新时代西部地区的乡村：在开发开放中探寻振兴之路

2019-12-19毛中根伍骏骞

中国西部 2019年5期

毛中根　伍骏骞

[摘要] 在开发开放中探寻乡村振兴之路必将是西部大开发战略寻求发展突破、打破体制束缚、从根本上缓解西部地区内部和西部地区与东部地区不平衡不充分态势的必然选择。西部地区是中国重要的“米袋粮仓”、内陆重要的“安全屏障”、流向全球的“人口红利”、农村改革的“试验田”、脱贫攻坚的“主战场”、向西开放的“桥头堡”，在拥有区位劣势向区位优势转变、禀赋约束向禀赋特色转变和通过制度创新换道超车三大机遇的同时，也面临脱贫攻坚与乡村振兴、区域均衡与示范带动、生态保护与经济发展等方面的挑战，西部地区需从产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕和开放发展六大方面探索西部的乡村振兴之路。

[关键词] 乡村振兴;西部大开发;西部大开放

[中图分类号] F323.1 [文献标识码]A [文章编号]1008-0694（2019）05-0012-14

[作者] 毛中根教授博士生导师西南财经大学中国西部经济研究中心成都610074

伍骏骞副研究员西南财经大学中国西部经济研究中心成都 610074

新中国成立以来，中国人民奋斗的历史和现实雄辩地证明，贫困不是一种命运，以中国特色社会主义伟大旗帜为指引，通过有为政府和有效市场的双重作用，能够创造举世瞩目的“中国奇迹”，也能够实现中华民族伟大复兴的中国梦。

改革开放是实现中国大规模摆脱贫困的关键。“改革”——缘起于农村的家庭联产承包制改革激发了农民的种粮积极性，为工业化的不断推进提供要素保障。“开放”——缘起于中国的对外开放和打破地区间的分割，为中国开启全球化进程。

改革开放以来，中国的区域政策主要经历了沿海地区优先发展、沿江沿边地区

[基金项目] 2018年中央支持地方高校改革发展专项——科研平台和专业能力实践基地建设类项目“乡村振兴研究”;国家自然科学基金项目“空间计量经济学视角下产业集群对农村减贫作用的研究”（71503212）;浙江省自然科学基金项目“基于风险管理视角的重要农产品价格调控政策研究”（LY17G030013）;广州市哲学社会科学发展“十三五”规划2018年度一般课题“广州对口帮扶工作的跟踪评估研究”（2018GZYB101）。重点发展、西部大开发和共同发展的四大阶段。[1]因此，西部地区是中国区域政策红利的受益者，也是区域政策的执行者。西部大开发战略实施20年来，西部地区在经济、社会、文化、生态等方面发展取得举世瞩目的成绩。在“一带一路”倡议引领下，中国对外开放格局正由向东面向日美欧经济体开放转向东西双向开放并重，逐步面向中东、中欧和非洲地区开放。中国对外开放格局的变化赋予西部地区重要的开放内涵，也使西部地区面临宝贵的开放发展机遇。

然而，西部地区内部城乡发展的不平衡不充分，以及西部地区与东部地区发展的不平衡不充分，制约了全面小康社会目标的实现程度。农村改革是推动中国改革发展的突破口，为探索中国特色社会主义道路做出了重大贡献。在中国经济发展取得极大成就之时，农村却发展日益缓慢，农民收入增长缓慢，城乡居民间的收入差距日益拉大，农业经济发展的矛盾逐步凸显，以至于20世纪末出现了整个社会都极为关注的“三农”问题。

进入新时代，中央以乡村振兴战略为抓手，理顺农村工作脉络，寻求农村改革新的着力点，建立起强大的现代农业，进而实现农村繁荣和农民富裕。不仅如此，农村改革的深入，将再次成为切实抓住历史发展机遇，实现全面小康，进而实现民族复兴的重大战略布局。在开发开放中探寻乡村振兴之路必将是西部大开发战略寻求发展突破、打破体制束缚、从根本上缓解西部地区内部以及西部地区与东部地区不平衡不充分态势的必然选择。在总结中发展和推广农村综合改革的宝贵经验，也将为中国新一轮西部开发开放发展提供强大的持久推动力。因此，新时代西部地区的乡村需要在开发开放中探寻振兴之路。

一、重要意义

“三农”工作是西部大开发的重中之重，农村作为西部大开发战略的主战场之一，承担着多重责任和任务。从国家战略层面出发，全面总结西部大开发的经验和教训，把推进西部大开发大开放与加快农业发展方式转变结合起来，夯实“三农”发展基础，不仅有利于西部地区的农民增收、农业增长和农村稳定，也是乡村振兴战略的要中之义，是推进地区乃至全国新型城镇化进程不可或缺的环节。

