量化史学视角下中国统计组织史研究

游士兵，黄靖义

(武汉大学 经济与管理学院，湖北 武汉 430072)

一、引言

中国统计组织历史悠久，但在鸦片战争以前，未曾设立过全国性的最高统计机构以统领、指导全国统计工作。统计组织设置是否合理，直接影响着统计工作能否顺利、高效地完成。统计组织史作为统计史的组成部分之一，回顾其沿革、探究其现状，可以给今人以启示。另一方面，随着数学方法的发展及现代科技手段的提升，量化方法在史学研究中的应用越来越广泛。本文采用系统结构熵模型对各个时期统计组织信息流有序度进行测算，正是量化史学思想的体现，从而为统计史的研究提供一种新的视野和方法。

二、研究综述

(一)中国统计组织史研究综述

20世纪八九十年代，统计史研究出现了热潮，成果丰硕；但之后，对统计史的研究趋于停滞。统计组织史作为统计史的一个组成部分，也面临着相同的窘境。1982年赵章甫发表《中国统计简史》，分三个时期介绍了中国各时期的统计组织：自夏、商、周至清代末年筹备立宪以前、自清代筹备立宪至民国成立以前、自民国元年至民国十六年(1912—1927年)[1]；但该文史料搜集不够全面，且缺少必要的核实[2]。李惠村、莫曰达在《中国统计史》里介绍了中国历史上各个政权的统计组织，史料的搜罗比赵章甫广泛，但新中国统计组织沿革的介绍不够详尽和清晰[3]1-429。同样，王一夫主编的《新中国统计史稿》对于新中国统计组织变迁的阐述也只是穿插在各个时期的统计工作里，并未单独成章[4]24-272。在国家统计局主编的《中华人民共和国统计大事记(1949—2009)》里，关于新中国统计组织发展历程的史料比较全面[5]。王德发编著的《中华民国统计史》，对中华民国统计机构的设置及沿革给出了更加具体的描述；在该书中，作者展示了中华民国中央机关、地方政府统计机构及其职责与人员的发展脉络[6]1-14。

不过，现存统计组织史的研究成果，大多是按照年代顺序对统计组织的设置方式和沿革进行概括性的描述。但是，仅罗列史料是不够的，我们需要对统计组织史进行更深层次的研究：比如结合各个时期的政治制度、社会经济等背景分析当时统计组织设置方式的利弊；或者运用新的研究方法。对于前一种研究思路，已有学者进行了尝试，例如：刘建平、陈光慧指出为了维护统计调查的独立性，地方各级统计局和调查队采取分家管理模式，但不同的管理体制和隶属关系使得地方统计局和调查队的权、责、利诉求不同，导致了调查资源不足与浪费并存的局面[7]。对于后一种研究思路，本文尝试采用量化史学的方法对中国统计组织史进行研究，以补充和深化现有的统计史研究成果。

(二)量化史学的研究综述

量化史学是指以史料的统计数字为基础，运用计量的方法对历史进行验证，以弥补传统史学定性研究的不足。传统的史学研究范式是：提出问题和假说，然后寻找历史案例证明假说的正确性；但并没有运用合适的统计分析方法对历史数据进行处理，以判断假说里的因果推断是否成立[8]。量化史学被引入到中国后，由于中国古代史和近代史统计资料缺乏，导致中国学者运用量化史学方法研究古代史和近代史的成果较少；但在中国当代人口史、经济史、社会史、军事史及政治史等领域得到了不同程度应用，可是也出现了计量方法过度使用、研究者主观性影响研究结果客观性等局限[9-10]。因此，在利用量化史学方法对统计史进行研究时，应避免单纯依靠计量方法或者认为计量结果才是检验统计史料真实与否的唯一标准，而忽略了对统计史料本身的重视。

