国有企业内部控制问题探究

摘 要：随着市场经济建设工作的不断推进，国有企业改革也在快速完善。国有企业改革中一个重要的问题是如何建立一套高效统一的内部控制体系，实现国有企业执行力的提升，以完善现代企业管理制度。本文从国有企业内部控制建设的必要性出发，通过对样本企业内部控制中存在的问题进行系统梳理，进而进行原因分析，提出完善国有企业内部控制制度的建议，以期促进国有企业的良性发展。

关键词：国有企业;内部控制;建议

国有企业在我国的国民经济体系中起主导作用。国有企业的发展质量直接影响着国家经济命脉。然而，在现代企业制度建设方面我国国企的状态仍旧十分滞后，有些国企把内控制度的建设与执行“挂在墙上，说在嘴上”，当前我国国企运行中普遍存在一些突出的问题。行政体制僵化、决策机制不科学、缺乏核心竞争力、会计信息失真以及违法违规问题屡见不鲜，这些都说明国企改革中迫切需要建立一套完善法人治理结构的内部控制机制，避免在国企发展中出现滥用职权以牟取私利、国有企业管理者独断专行而导致国有资产流失，使国企走上规范化发展的轨道上来。

一、国企内控制度建设的必要性

内控制度是指一个单位的各级管理层，为确保其经济资源的安全、完整，保障经济信息和会计信息的正确可靠，科学协调经济运行、控制经济活动，并利用单位内部分工而产生的相互制约、相互联系的关系，形成具有控制职能的一系列方法、措施、程序，并予以规范化、系统化，使之成为一个严密的、完善的整体。企业的内部控制是规范企业各项行为的一种制度安排，主要是对环境、会计程序以及系统进行科学、有效控制，是对外财务报告真实有效、企业合法合规经营的有效保障。

内部控制制度的建立能够有效降低国企的运营风险。国企内控系统建设主要是对国企运行整个流程进行梳理，对流程中可能出现的主要风险点进行拟定，便于按照企业风险情况评价企业业务流程情况，还可借助各个主要风险点对企业各部门内控实施状况进行评价。例如中航油新加坡公司投资在高风险的石油衍生品期权项目中蒙受5.5亿美元巨额亏损的事情，就可以通过科学的内控制度得以避免。根据纪委和法院提供的案例发现，国有企业负责人利用职务之便，收受贿赂、滥用职权，为他人在承揽工程、企业贷款担保以及投资入股等方面提供便利的非法案件时有发生。这些都说明了国企的健康发展必须建立科学严密的内部控制体系。

内控制度的建立能够有效增强企业竞争力。席卷全球的经济危机导致全球经济低迷，国际竞争不断加剧，伴随着民营经济的飞速发展，国有企业的可持续长远发展受到了前所未有的挑战。因此，如何提升企业可持续发展能力，国有企业内控制度的建设问题已上升到战略高度。随着市场化改革的不断推进，国有企业不能再走依附国家的老路，他们有了更多的生產经营权，同时，也要承担更大的市场风险。如何适应市场需求、以市场为导向，不断提升市场生存能力已是当务之急。内控制度的建立有助于企业事前建立科学的决策机制，事中建立科学化有序化的生产管理机制，事后建立有效的评价机制。在不断的探索和实践中建立的科学的内控制度可以帮助企业实现长远发展，在激烈的竞争中保持优势地位。如潍柴集团作为有着70余年发展历史的大型企业集团，旗下拥有全资子公司、控股子公司数家，随着集团规模扩大、组织架构日益复杂，为防范运营风险，集团建立了科学完善的内控体系，规范企业运营管理模式、科学决策，使集团发展成为国内综合实力最强的装备制造集团之一。

二、国有企业内控中存在的问题

为深入了解丹东市国有企业内部控制制度运行状态，选取了丹东市组建的四大国有企业集团为研究样本，采取走访、问卷等方式对其进行研究，样本中企业涉及水利、交通、城建及旅游等行业企业。