1.中国重要的“米袋粮仓”

西部地区地域辽阔，光、热、水、土资源丰富，物种资源多样，具有良好的农业发展基础，是中国重要的“米袋粮仓”，为全国乃至全世界供给粮食和农产品。西部地区的农业发挥着重要的保障糧食安全和提供农产品的重要功能。

从农业资源来看，2017年，西部地区拥有的农用地数量占全国的65.78%。其中，草地、林地、耕地数量分别占全国的99.17%以上、55.78%和37.37%。从农业增加值来看，2017年，西部地区生产总值仅约占全国的19.90%，但农业增加值占全国的30.92%，农业增加值占比位列四大区域的首位。

从农作物的产量来看，内蒙古和四川是粮食主产区，西部地区的粮食产量占全国粮食产量的25.16%左右，低于中部地区，高于东部和东北地区。西部地区的棉花产量占全国的81.66%，占比位列四大区域的首位，新疆是最重要的长绒棉生产基地。甘蔗、甜菜等糖料作物分别占全国的83.76%和87.34%，西部地区是最重要的糖料作物生产基地。烟叶、蚕茧占比均位列四大区域的首位，占全国60%以上的份额。茶叶和水果占比也位列四大区域的首位，四川、云南等地是全国重要的茶叶生产基地，广西、云南、四川、陕西等地是全国重要的水果生产基地。西部地区油料作物产量占比低于中部地区，高于东部和东北地区。

另外，西部地区几乎拥有全国畜牧产业发展的所有草畜资源。随着社会经济发展和人们食品消费结构转型升级，依托极其丰富的草地畜牧资源，西部地区的畜牧产业将是推动西部地区乡村产业发展的中坚力量。

2.内陆重要的“安全屏障”

西部地区是内陆重要的“安全屏障”，包括国土安全和生态安全。

第一，国土安全。西部地区与周边14个国家和地区接壤，陆地边境线占全国85%左右，边界线漫长，由于特殊的地缘环境和历史渊源，加上民族问题复杂，长期存在着分裂与反分裂的斗争，在维护国家领土和主权完整方面具有重要意义。西部的疆域是在统一多民族国家过程中逐步形成、发展和固定下来的;此外，西部地区人民经过千百年不断地迁徙、斗争、分化、融合，最终形成了不同民族，历代统治者针对不同民族实施不同的治理政策，形成了独特的民族治理方式。国土安全是西部地区经济社会发展、维护社会稳定和全面建成小康社会的重要保障。

第二，生态安全。西部地区的国土面积占全国国土面积的72%，是能源、矿产资源的开发布局和水资源开发利用的重要区域。全国水能资源、石油资源、天然气资源、煤炭资源、金属矿产资源等战略性资源主要分布在西部地区，而这些战略性资源又往往分布在西部的农村地区。另外，西部地区是森林、草原、湿地和湖泊等集中分布区，也是大江大河的发源地，生态地位十分重要但又十分脆弱。《全国主体功能区规划》将西部的三江源草原草甸湿地生态功能区、若尔盖草原湿地生态功能区、甘南黄河重要水源补给生态功能区、祁连山冰川与水源涵养生态功能区、桂黔滇喀斯特石漠化防治生态功能区等地区划为限制开放区域，突出了水源涵养、水土保持、防风固沙和生物多样性维护等生态功能的定位;又将中国保护自然文化资源的重要区域，珍稀动植物基因资源保护地确定为国家禁止开发区域。西部地区自然保护区有993个，占全国2750个自然保护区的36%，占比是四大区域的第一位。

3.流向全球的“人口红利”

西部地区人口虽然仅占全国人口的27%左右，但是四川、重庆等地是劳务输出大省，在农民工数量增速放缓的背景下，西部地区仍然有不少新增农民工。《2018年农民工监测调查报告》显示，2017年全国农民工总量达28652万人，其中，外出农民工17185万人，本地农民工11467万人。在外出农民工中，省内流动农民工9510万人，占外出农民工的55. 3%。新增外出农民工主要在省内流动。[2]

另外，西部地区外出农民工增速和增量均位列四大区域之首，为全国各地提供了重要的劳动力。《2018年农民工监测调查报告》显示，从输出地看，西部地区输出农民工7918万人，较2017年增加104万人，占农民工总量的27.5%。从输入地看，在西部地区就业的农民工5993万人，比上年增加239万人，增长4.2%，占农民工总量的20.8%。可见，西部地区在成为劳务输出重要区域的同时，也吸引了全国各地的农民工到西部就业，进入西部地区农民工的增速和增量也位列四大区域之首。[3]

