项目成本、从中收受利益的情况，监督者也不能及时发现过程中产生的问题，更不能进行及时整改，绩效审计没有发挥出提供建设性意见的监督作用。

(二)绩效评价指标忽略相关利益者的权益

随着PPP项目投资主体日益多元化，财政资金不再是公共投资项目的单一来源，而逐渐地以私人资金作为主要来源。但传统的绩效审计方式依然以“3E”审计为主，审计指标依旧以政府为核心，忽略了PPP项目利益相关者的理论基础，忽略了除政府以外的其他利益相关者的权益，忽略了PPP项目仍属于公共项目的本质。

(三)PPP项目绩效审计缺少相关法律作为监督依据

PPP项目属于公共建设项目的领域，但PPP项目绩效审计却缺少相关法律进行监管。《审计法》规定，财政资金占项目投资的50%以上或50%以下且拥有项目建设权或运营权的属于审计范畴，但PPP项目作为一种特殊的公共项目，私人资金占项目总金额的比例势必会超过政府资金，如果对这样的特殊情况缺乏相关的法律监管，必将造成严重的审计漏洞，使社会公众的利益受损。

(四)缺乏量化的PPP项目绩效审计评价指标

PPP绩效评价指标是经过双方沟通而确定的，虽然之前国家已经颁布了行业绩效评价标准，但目前PPP项目涉及的范围广泛，仅仅依靠行业标准来进行绩效审计已经不能切合各项目的实际情况了。加之，PPP的绩效评价不仅限于财务绩效方面，需要考虑各方利益而制定、因此出现了审计人员为简化工作，未针对各项目实际设计审计指标，敷衍了事，审计质量不高的情形。

二、PPP项目绩效审计的优化路径

(一)对PPP项目绩效审计实行“一事一审”的全过程跟踪

为改善PPP项目绩效审计在项目竣工决算后进行审计缺乏建设性的弊端，相关部门需要实行对PPP项目“一事一审”。任何需要额外财政资金和资源分配，需要设定或调整公共产品价格和公共服务标准的项目，必须报告重庆市政府批准。对于停车场、污水处理和其他项目，具有明确的商业模式、成熟的技术解决方案、充足的市场竞争和稳定的资源，在满足招标条例要求、项目PPP融资限额和财务预算保证的基础上，区、县可以自行审查方案并实施。此外，对PPP项目绩效进行全过程跟踪审计更能展示出绩效审计的作用。审计人员在项目建设初期参与项目，对项目建设的设计、运营各个阶段进行监督审计，对过程中发现的问题及时反馈、及时控制、及时调整，科学有效地对项目各阶段进行监督，提出有利于整个项目发展的建设性意见，有力地遏制住风险，避免资源的浪费。

(二)严守“两个10%”红线，建立健全PPP项目绩效审计评价指标体系

开展物有所值的评估，严格控制财政“红线”，各区、县所有PPP项目预算的年度支出，不得超过一般公共预算支出的10%，其政府债务服务利息支出不得超过财政支出的10%。在设计评价指标之前，首先需要明确体系建立的原则，考虑各个PPP项目的不同特征，有针对性地侧重重点考察指标，贯彻“二八原则”。其次需要考虑PPP项目绩效审计评价指标的全面性，在进行指标选择中，需要覆盖项目的设计、建设、运行的全生命周期，定性与定量的指标结合在一起进行评价，不仅要对审计结果进行客观评价，也要对一些主观情况进行补充说明。最后最重要的是评价指标必须考虑利益相关者的关注点，站在不同的视角，对经济、环境、社会等方面进行涉及，使设计出的指标更具有实用性。

(三)实行“穿透原则”审查，加快完善PPP项目绩效审计相关法律法规

针对目前法律在PPP项目绩效审计中的缺失和特殊性，相关单位应该推动完善相关法律法规，借鉴成熟国家的政策法规，拓宽审计范围。为避免权责不清，官商勾结，需要明确PPP项目绩效审计涉及各方的权利与责任。所有尚未由当地支持基金实施的项目将不予批准。不将财政资金分配给与政府绩效评估无关的项目，或社会资本实际上没有承担项目建设和运营风险的项目。不得削弱或放弃社会资本投资的建设和运营责任，不得承诺最低的投资回报或为社会资本提供收入差异。不同意将项目运营责任退还给政府资助的代表或第三方。对PPP项目过程中的投融资审查、招投标程序、市场定价等全过程设立监督机制，规范PPP项目市场，提高社会资金利用率。