公共管理人才培养机制创新困境与路径选择

李晓昀 冯贵霞

[摘要]公共管理人才培养目前存在着培养理念滞后、培养目标单一、培养机制传统等问题。社会治理所秉持的社会本位、多元共治、公共利益等理念为公共管理人才培养提供了新的思路。该研究基于社会治理视角，旨在树立学生本位与多元合作的理念，形成学生需求、社会需求与人才培育相匹配的培养目标，建构多元共治的人才培养机制，推进公共管理人才培养机制创新。

[关键词]社会治理;公共管理;人才培养

[中图分类号]G64 [文献标识码]A [文章编号]2095-3437（2019）12-0138-03

中共十八届三中全会做出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次使用了“社会治理”的概念，将社会事业改革创新和社会治理体制创新作为社会治理创新的重要推手，提出“创新高校人才培养机制，促进高校办出特色争创一流”，“增强学生社会责任感、创新精神、实践能力”，这给高校人才培养机制创新提出了新的要求與目标。公共管理人才是公共部门的核心储备力量，在社会治理创新背景下，其人才培养机制创新成为重要议题。

一、社会治理是公共管理人才培养机制创新的一个视角

治理是指在某一既定范围内运用权威维持秩序，以增进公众利益，但是这个权威并不一定是政府机关，而是合作网络的权威，是多元的、相互的、自愿的合作。《国家中长期教育改革和发展纲要（2010-2020年）》提出要完善中国特色现代大学制度，完善治理结构。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要完善学校内部治理结构。高校治理已经被提上社会治理日程，即建构高校多元利益主体参与的、协商合作的、增进高校公共利益的体制机制。高校的治理结构完善不仅仅体现在管理结构上，也体现在人才培养机制与结构上。社会治理与治理理论都强调多元主体参与、协商、协同与合作，增进公共利益。但是，社会治理更强调社会本位，促进公民自我管理与自我服务，这对公共管理人才培养机制创新提出了新的要求和新的思路。

（一）理念创新：学生本位

在社会治理中，社会本位意味着控制与管理社会的理念让位于调控与服务，让位于多元主体合作与协商;意味着要以公民为核心，因为只有尊重公民权利，激发公民自主性与能动性，才能够实现善的治理。社会治理是公共管理研究的重要议题，运用社会治理理念培养公共管理人才有着天然的优势，有利于将公共管理知识与理念融会于人才培养体系之中，有利于公共管理人才树立社会治理理念。社会治理所秉承的社会本位理念即要转变学生在人才培养中的客体地位，确立以学生为本位的主体地位，在教学设计、课程环节、课后拓展与社会实践等人才培养全过程尊重与调动学生的积极性与主观能动性，实现人才培养目标。

（二）目标创新：需求与能力导向

社会治理的核心是要实现善治，实现公共利益最大化，是从人民的利益出发，发挥多元主体的作用，针对并解决国家治理中的社会问题，实现社会有序和谐发展。社会治理目标是以人民与公共利益为导向。因此，以社会治理为引领，围绕培养什么样的人才，如何培养人才以及大学培养人才的效果该如何评价，应以学生需求、社会需求、能力培养为导向，培育具有公共精神以及公共管理专业知识和专业技能的复合型人才，进而促进学生利益与社会利益的实现。

（三）机制创新：多元共治

十九大提出打造“共建共享共治”的社会治理格局，旨在建立一种国家与社会、政府与非政府组织、公共机构与私人机构等多元主体协调互动的治理状态，在党和政府的主导下，吸纳社会组织等多方治理主体参与到社会公共事务的治理活动当中，采取政社互动参与式治理、公司合作伙伴式治理、多部门协商整体性治理、基层社区自治共治等方式进行社会治理。可见，多元主体、参与合作、协调互动已然成为社会治理创新的核心机制。具体而言，在高校公共管理人才培养中，一方面，要基于多元参与和学生自治，将多元共治贯穿于公共管理人才培养始终;另一方面，基于多元主体参与，构建学生主导、教师参与、社会合作的人才培养系统，构建政府、社会（包含用人单位）、高校、家庭作为多元主体参与的人才培养全过程，形成多元共治的人才培养机制。