4.农村改革的“试验田”

西部地区农业农村发展相对滞后，是我国农业农村发展的短板，也成为我国探索农业农村改革的“试验田”。贵州是中国农村改革的“试验田”之一，“顶云经验”“增人不增地、减人不减地”试点改革和“三变改革”是贵州农村改革的代表事件。第一，“顶云经验”。安徽凤阳的小岗村是中国农村经济改革的一个重要符号与标志，实际上中国西部一些地方也做过类似的改革尝试。[4]贵州安顺地区关岭自治县顶云乡被誉为“中国农村改革第一乡”。20世纪70年代，顶云乡饥饿成灾。1976年，村长陈高忠带领几个年轻人将村里的土地分包到生产小组，实行“定产到组、超产奖励”的联产承包责任制，取得了当年粮食大幅度增产的效果。[5]从试验时间看，顶云乡实施包产到户即大包干比小岗村还要早42天，故有“北风阳、南顶云”的说法。[6]第二，“增人不增地、减人不减地”试点改革。为解决村社内部因人口增减不断调地带来的负面效果，中央政府于1987年设立农村改革试验区，并确立贵州省湄潭县作为国家试验区，试点“增人不增地、减人不减地”的土地制度。1993年，“增人不增地、减人不减地”正式写入中央文件，在全国推广，此后纳入有关法规，一直沿用至今。[7]第三，三变“改革”。2014年以来，贵州六盘水开展了“三变”改革探索，即“资源变资产、资金变股金、农民变股东”。通过集体资源调动政府资源、政府资源撬动社会资源的“双轮驱动”，有效盘活了要素资源。三变“改革”连续写入2017年和2018年中央一号文件以及2018年<中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》。[8]

四川是中国农村改革的发轫地之一，是全国较早也是较彻底推行农业生产责任制的省份。1978年，四川全省大力推广广汉县金鱼公社探索出的“包产到组、联产计酬”改革经验并取得成功。同年，四川省委在正式文件中第一次也是在全国最早提出可以搞“包产到户”。[9]1979年9月，四川省广汉县委选择在向阳人民公社进行“政社分工的改革试点。2007年，国务院批复同意重庆、成都开展统筹城乡综合配套改革试验。作为全国统筹城乡综合配套改革试验区和第二批全国农村改革试验区，成都承担了多项国家改革试验。[10]例如，成都積极推进农村产权制度改革，在全国率先开展农村产权“确权颁证”，并建立市、县、乡三级农村产权交易服务体系。2014年，成都的农村产权制度改革获得第七届“中国地方政府创新奖”优胜奖。2015年，四川首宗集体经营性建设用地使用权竞拍成功，搭建起了土地改革从产权确认到实现价值的平台，标志着集体经营性建设用地平等人市的通道被打通。[11]

5.脱贫攻坚的“主战场”

西部地区是我国典型的民族地区、贫困地区、资源富集区、工业转型区、革命老区、边境地区的集中区域。[12]西部地区是贫困人口的主要聚居地，全国5 92个国家级贫困县中有375个位于西部地区，全国1 4个连片特困区有8个分布在西部地区;国家级贫困县的拥有量占全国36%的云南、贵州、陕西、甘肃4省份，实施特殊政策的西藏、四省藏区、新疆南疆三地州及六盘山区、秦巴山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化片区、滇西边境山区等连片特困区成为扶贫攻坚建设的主战场。[13]截至2017年，西部地区仍有1634万贫困人口尚未脱贫，占全国的53.6%，西部贫困发生率高于全国平均水平（3.1%）2.5个百分点;全国农村贫困人口在200万以上的7个省份中，5个省份在西部地区，分别是贵州、云南、广西、四川、甘肃。[14]藏、四省藏区、南疆四地州、四川凉山州、云南怒江州、甘肃临夏州等深度贫困地区，生存条件大多比较恶劣，自然灾害多发，地理位置偏远，基础设施和公共服务明显落后。[15]

6.向西开放的“桥头堡”

西部地区是推进东西双向开放、构建全方位对外开放新格局的前沿。2017年，西部同时有三个自贸区挂牌，翻开了西部改革开放新的一页。近年来，随着“一带一路”倡议的逐步深入，西部各省积极参与和融入“一带一路”倡议，开放型经济水平不断提高，西部地区逐渐从开放末梢变成开放前沿。西部地区在“一带一路”倡议中发挥着联外接内的独特区位优势，是加强中国与“一带一路”参与国沟通的重要通道和纽带，尤其是在与中亚和南亚相关国家和地区联系中，西部地区成为中国向西开放的“桥头堡”。“一带一路”的中蒙俄、新亚欧大陆桥、中国一中亚一西亚、中国一中南半岛、中巴、孟中印缅国际经济合作走廊都涵盖西部地区，西部地区依托其广袤的边界线，成为我国当前推进内陆沿边对外开放的重点，与沿海开放共同构建起新时代全方位开放新格局。[16]2019年，国家发展改革委印发《西部陸海新通道总体规划》明确到2025年将基本建成西部陆海新通道。通道建设将涉及一大批铁路、物流枢纽等重大项目，辐射西部12个省（区、市）和海南洋浦港、广东湛江港等地，西部地区作为向西向南开放重要通道的作用彰显。