目前，经济史是运用量化史学最成功的领域[11]。中国学者利用量化方法研究经济史时大多遵从一个思路——提出问题后，寻找解释变量和被解释变量或者替代指标的历史统计数据，再使用多元回归或面板数据分析等传统的计量方法得出结果，从而对假设进行验证。但是，有些史料是难以量化的，并且中国古代史料缺乏统计资料，所以为了使量化方法能够在历史研究中得到更广泛的应用，量化史学方法需要进一步的延伸。本文采用系统结构熵对统计组织进行信息流有序度的测算，解决了古代史数据缺乏和统计组织难以量化的问题，可以为运用量化史学方法研究统计史提供一种新的思路和方向。

三、中国各时期统计组织史概述

下文介绍中国历史上各个时期统计组织的设置方式及沿革，所依据的原则如下：

第一，有的放矢。限于篇幅，本文重点介绍西周、秦朝、唐朝、明朝、中华民国、新中国六个时期，并展示了这些时期统计组织的结构示意图。

第二，以前人研究成果为基础。其中，中国古代统计组织史参照李惠村和莫曰达编著的《中国统计史》，中华民国统计组织史参照李惠村和莫曰达编著的《中国统计史》及王德发主编的《中华民国统计史(1912—1949)》，新中国统计组织参照王一夫主编的《新中国统计史稿》和国家统计局编的《中华人民共和国统计大事记(1949—2009)》。

第三，中央政府原则。中国中央政府对地方政府有绝对的控制，地方政府和中央政府的机构设置基本上相似。因此，本文只介绍中央政府的统计组织，地方政府的统计组织不再赘述。

(一)奴隶制时期

李惠村和莫曰达认为，在商代中国已经出现了附属于官僚结构的统计组织，此时的统计组织处于萌芽阶段，并缺乏统一的组织和制度[3]9。

西周时期，周王下设天、地、春、夏、秋、冬六个执政大臣，在处理国家行政事务的同时负责各部门的统计工作。天官冢宰是六卿之首，主管全国的财经统计，下设司会和司书，司书隶属于司会；地官司徒下设大司徒和小司徒；春官大宗伯负责宗庙祭祀方面的统计；夏官大司马属官有司士和职方氏；秋官司寇掌管刑狱统计和人口统计，下设小司寇，小司寇下又设有司民；冬官司空负责工程统计，详见图1。其中，六个执政大臣所负责的统计工作有重复之处，比如天官冢宰和秋官司寇都涉及人口统计，这说明西周的统计组织呈现出“分工与合作”并存的特点。

图1 西周统计组织结构示意图

春秋各国由东周分裂而来，因此各国中央政府里兼管统计工作的机构也有类似之处。战国时期，各国中央政府职位名称一般沿用春秋名称，且统计职责也基本相同。

(二)封建制时期

1.秦、汉、三国、两晋、南北朝时期的统计组织

秦朝时，丞相统一管理全国统计工作，在丞相之下设立九卿，分管相应的统计工作；但值得注意的是，李惠村、莫曰达在《中国统计史》里只提到九卿里的四个职位，其余五个职位统计职能并没有介绍，此处按照“以前人研究成果为基础”的原则，认为九卿里只有廷尉、典客、治粟内史、少府兼管统计工作。另外，御史大夫主要负责监察统计工作，而太尉则兼管军队方面的统计，详见图2。

图2 秦朝统计组织结构示意图

汉朝中央政府机构设置仍沿袭秦朝，由三公九卿兼管统计工作，只是名称与秦制有些不同。秦汉的统计组织呈现出一个特点：由丞相负责综合统计，而丞相下的九卿则负责职能范围内的业务统计。

在三国、两晋、南北朝时期，中国大部分时间处于分裂状态，本文不再叙述这三个时期的统计组织。

2.隋、唐、五代、宋、辽、金、元时期的统计组织

唐灭隋后，唐朝中央官制仍沿袭隋朝的三省六部制，但全国的统计工作主要是由尚书省主管。 “六部”里：刑部下设比部司；吏部兼管人事统计；户部下设四司，负责不同的统计工作。在李惠村和莫曰达所著的《中国统计史》里，并没有直接指出礼部、兵部、工部具体的统计工作；但由于“六部兼管全国的业务统计”，笔者也把礼部、兵部、工部纳入唐朝的统计组织结构示意图里，详见图3。