二、公共管理人才培养机制创新的现实困境

（一）人才培养理念滞后：学校本位

人才培养的主体不仅仅是高校与教师，还包括政府、社会、家庭，而且包含学生本身，其中，学生应成为人才培养的核心。目前，在公共管理人才培养上还存在着将学生作为教育的对象而不是合作的伙伴，对学生本位理念认识不足，学生主体角色定位不明晰。例如在人才培养方案制订环节，鲜有征求学生意愿，即便征求了学生的意见，往往由于受学生参与意见有效性与校方师资可行性有限等因素影响而难以产生实质性的影响。在传统的课程建设中，课程的设置完全由教师或教师团体来决定，学生的课程需求没有得到充分的重视。在课程科目的选择方面，学生也缺乏应有的自主权，绝大多数课程科目由教师决定，即院系开设什么课程，学生就修学什么课程。在实践实训阶段，仍然以集中安排实习实训为主，分散为辅，学生实习实训需求因受学校与政府、企业合作资源等因素影响而缺乏自主性。总体而言，尽管学校、学院层面不断寻求并增加大学生参与人才培养目标设计、课程设置、教学环节、实践实训等的渠道与方式，但从总体上说，大学生的主体地位仍然未能得到很好的凸显。

（二）人才培养目标单一：就业导向

培养什么样的公共管理人才，怎样培养公共管理人才是人才培养的出发点和目标，指导着人才培养的全过程。这个人才培养工作应当以社会需求什么样的公共管理人才，公共管理专业大学生应当具备什么样的专业素质与能力为导向。当前，从学校层面来看，就业率是衡量高校人才培养质量的硬性指标，作为指挥棒影响着高校公共管理人才的培养。尽管就业率在一定程度上能够体现人才培养水平与社会需求，但不应成为单一目标。从大学生层面来看，以笔者所在高校的公共管理专业为例，以公共管理类大类招生入学后再在大一或大二进行专业分流，学生专业分流意向调查显示其专业选择目标大都为便于就业和考研，这就导致一些专业分流后没人选的情况发生。无论是学校还是学生，在参与公共管理人才培养中往往会忽略涉及大学生公共精神培育、自主学习能力以及将理论知识转化为实践分析能力的培育。

（三）人才培养方式传统：缺乏协同

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》指出，“要注重学思结合，倡导启发式、探究式、讨论式教学，帮助学生学会学习”，从国家层面上对学生自主学习能力提出了要求与指引。在公共管理人才培养上，一方面，参与式教学、讨论式教学、案例式教学、翻转课堂等教学手段不断被应用，但是由于受制于教师对这些方法的认知水平与大学生对新方法的参与程度，仍然存在着教学方式形式化或僵化的现象，在调动学生积极性，鼓励其有效参与教学互动过程并体会学习乐趣上仍然难以突破。另一方面，在“帮助学生学会学习”，引导、培育大学生自发形成自主学习组织，促进大学生自主学习能力提升上仍然缺乏有效措施。此外，公共管理学科有着很强的实践性与社会性，需要理论与实践的互动与回应，这需要公共管理人才能够深入实践领域，需要基层政府、社会、企业的支持。目前，公共管理人才培养依然以课堂讲授为主，尽管设置了实践学时，但由于没有与政府、社会、企业形成长效的协同合作机制而使得社会力量的支持有限。

三、社会治理视角下公共管理人才培养机制的创新路径

（一）树立学生本位与多元合作的培养理念

社会治理的根本在于尊重公民权利，激发公众自我管理与服务的意识，形成政府、社会、市场的协同合作，良性互动增进公共利益。当前以学校与课堂教育为主的理念已经不适应公共管理人才的培养要求。公共管理人才培育应当树立学生本位与多元合作的理念。首先，明确学生是人才培育的核心主体，在教学设计、教学环节、课程实践等领域尊重学生的主体意识，培育学生的学习自主性，激发学生的学习能动性。其次，树立师生合作的理念。学生不是被动的教育对象，而是教学相长的合作对象。教师应通过丰富教学手段，推动学生积极参与教学活动。学校应设立和打造师生合作培育项目，通过项目化推进师生合作机制形成。再次，建立多元合作的开放型人才培养理念，构建学校、社会、教师、家庭、学生的互动合作关系，形成学业互动、德育互动、实践互动格局。