二、西部机遇

1.区位劣势向区位优势转变

“一带一路”建设由过去向东部，面向日美欧三大经济体的海洋型开放，转变为向东西双向，新增面对西部、西南部，面向中欧、东南亚、非洲的全方位立体开放。这有利于我国更好地将本国资源和市场与这些国家的丰富资源和广阔市场结合起来，为我国经济结构调整和经济持续增长获得更大的发展空间。“一带一路”倡议的推进与实施有利于西部地区将区位劣势向区位优势转变，积极推进西部地区发挥自身比较优势，强化西部地区与与沿线接壤国家及地区的区位优势，重塑西部地区产业经济地理，甄选出主导产业，调整产业结构，形成具有西部核心竞争力的产业发展格局。因此，“一带一路”为西部大开发创造了新的发展机遇。[17]

我国内陆省市和沿海省市在经济对外开放上存在巨大差距。西部地区不管是进出口总额还是进出口单项较东部都有较大差距，占比仅相当于东部地区的10%。从农产品贸易依存度来看，2017年，西部地区农产品贸易依存度6.94%，比全国农产品贸易依存度少了约13%。因此，西部农村地区需要不断扩大对外开放水平，提高其经济外向度。我国西部地区和“一带一路沿线的多个国家相互接壤，这也表明其影响力能够有效辐射到西部农村地区。另外，西部地区有着地域辽阔和民族众多的特点，每个农村地区的发展资源和发展方向呈现多样化，这意味着西部农村地区和潜在的合作对象之间存在差异。各个地区充分发挥其地区差异化优势，用差异化优势来加强西部农村地区和周边国家的经济贸易合作，促进地区经济发展。[18]

2.禀赋约束向禀赋特色转变

党的十九大报告提出“坚持人与自然和谐共生”。西部地区自然资源丰富，这将给西部地区发展带来新的机遇，西部地区的自然资源禀赋将从禀赋约束向禀赋特色转变。

例如，为激励贵州探索西部欠发达地区后发赶超，国家为贵州提供了大数据综合发展试验区和生态文明国家级试验区、西部内陆开放型经济试验区三大发展平台。贵州是全国数据中心最多的省份和首个大数据综合试验区。[19]贵州省商务厅的数据显示，已在贵州落地的200多个大数据项目投资额超过2400亿元，落户贵州的世界500强企业和中国500强企业超过150家。2017年贵州以大数据为引领的电子信息制造业增加值增长86.3%。[20]贵州能够发展大数据产业，其优势在于：温度适宜，尤其是夏季凉爽，有利于服务器安置与存放，使贵州成为中国南方最适合建设数据中心的地方，具有突出的比较优势;电力稳定可靠，具有价格优势;远离地震带，信息设备安全系数高;劳动力资源丰富，物价房价不高，成本优势突出。[21]

又如，受高寒、高海拔和水热分异规律等因素影响，西藏资源禀赋结构和区域差异巨大。[22]由于特殊的地理位置和气候等原因，西藏具有高原特色资源的比较优势，如矿产资源、特色农产品资源、西藏自然和人文旅游资源、藏医药资源等。西藏产业发展就是以这些特色资源为基础而发展起来的特色产业经济。随着中央支援西藏的一系列政策实施、西部大开发战略实施以及青藏铁路的开通，民族手工业、高原绿色饮食业、农畜产品加工业等特色产业在西藏得到了迅速的发展。[23]

3.西部制度创新：换道超车

西部地区通过制度创新，特别是制定基于地方比较优势的产业政策，就能够实现要素的优化配置，营造良好的营商环境，实现西部地区的产业振兴。以西藏为例，自西藏和平解放以来，中央政府给予了西藏一系列特殊的财政支持和补贴政策，这种特殊的“援藏经济发展模式”对西藏的经济社会发展起了重要作用。[24]然而，单纯依赖国家产业政策和财政补贴政策的发展模式难以激发西藏发展的内在动力。因此，西藏不断加强和内地各对口援藏省市的协调，探索并挖掘对口援藏内涵，不断尝试和援藏省市间的协同发展、产业合作以及援藏工作管理新模式，将变“输血”式援藏模式转变为“造血”式援藏模式，不断强化西藏的自我发展能力。另外，西藏自治区政府大力推进简政放权，加速推动“多证合一”的制度改革，为企业登记注册提供便利;推动农牧业供给侧结构性改革向纵深延伸，积极推进价格体制改革，深入税收体制改革，深化林权制度改革，逐渐推进国有企业改革重组。