五代十国、宋朝、金朝的中央官制沿袭唐朝；元朝统计组织“遵用汉法”，基本上沿袭宋代；辽代在中央设南面官，兼管有关统计工作。对于这些时期的统计组织，本文不再赘述。

图3 唐朝统计组织结构示意图

3.明清时期的统计组织

明朝皇帝直接统领六部。六部均负责不同的统计工作。另外，六部下设“给事中”一职，监察六部的统计工作，详见图4。

图4 明朝统计组织结构示意图

鸦片战争前，清朝也以六部兼管全国的统计工作。鸦片战争之后，清廷在宪政编查馆下设立统计局，负责全国的综合统计；而各部门的业务统计则由部门的统计机构负责，业务上受统计局领导。清朝设立的统计局是中国统计史上第一个全国性的最高统计机构。

(三)中华民国的统计组织

中华民国统计组织的变迁可分为两个时期：北洋政府时期(民国元年至民国十六年(1912—1927年))和国民政府时期(民国十六年至民国三十八年(1927—1949年))。

北洋政府时期。除农商部不设统计科外，其他部门一般设有统计科，或设统计委员会，或设兼办统计事务的办公室、记录科、文书科。民国五年(1916年)，恢复国务院，在国务院内设立最高统计机构——统计局。

国民政府时期。民国十六至二十年(1927—1931年)，中央各院部会内设统计处、统计司、统计科、调查科，或设办公室、统计股专门办理统计事务，或设专员办理统计事项；中央财政部所属的海关与国际贸易局、总税务司、盐务稽核所分别设统计处、统计科、统计股。民国二十年(1931年)，国民政府成立主计处。主计处设岁计、会计、统计三局，其中统计局下设五个科。到了民国三十六年(1947年)，统计局又增设了第六、七科，详见图5。截至民国三十六年(1947年)，中央院部会及其所属的机关中依然还设有统计处、统计室等统计机构。

当时的统计局是全国最高的统计中心机关，“以主计处的成立为起点，此后全国统计工作在法规建设、机构与人员设置、方法统一诸方面取得长足的进展，逐渐步入轨道”[6]1，因此笔者在展示中华民国统计组织结构示意图时，主要展示了主计处统计局的架构，各院部会及所属机关内设的统计机构不纳入。

图5 中华民国统计组织结构图

(四)新中国的统计组织

新中国成立后，政务院(现国务院)财政经济委员会(以下简称中财委)在中央财经计划局内设立统计处，后改称统计总处。1952年成立国家统计局。

第一个五年计划建设时期(1953—1957年)。1953年政务院发布了《关于充实统计机构加强统计工作的决定》(以下简称《决定》)，该《决定》明确了国家统计局是全国统计工作的领导机关。之后，中财委根据《决定》的精神，发出《关于充实中央财经各部统计机构的通知》，要求中央各财经机构设立统计处、统计科或者专职统计员。

“大跃进时期”(1958—1960年)。中国中央政府统计组织没有变动，但由于“强调全党全民办统计，产生了忽视专职统计调查机关的作用、取消专职统计机关的倾向”[4]116-117。

“国民经济调整时期”(1961—1965年)。1962年4月4日党中央、国务院发布了《关于加强统计工作的决定》(以下简称“四四决定”)。“四四决定”提出了在精兵简政的原则下，健全各级统计组织；之后，增设了全国农产量抽样调查总队以及在各省、市、区设立分队。

“文化大革命”时期(1966—1976年)。国家统计局被撤销，在国家计委下设一个统计组。直到1978年国家统计局才恢复设立。之后，中国的统计工作进入新的发展阶段：下设机构数量不断增多；机构设置更精细化；统计范围比中华民国及其之前更广泛。