1.国企行政化现象明显

调研中了解到，样本企业虽然进行了股份制改革，逐步建立了股东会、董事会及监事会的“三会制度”，但依然存在着严重的行政化治理模式。这种问题突出表现在：一是缺乏现代企业管理视角下的绩效考核机制，样本企业依然比照政府机构标准进行考核，没有形成对企业管理层的有效激励，国企内部治理结构行政官僚色彩明显，管理者易将注意力放在权力的争夺上，而不是如何提升企业管理水平。二是国企中虽然引入了职业经理人理念，但实践中依然采用行政任命的方式任命高层管理人员，他们作为企业重要的决策者，使得企业的经营决策等内部控制问题更多地取决于这种行政任命的管理者的素质和觉悟上，而现实的情况是，这些“一把手”有的是从政府管理岗位上调任，他们缺乏作为职业经理人的必要知识储备和相关的工作经验，素质无法满足企业内部控制建立的需要。这就导致企业大大小小的决策一切以“一把手”的意志为转移，股东会、董事会及监事会称为摆设，决策不是建立在科学的制度安排基础之上，企业“内部人”集决策权、执行权及监督权于一身，自然会凌驾于内部控制之上，企业内控制度很难有效实施。

2.内控体系不完善

样本中国有企业在公司改制的过程中，也尝试建立内部控制系统，但至少目前来看，这方面的工作成效不大，主要表现在：国企各个部门没有形成完善的部门规范与部门内各工作人员的岗位职责，导致各部门没有形成良好的工作制度与工作职责，进而出现事前决策机制不科学、事中风险控制不到位及事后问题处理不及时的现象。

3.内控制度执行难

尽管引入了职业经理人的制度，但实践中依然采用行政任命的方式确定企业管理者。这种任命方式，没有对企业经营管理者科学的奖惩机制，导致官僚式管理作风出现，管理者手中的权利自然不希望得到束缚，投资决策权、招标权、采购权都隐藏着巨大的物质利益。这种情况下，内控制度很有可能变成一纸文件而被束之高阁无人问津，内控执行阻力加大。

三、内控中存在问题的原因

1.产权制度不健全

尽管市场化改革已进行多年，但计划经济的惯性思维在国企管理中的影响仍旧存在。国企中产权制度不健全，委托人、代理人对企业内部控制的贯彻实施很不到位，一方面表现为对内控的理解偏差，他们认为内控就是简单的强化内部管理;另一方面，对内控工作的重要性认识不足，导致内控实施乏力。

2.人员素质无法满足管理需求

内控体系的设计、内控制度的建立及内控的执行都有赖于内部管理人员的综合素质水平。目前，国企在选人用人机制上存在着突出的问题，例如已经在国企中引入实施多年的职业经理人制度，其产生的背景、以及科学的运行模式等，既缺乏系统的理论研究与实践，也鲜见科学系统的尝试。

现实中当前参与内部管理工作的人员没有进行过该方面知识的学习和系统培训，导致其本身存在着一定的能力缺陷，无法保障内控工作的顺利进行。例如市场分析、造价控制、风险评定及信息基础设施建设等都需要及其专业的人才，才能保障内部控制机制的建设和外部架构的建立。只有这样，才能有效确保内控制度执行到位。

3.制度监督乏力

国有企业的性质决定了国有企业的管理模式是由政府授予国有企业经营权，所以国有资产的保值增值由决策者承担主要负责，受之前计划经济理念的影响，隐藏了很多问题和风险。调研中了解到，当前的内控制度执行过程中并没有很好地体现其应当具备的监督职能。一方面是由于相关管理人员素质不高，不仅对内控制度建设的重要性认识不足，甚至出现有意曲解、避开内控制度;另一方面，由于制度建设不到位，参与内控制度执行的人员又出现职务分工不合理，出现一人多职、多人共职的情况。