三、现实挑战

1.脱贫攻坚与乡村振兴

西部地区经济结构不合理、内生增长动力不足的问题仍然存在，抵御经济异常波动、防范系统性经济风险的能力仍然不强，基础设施薄弱、生态环境脆弱的瓶颈制约仍然突出，促进城乡区域协调发展的任务仍然艰巨。西部地区必须贯彻新发展理念、顺应新形势、应对新挑战、把握新机遇、拓展新格局，努力实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展。

中国已进入脱贫攻坚决胜阶段，处在脱贫攻坚和乡村振兴战略实施的交汇期。脱贫攻坚与乡村振兴两大战略的协调推进、有机衔接，对于实现“两个一百年”奋斗目标具有重要意义。因此，不仅要打赢脱贫攻坚战，更要为脱贫地区和脱贫户找到一条长效的发展道路，真正实现从“扶真贫”“真扶贫”到“脱真贫”“真脱贫”。西部地区是全国最大的集中连片贫困地区，贫困人口分布广、深度贫困人口多、少数民族聚集多、自然条件较差、生态保护任务繁重，加上复杂而敏感的民族问题和宗教问题进一步加大了西部地区脱贫攻坚的难度。因此，西部地区脱贫难、返贫易的特征将伴随着西部未来十多年甚至更长期的发展过程。目前，西部一些落后地区小康实现程度仍然较低。按照国家统计局颁布的全国小康标准，到2020年西部落后地区要与全国同步全面建成小康社会存在较大难度。在建成小康社会之后，西部地区发展的重点将从摆脱“贫困陷阱”向突破“中等收入陷阱”跨越，这更加需要建立起现代经济社会发展体系，做好脱贫攻坚与乡村振兴的衔接工作。

2.区域均衡与示范带动

西部地区在经济发展过程中存在较严重的不平衡不充分问题。造成西部地区区域经济发展不平衡的主要原因是地方保护、市场分割和区域经济发展缺乏统一规划。区域经济的协调发展有助于西部地区的经济资源在一定空间（区域）内实现优化配置。近年来，西部地区在整体发展取得历史性进步的同时，区域内部发展不均衡问题愈发明显。

此外，在区域经济发展过程中，促进经济集聚发展，建立以经济集聚诱导的经济增长道路，发挥西部经济发达地区的示范带头引领作用十分重要。虽然世界各国往往将地广人稀视为经济发展的有利条件，但是几乎所有发达国家都不同程度地呈现人口、经济的集聚，也正是这种集聚带来了经济的繁荣。从历史经验来看，违背市场规律而一味地寻求将人口从经济集聚的区域转移出去，代价是十分巨大甚至徒勞的。因此，西部地区的发展一方面要兼顾经济的协调和平衡发展，又需要建立兼具工作、生活和娱乐功能的经济集聚体，促进“小乡大集镇、小县大城关”的建设。

3.生态保护与经济发展

中国经济发展进入新常态，西部经济发展仍然处于追赶阶段，经济总量较小，市场主体发育滞后、体系不健全、结构性矛盾突出，经济发展的初级性依赖性特征明显。一方面，西部地区发展要准确把握国家战略全局发展，将区域发展融入全局发展，统筹区域协调发展，统筹新型城镇化和乡村振兴战略。通过经济发展，探索西部地区发展的比较优势，甄选适合西部地区的特色产业，实现西部地区的乡村振兴。

另一方面，西部地区是国家的屋顶和水塔，是重要生态安全屏障。西部大开发战略实施以来，西部的重点生态地区生态修复治理加快实施，退耕还林还草、退牧还草、天然林保护等一批重点生态工程稳步推进。[25]西部地区有国家重要的生态安全屏障和战略资源储备基地，其发展必将在最严格的生态环境保护背景下，探索兼具比较优势又能够实现资源环境友好的发展战略。因此，西部地区在经济发展过程中，更需要尊重自然资源禀赋，克服资源禀赋约束，合理利用资源禀赋。十九大报告提出“坚持人与自然和谐共生”，这就需要立足西部地区资源禀赋条件，明确经济发展不能以牺牲自然资源环境生态为代价，以生态为本底，突出保障国家生态安全、保障粮食安全等重要任务。牢固树立保护生态环境就是保护生产力、绿水青山就是金山银山的理念，把发展建立在生态安全基础上，严守生态安全底线、红线，探索资源环境友好的经济发展方式。