虽然国务院下设的职能部门也会开展统计工作，但国家统计局是中国统计工作最高领导机构，因此在展示新中国统计组织结构示意图时以国家统计局为主体。另外，国家统计局的下设机构几经增减变迁，所以本文展示的新中国统计组织结构示意为国家统计局最新的机构设置，详见图6。国家统计局机构沿革可查阅《中华人民共和国统计大事记(1949—2009)》的“附录六”。

图6 新中国统计组织结构示意图

(五)中国统计组织变迁的特点

纵观中国中央政府统计组织的变迁历程，可以发现三个特点：

第一，从分散地兼管统计工作到独立的统计组织。鸦片战争以前，中国统计工作由各部门兼管；鸦片战争之后，清政府及之后的政权都建立了全国性最高的统计机构。

第二，综合统计和业务统计并存。例如，在唐朝，尚书省主管全国的统计工作，而六部则负责各自部门的业务统计。新中国也是如此，国家统计局统一领导全国的统计工作，而国务院各部门也会开展相关的业务统计。

第三，最高统计机构的职权不断拓宽。随着社会经济发展，统计工作范围变得更广，因此必须赋予最高统计机构更多的职权。

四、统计组织信息流有序度量化

本文采用管理系统结构熵模型对各个时期统计组织进行量化[12]。一个系统的高效运转取决于很多因素，信息流是其中之一；而信息流在系统中传播需要考虑两个因素：时效性和准确性。本文从时效性的不确定程度(时效熵)和质量性的不确定性程度(质量熵)两方面定义系统的有序度，二者结合起来就是系统总有序度。为了方便讨论，本文只考虑信息流在系统中纵向流动，而不考虑横向流动。

(一)系统总有序度计算步骤

设系统总有序度为D，则：

D=1-S/Sm

上式中，Sm是系统的最大熵，S是系统的结构熵；“S/Sm”表示该系统无组织程度，“1-S/Sm”表示该系统的有序程度。

1.时效性有序度的计算步骤

(1)确定结构图中两元素i，j间的联系长度Lij。联系长度是指两元素之间的最短路径，i，j表示元素的编号，i，j=1，2，…，N。

(3)计算系统的最大时效熵：S1m=log2M1。

(4)计算各元素的时效微观态实现概率值：P1(ij)=Lij/M1。

(5)计算任意两个元素的时效熵：S1(ij)=-P1(ij)×log2P1(ij)。

(7)计算系统时效的有序度：D1=1-S1/S1m。

2.质量性有序度的计算步骤

(1)确定结构图中某元素的联系跨度ki。联系跨度是指与某元素有直接联系的元素数量，i表示元素的编号，i=1，2，…，N。

(3)计算系统的最大质量熵：S2m=log2M2。

(4)计算各元素的质量微观态实现概率值：P2(i)=ki/M2。

(5)计算系统中各元素的质量熵：S2(i)=-P2(i)×log2P2(i)。

(7)计算系统质量的有序度：D2=1-S2/S2m。

3.计算系统的总有序度

设系统总有序度为D，则：

D=α×D1+β×D2

其中，α+β=1，α和β分别是时效性有序度和质量性有序度的权重。笔者认为，一个系统里的时效性有序度与质量性有序度同样重要，因此α和β分别取0.5。

(二)各时期统计组织总有序度测算

由于篇幅限制，本文以西周为例列出具体的计算过程，其余五个时期同理。首先，把“图1”里的各机构用数字表示，如图7所示。其余五个时期统计组织标号图可分别参照前文所展示的统计组织结构示意图进行编号处理。