四、改进措施

财政部联合其他部委颁发了企业内部控制管理规范条例，其中重要的一项内容是严格地规定了企业内部控制管理的基本内容，并出台了相关的法律和行为准则，这对于推动国有企业内部控制制度的建立起了指引和积极的促进作用。

1.推进产权改革，完善国有企业治理制度

明晰的产权制度是内控制度得以建立和实施的有力保障。因此，继续推进产权改革，将责任落实到各个层级具体的管理人员，保证出资人到位，使执行人在工作开展中受到严格的管理规范的约束。同时，要积极推进公司制改革，进一步明晰公司法人治理结构，使国有资产保值增值的任务目标层层得到有效落实。

实践中，可以尝试从绩效管理、决策机制、激励机制及强化企业执行力四个维度来完善企业治理制度。绩效管理的重点在于公开公平性;决策机制的重点在于保障国有企业各项资源的科学配置;激励机制的重点在于摆脱原来的单纯通过道德约束，适当以物质刺激方式增强工作的积极性;最后通过行之有效的措施保障企业制度的执行力。

2.重视内部控制制度管理人员的选拔和任用

内控制度的设计、执行都需要相关人员来完成具体的工作。内控制度设计需要具有较高业务素质的人才来完成;有了较好的内控制度，更需要有称职的人员来保障制度的充分贯彻执行。因此，企业要建立科学的内控人员的选拔和任用制度，通过科学的机制把有水平的人员选拔出来，并制定一套完整的培训计划，参加经验交流会，互相学习先进的管理经验，不断提高其业务素质和道德修养，并定期进行考评，奖优罚劣。对员工技能和职业教育，有利于提升员工的目标感和归属感，对引领员工形成职业规划和职业选择具有良好的促进作用。实际工作执行中，应制定合适的激励与约束机制，事实证明，合理的绩效评估体系设计、适当的激励手段运用是推动企业发展和推进人才工作积极性的最有效手段。

3.强化内、外部审计机构的作用

要保证内部控制制度的层层落实，国企必须建立完善的监督体系，保障管理工作的顺利落实，这就需要建立完善的内、外部审计制度予以配合。

国企内部审计工作的主要内容是内部监督和内部评价工作。内部审计制度的建立可以有效提高内部政策的效率，保证企业能够在科学的环境中进行决策。这其中不仅包括审计会计账目，还包括评价内部控制制度是否系统完善，并就企业内部各部门执行内控制度的效果以及执行人员在工作中的实际执行力进行专业判断，并向企业最高管理部门提出报告。因此可以说，内部审计可以通过协助管理当局监督其控制政策和程序的有效性，来促成良好的控制环境的建立与形成，从而发现问题、解决问题，为企业的长期发展提供建设性的意见。

在制定外部审计制度时，应当充分发挥审计机关、审计机构等的重要外部监督作用，以强制性、权威性的力量来落实监督工作的层层落实。通过定期、不定期地开展外部审计活动，并重点就内控制度开展分析、评价，从而从根本上杜绝国企管理部门负责人滥用职权所造成的内部控制制度成为摆设、形同虚设等问题的出现，最终保障企业健康稳定的发展。

综上所述，针对国企的管理与发展而言，内部控制制度可以增强国企的内控制度执行力，是推动国企发展的有效杠桿，也是带动国企发展的前提条件，更是增强国企市场竞争力的重要保障。国企不仅要正确地利用好内控，更要将内控管理理念深深地融入到企业发展的全链条中去，将促进企业发展与完善企业内控制度有机地结合起来。在激烈的市场竞争环境下，国企管理人员应当认真分析当前企业内控制度的执行效果，明确影响内控制度有效实施的主要因素，进而有针对性地进行调整实现制度执行力量的提升，保证内部控制制度在贯彻落实中为企业提供强劲的发展动力。

参考文献：

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[4]王华.论国企内控制度执行力存在的问题分析及改进措施[J].时代金融，2015（20）.

作者简介：谷华（1977.04- ），女，辽宁丹东人，硕士学位，辽东学院副教授，研究方向：财务管理理论与实务