四、振兴之路

1.产业兴旺：西部地区乡村产业发展

产业是经济发展的命脉，西部地区的乡村产业发展是西部乡村振兴的关键。实现西部乡村产业兴旺，需要明确西部地区农业产业定位，着力打造主体功能区，推进农业产业集聚发展，打造资源环境友好的主导产业，调整产业结构，推进农业供给侧结构性改革，重塑产业经济地理。

第一，优化区域主体功能区。立足国家整体战略发展，准确把握现代农业的发展定位。以农业多功能理念为依据，兼顾农业发展的经济效益、社会效益、生态效益“三大效益”，追求经济高效、生态安全、资源节约三大目标。对农业的非经济功能（社会、政治、生态、文化等功能）给予补偿和补贴，强化农业在保障粮食安全、食品安全、生态安全等方面的重要作用。

第二，培育特色优势资源产业。构建具备全球竞争力的农业现代产业体系，破除“唯GDP论英雄”，积极推进资源环境友好的产业发展路径，重塑区域经济地理，大力发展绿色产业，促进传统产业绿色化。培育农业主导产业，打造具有市场竞争力的农业品牌。深化三产融合，实现全产业链格局。激发农业产业实体经济的活力，推进第二、三产业的经营主体参与到涉农产业。借鉴“第六产业”理论，以提升农产品品质和附加值为目标，通过循环农业、农产品精深加工、订单农业、农超对接等方式，推进农业价值链纵向延伸发展;推进“农业+”战略，通过大力发展智慧农业、共享农业、创意农业、康养农业等新业态，实现农业与旅游业、农业与文创产业的相融发展，形成“从种子到舌尖”一体化监管体系。

第三，推进农业供给侧结构性改革。推进土地、资本、人才要素和科技创新要素供给与优化配置，积极培育农产品市场。查补短板，降低要素成本，提高农林牧渔业产业效率。补足严重制约现代农业产业发展的农村人力资本短板，优先发展农村教育，扎实开展农民教育培训，消除农村劳动力文盲问题。通过优化生产投入要素的结构，提高投入要素的利用率，有效降低农林牧渔业中间消耗，积极推动低成本、高效益的现代农业体系建设与发展。深入开展“放管服”改革，对标国际一流营商环境，加快构建法治化、国际化、便利化的涉农产业营商环境，为推进工商资本下乡，促进农业产业振兴提供良好的平台和环境。

2.生态宜居：西部地区乡村生态文明

生态文明是人类文明发展的新阶段。实现中华民族生态文明是经济社会发展模式的必然趋势。西部地区乡村生态文明建设需要注重资源节约利用，重视生态工程建设，重视环境污染治理，着力建设天人和谐的美好家园，着力建设安全可靠的生态屏障，形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局。

第一，积极推进农业绿色发展。推进农业绿色发展，是经济高质量发展与农业可持续发展的核心基础，是实现乡村振兴的根本路径，是新时代实施健康中国战略和实现美丽中国目标的重要抓手。农业绿色发展不是农业回归“自然农法”，而是以乡村振兴为目标，以农业供给侧结构性改革为主线，通过制度和技术创新，增品种、提品质、创品牌。充分考虑不同地域现代农业的发展在自然资源禀赋、农业科技水平、农业建设资金、市场供求关系、劳动力状况和生产制度等方面的差异性，从工业化与城镇化两大推力、科技创新和制度创新两大动力、按阶段和按地区两套思路提出促进建设经济高效、生态安全、资源节约、环境友好现代农业的重大工程和重大政策。

第二，积极推进农村人居环境治理。健全农村环境管理体制，明确各部门职责。改变经济增长的考核指标，推进GEP （Gross Ecosystem Product，生态系统生产总值）和GDP的双重考核方式。[26]制定科学合理的农村环境治理规划，以提高人民生活质量为目标，将村庄自身的发展特色和长远规划结合起来，根据村庄不同的发展水平、资源禀赋和村民的意愿制定规划，在尽量保留原有乡土风貌的前提下进行治理，建设生态与经济共同发展的农村人居环境。