图7 西周统计组织结构标号示意图

西周信息流时效性有序度和质量性有序度的计算过程如表1和表2所示。

表1 西周统计组织信息流时效性有序度的计算

注：联系长度为1的联系标号有“1-2，…，8-14”，说明元素1到元素2以及元素8到元素14的最短路径均为1；其余长度类推。

表2 西周统计组织信息流质量性有序度的计算

注：联系跨度为1的联系标号有“4”，说明与元素4有直接联系的元素数量为1个；其余跨度类推。

由表1和表2可得西周统计组织总有序度D=0.5D1+0.5D2=0.5×0.137+0.5×0.245=0.191。其余五个时期的相关数值如表3所示。

表3 六个时期统计组织总有序度汇总

(三)信息流总有序度测算结果分析

从表3可以看出，除了明朝外，总有序度整体上呈上升态势，这说明中国各时期统计组织的设置随着历史进程而越发合理。在明朝，皇帝直接统领六部，但统计组织总有序度是最低的，表明国家最高统治者(最高领导人)直接掌管统计工作并不是一个好的方案。在古代，唐朝的总有序度是四个朝代里最高的，这印证了李惠村和莫曰达的一个观点：唐朝的统计组织是封建国家统计组织的完善时期[3]102。

虽然新中国统计组织总有序度比中华民国的低，但笔者认为这并不能说明新中国统计组织结构的合理性比中华民国时期低。与中华民国相比，新中国统计工作的范围更广，这使得新中国国家统计局最低层级的机构数量达到了62个，而中华民国统计局只下属7个科。新中国国家统计局最低层级机构数量大幅增加，可总有序度下降的幅度却不是很大，这说明：扁平化的新中国国家统计局较好地避免了下设机构数量增多而引起熵变大的问题，在某种程度上也是一种较为合理的安排。

五、国内外统计组织对比

上文论述的内容以纵向对比为主，着重分析了中国中央统计组织的变迁；接下来，笔者将结合国内外统计组织进行横向对比，为改进中国统计组织的设置提供经验。

(一)统计组织类型

按照中央统计局和部门统计机构之间分工的集中度可以将统计组织分为“集中型”和“分散型”。

1.集中型

在中央设置单一组织即中央统计局行使大部分国家统计职能，如加拿大、挪威、瑞典、芬兰、荷兰、澳大利亚、印度尼西亚等国(1)各个国家的统计组织结构示意图请参见相关国家统计机构官网，下同。。

这种方式的优点是：统计组织较为统一完整，效率较高；可以降低外界对统计工作的干扰，独立性和权威性较强；便于协调，避免重复调查和数出多门，节省人力物力。而缺点则是：中央统计局过于臃肿，管理和协调成本较高；统计工作与行政管理存在脱节现象，无法及时响应数据需求。

2.分散型

统计工作由中央政府各部门负责，如美国、韩国、日本、英国。这种方式最典型的当属美国，全国统计工作由最主要的11个统计机构负责，协调机构是总统行政办公室下的管理和预算办公室(2)美国主要的统计机构见https：//stats.bls.gov/bls/other.htm#pricipal。。

这种方式的优点是：统计工作与专业部门联系性强，减少了统计数据供需矛盾；而缺点则是：容易重复调查、数出多门、统计标准不一致、部门间数据衔接性较差，因此这种方式需要完善的协调机制使得各部门明确分工、紧密联系。

中国统计组织是“混合型”，即国家统计局综合统计与部门业务统计并存；由于国家统计局统计工作范围更广、工作量更大，所以更偏向于“集中型”。但是，中国综合统计和业务统计之间协调性不高：业务统计缺乏制度化和规范化，国家统计局对部门统计机构的指导仅体现在业务审批和业务协调，没有建立起一套有效的政府统计内部沟通和协调机制，所以国家统计局与部门统计机构在统计调查设计和统计信息共享、综合性普查和专项普查的分工与配合、行政记录共享等方面存在空当[7]。

(二)国内外统计组织内部机构设置

统计组织有两种公认的设置方式：按专业和功能划分。联合国出版的《统计组织手册(第三版)：统计机构的运作和组织》指出：“专业划分”是指按照收集信息的来源机构划分，或者是按照信息类别划分；而“功能划分”则是按照统计工作流程划分。现实中通常是这两种方式的结合体，且还设置了“行政管理部门”以处理人事和后勤等。