（二）形成学生需求、社会需求与人才培育相匹配的培养目标

公共管理人才主要是面向政府、社会组织、企事业单位等培养具有专业知识、专业素养和能力的复合型人才，对人才的实践应用能力、创新能力、公共服务能力等具有较高要求，因此，其能力培育、社会需求与就业目标应当相辅相成。首先，社会治理理论强调关注公民与社会需求，公共管理人才的培育应关注学生需求与社会需求，广泛调研，畅通渠道，做好研判与规划。其次，将学生的就业期望、能力需求，用人机构的人才需求，以及政府发展目标结合起来，指导高校人才培养工作。以专业能力、创新能力、实践能力培养为核心，重构课程结构，积极回应社会的现实需要和发展趋势。

（三）建构多元共治的人才培养机制

1.厘清多元主体边界，激发主体活力。首先，以社会治理理论为指导，将与公共管理人才培养的利益相关者政府、社会、高校作为多元主体，在人才培养目标、方案、课程设计与安排、实习实训、评估评价等环节引入多元主体的参与。其次，社会治理理论主张政府与社会、公民不断地划分权力和作用的边界，将政府做不好做不了的事情交还给社会和公民管理，但是政府不是要降低其治理作用，而是要加强对社会力量的引导、培育，促进公民自我管理和自我服务能力的提升。在公共管理人才培养机制的构建中，要从理念上认同学生是人才培养的主体，教学单位和教师要从教学环节、实训环节等各个方面引导和培育学生的自主学习组织，以学习和能力提升为共同目的，构建合理的机制。学校应给予一定的政策、经费的支持，培育学生自主学习活动项目。

2.多元主体参与制定改革培养目标。公共管理专业定位于为国家建设和社会发展培养高层次公共管理人才，引导学生掌握公共管理专业的知识、理论、方法和技能，并能够运用恰当的理论和方法处理各种公共问题，有效提供公共物品和公共服务。公共管理人才培养应适应国家的发展需求、社会的需求和学生自我提升的需求，应由政府、社会、高校共同参与制定培养目标，培养适应国家和社会发展要求，具有公共价值理念以及公共管理专业知识和实践技能的“公共价值+专业知识+实践创新能力”的复合型人才。

3.构建多元参与的人才培养机制。公共管理人才培养应将价值培养、专业培养和技能培养相结合。将社会治理理念贯穿于培养方案制订环节，教学各个环节既注重多元参与又注重学生自治，在教学的设计、组织、评价等环节注重让学生积极参与。（1）应充分重视学生在教学环节的自主性。（2）建构以学生为主体、教师引导、社会力量支持的课程建设体系。在教材和课程内容选择上，邀请出版社走进课堂，由學生根据自己的专业兴趣与教师一起选择教材和上课内容，激发学生积极参与教学环节的积极性，增强学生对专业的认同感和自我学习的能力。（3）在课堂教学中着重培养学生的自主学习能力。（4）重构体现公共精神的教学评价体系。教师与学生互评，学生与学生互评。（5）引入社会参与公共管理人才实训技能培养。与基层政府、社区和社会组织建立实践实训基地，开展学校与学校、学校与企业、学校与社区、学校与非政府组织等的合作，派送一定数量的学生前往实习。将社会资源引进学校，拓展实践教学点和聘请实践导师等。由学校与政府、企业、社会组织共同培养学生的公共管理专业技能。

四、结语

创新高校人才培养机制正是社会治理创新的题中应有之义。将社会治理所秉持的“社会本位、多元共治、公共利益”的原则指导公共管理人才培养机制创新，既适应国家发展的需求，也适应高等教育教学改革的需求。社会治理视角下的公共管理人才培养机制创新，不仅仅需要从人才培养目标、课程设置、考核方式、教学方式、实践实训方式，以及人才培养与人才需求的衔接上进行创新，更需要从学生自主意识、自主学习能力和自我服务能力的培养方面进行创新。