第三，积极推进农村生态环境治理。落实生态环境保护措施，遵循人与自然和谐发展原则，以建设优美环境带动乡村其他领域的发展，实现“生态振兴”。深入探索一套科学有效的治理体系，不断拓宽环境政策覆盖的领域，全面调动公民共同参与到环境保护行动中，创新农村生态环境保护工作机制。完善环境保护监督机制，建立一套科学合理的环境质量监管制度，在乡镇建立生态环境质量的监测点，对当地的空气质量、土壤质量以及水质量等环境指标定期进行动态监测，随时关注环境治理的效果是否符合相关的标准要求。借助互联网技术，定期公开环境信息，定期向公众公布相关地区的环境污染情况、近期可能建设的污染项目清单以及部分污染事故的调查结果。保护舆论监督的合法权益，逐步扩大新闻媒体的力度和广度，鼓励新闻媒体积极参与监督工作。

3.乡风文明：西部地区乡村文化发展

西部地区是我国少数民族主要聚居区，少数民族人口占全国少数民族总人口的71.46%，西部地区地级民族自治区域个数占全国的96%。西部大开发涉及到40余个少数民族，他们都有各自的传统文化，有些还是跨境民族。因此，加强对少数民族文化保护，不仅有利于推进西部大开发战略性目标，也是关乎国家的文化安全和民族地区社会稳定的大计。

第一，突出西部地区资源型文化产业优势，推进区域联动发展。西部地区农村资源型文化产业不论在发展水平上还是在发展速度上，都处在较高水平，但其主要问题在于区域内部发展不平衡。因此要突出优势资源，发挥资源型文化产业的辐射效应。另外，积极推进优势互补和跨区合作，实现区域联动发展。

第二，重聚西部地区农村创意型文化产业发展优势条件。西部地区农村的创意型文化产业在城市相关产业发展和东部地区引领的情况下，其优势已丧失，尤其是在创意型文化产业受时代潮流影响的情况下，显得与西部农村“格格不入”。首先，立足农村，体现农民需求，寻找创意性文化产业的突破口。西部农村地域广袤，民族特色和地域特色十分明显，能够发掘的文化素材多种多样，如民俗节庆、非遗文化、民间艺术、风土人情等均可以作为农村打造的创意性文化产业。其次，创造条件，依托城市发展，打造创意型文化产业链。最后，着力实现农村创意型文化产业的品牌影响力，针对西部地区的特色，能够形成品牌形象，具有鲜明的代表性和区分度，实现农村文化产业向高层次水平发展。

第三，把握西部地区农村制造型产业发展的新契机。西部农村地区制造型文化产业发展相对滞后，因此需要把握农民工回流和产业结构转移两大新契机，立足西部农村本土特色，结合农村的切实需求，开展有特色的制造型文化产业，成为推动西部农村文化产业发展的新出路。

4.治理有效：西部地区乡村治理体系

充分发挥自治章程、村规民约、居民公约在城乡社区治理中的积极作用，弘扬公序良俗，促进法治、德治、自治有机融合。积极创新基层社会治理理念和模式，推进“自治、法治、德治”建设，不断探索基层社会治理的有效路径。

第一，推进自治建设。回归农民主体性地位，协调多元治理主体间矛盾。坚持农民主体地位，尊重群众首创精神，集中农民群众的智慧，调动农民群体积极性、主动性和创造性。重塑农村基层组织，构建多方社会组织联动网。培育和健全农村各类群体组织，积极培育多种草根组织，发展由地域性、血缘性等建立起的文化社会组织。通过自治建设扭转“集体性”弱化趋势，提升农村基层组织力。

第二，推进法治建设。通过“软法律”完善法治，将软法治理引入到乡村治理的实践中，形成软法治理的参与机制、约束机制以及衔接机制，弥补多元主体参与治理的困境。树立农村法治权威，公平处理各类案件，充分发挥各种监督机制的作用，保证法律的公正实施。从村民角度出发，引导村民理性认知法律重要性和公正性，增强法律意识和规则意识，增强守法自觉性。转变法律服务方式，推行“驻村法官”，真正实现法官主动为村民服务，设立日常询问、走访、开设普法讲堂等工作机制。建立“矛盾纠纷理事会”，补充解决法律无法解决的小纠纷、小矛盾，做到“小事不出村”。

第三，推进德治建设。针对不同年龄阶段的不同群体，采取不同的形式和手段，扩大道德宣传的覆盖面，增强道德教育的渗透能力。改变农民思想观念，增强道德修养。坚持以人为本的发展思想，将时代培养新人的要求与农民实际生活问题结合。弘扬榜样力量，用身边人、身边事引导群众，实现农民群众自我教育与提升。构建与时俱进的乡村文化体系。充分发挥基层党组织的核心作用，建立完善农村基层德治，落实自治组织的德治责任。继承和弘扬中华优秀传统文化，在传承的基础上结合时代发展，对其进行创新，真正实现能让群众接受且内化于心。发挥道德模范引领作用。树立好宣传好新乡贤典型，用榜样的力量激励群众身体力行遵守道德规范，用乡贤的言行垂范乡里，用乡贤的智慧解决乡土治理问题。发挥乡规民约等非正式制度在德治中的作用。约束和惩治失德、失信、失范行为，大幅增加不道德行为的成本。

5.生活富裕：西部地区乡村民生保障

农村居民生活富裕是乡村振兴的总要求之一。积极促进西部地区农村居民收入增长，增进民生福祉，做好精准扶贫与乡村振兴的有机衔接，不断提升居民的获得感、幸福感、安全感。

第一，增加西部农村居民工资性收入。紧抓乡村振兴重大机遇，大力培育和发展西部乡村产业，推进现代种植、养殖产业发展，鼓励乡村观光、旅游业快速发展，促进乡村产业链条构建和完善。以西部各地农村具体禀赋条件为基础，引导农村因地制宜发展非农经济，为农村居民获得工资收入创造条件。做好返乡农民工就业创业支持工作，在工商税务、生产设施、技术、人力资源政策等各方面支持返乡农民工创业或就近就业。推动农村有关家庭支持的社会服务快速发展，如留守儿童看护和教育、农村养老等，解决农村居民参与非农就业的后顾之忧。

第二，提升农村劳动力质量。加大农业生产有关技术的宣教、推广力度，鼓励农村居民参与各类经济合作组织，了解和吸收有关农业生产、经营经验。加快培育新型职业农民和农业职业经理人，建立完善新时代农业劳动者素质提升体系。加大西部农村吸引人才、留住人才的政策倾斜力度，让能够助力西部農村经济发展的各类、各层次人才愿意去、留得住。合理引导、鼓励有技术和经验的返乡务工人员带动农村居民创业就业，提高当地农村居民劳动素养，增加劳动就业技能。

第三，加强基础设施建设，因地制宜精准施策。依托农村公用基础设施硬件建设及扶贫搬迁等政策，加大贫困地区基础设施建设。因地制宜选准扶贫项目，分析贫困地区的比较优势，采取不同的帮扶措施、制定相应脱贫计划、实施相应的扶贫项目。在扶贫项目选择上，坚持市场导向及利用贫困地区丰富的自然资源，因地制宜，找准优势产业。对不同的贫困户，在帮扶措施上要因户施策、因人施策、因势利导，对因户、因人施策项目确实保证对贫困人口的瞄准，进一步细化措施，引导和鼓励贫困户广泛参与扶贫项目决策和实施，确保对贫困户的精准识别、实现对贫困户的精准帮扶、保障贫困户的精准脱贫。

6.西部地区农业的开放发展

通过对内对外改革开放、合作交流，西部地区整合与优化配置地区资源，充分发挥资源禀赋和区位优势，强化资源型农业产业布局导向，农业优势特色产业得到开发扶持与发展，农业结构调整更趋合理;通过城乡统筹、城乡融合与城乡一体化发展，促进要素更多的向乡村流动，助力乡村振兴。

第一，努力促进东中西部区域协调互动。以市场为导向，打破行政区划的局限和市场分割，引导和支持东中部地区各类生产要素向西部地区跨地区、跨行业、跨所有制流动，引导东中部地区涉农企业向西部地区转移。加强人才开发、技术合作、信息交流等领域的区域合作。积极承接东部地区产业转移，加强西部地区与其他地区的交往、交流和交融。打造一批国家级特色产业园区和基地，推动西部地区各省与其他省份合作共建产业园区，探索发展飞地经济。

第二，重新定位西部内陆型沿边地区国际分工地位取向。建立开放型经济，以经济全球化和国内统一大市场为前提，切实遵循比较优势原则，有所为有所不为。改变内陆沿边地区的末端地位，将“向内”看齐的思维模式转为“向外”，将全国交通网的边缘和经济循环的末梢变成对外经济交流的枢纽，为边疆经济的发展注入强大活力。规划建设若干边贸互市和边境小额贸易区域，建设经贸合作园区。通过编制西部开发战略产业目录，引导西部地区急缺产业的招商引资。鼓励企业抱团“走出去”，形成对外投资的产业园区。

第三，积极推进农业“走出去”的战略。加快建设持续、稳定、安全的农产品全球供应链，充分发挥涉农企业在农业对外开放中的主体作用，利用财政、金融等支持政策措施，鼓励各类企业在“一带一路”沿线重构农业的价值链和产业链。根据本地实际情况，利用比较优势，调整和优化农产品出口结构，构建以劳动密集型的农产品及农副产品为主的农产品出口体系。从我国国情出发，保障国内粮食基本自给自足，适度进口棉花、大豆等资源型农产品，弥补本国土地资源的不足。

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