以澳大利亚为例，统计局下设3个大组：统计服务组、人口普查与数据服务组、企业服务与转型组。其中，统计服务组主要以专业划分，例如宏观经济统计司下设物价与经济研究所、生产与收支科、劳动力统计科、金融统计科；人口普查与数据服务组多以功能划分，例如方法司下设方法转型科、统计方法科；而企业服务与转型组有行政管理的职能，例如下设财务、风险与规划司。

即使是美国这种分散型统计组织，每一个执行统计工作的机构，内部也会按照这种通则设置。例如，国家卫生统计中心有专业统计部门：分析和流行病学办公室、生命统计司、卫生保健统计司；有功能性部门：研究及方法司；也有行政管理部门：管理和运营办公室。

但是，中国国家统计局略有不同：国家统计局直接下设各种专业统计机构、功能性机构及行政管理机构。另外，国家统计局内部设置存在不合理性，主要体现在专业统计机构、功能性机构、行政管理机构、调查队之间存在职能交叉、分工不清晰的问题。尤其是简单地将内部机构划分为行政单位和企事业单位，更是破坏了国家统计局组织结构的整体性；将一些本应从事行政工作的单位定位为事业单位，在某种程度上影响了统计工作的进行，也不利于维持官方统计的权威性。

(三)国内外统计组织有序度分析

表4是经计算得到的国内外统计组织总有序度。

表4 国内外统计组织总有序度

注：这里不再列出计算过程，读者若有兴趣，可结合各个国家统计官网的组织结构图进行计算。

从表4可以得出两点结论：

第一，集中型(以及偏集中型)统计组织的有序度比分散型统计组织的有序度高。这是因为集中型(偏集中型)统计组织可以将众多统计机构囊括在一个统计局里；而分散型统计组织的统计机构层层嵌套造成纵向维度过大，且统计机构的内部机关众多造成横向维度过大。分散型统计组织过大的纵向和横向维度使得熵偏大，有序度变得更低。

第二，扁平化组织有利于保持较高的总有序度。中国统计组织较为扁平，只有三个垂直层级，比其他国家统计组织的层级更少。垂直层级的数量越少，越能减少信息在传递过程中被扭曲的程度，因此中国统计组织信息流质量性有序度高于其他国家。虽然理论上扁平化组织反应更快、运营更灵活，但精简层次的负面后果就是某层级机构接收的信息繁多，反应迟钝，因此中国统计组织信息流时效性有序度低于其他国家，但是由于中国统计组织质量性有序度高出的幅度较大，所以能够保持较高的总有序度。

(四)中国统计组织的改进方向

结合上述分析以及中国统计组织存在的问题和自身的优势，笔者提出以下三个改进方案：

第一，设立全国统计协调委员会。该统计协调委员会工作的内容可涵盖：协调国家统计局和部门统计机构的工作；制定有关统计规定、统计调查标准、统计方法、统计口径；监督审查各统计机构的统计工作等。

第二，按照统计工作流程优化国家统计局内部机构设置。国外有些发达国家是按专业和功能划分相结合的方式设置内部机构，这种设置较为科学合理、分工较为明确、协调性较强，中国也可借鉴这种模式。李金昌提出的思路是：按照统计工作流程，成立统计设计中心、统计调查中心、统计数据中心、国民核算中心、统计分析咨询中心和统计执法监督中心，再在统计调查中心里按照不同的调查对象成立专业统计机构[13]。

第三，保持扁平化组织的优势，适当扩充垂直层级。结合第二点建议，以统计工作流程为基础，优化机构设置，则中国统计组织的结构就变为：国务院——国家统计局——各功能中心——各中心下设的机构。

六、结论

本文首先定性介绍中国统计组织史的研究成果，再利用系统结构熵模型测算各个时期统计组织信息流有序度。之后，对国内外统计组织的现状进行对比，并提出改进意见。本文有以下三点结论：

第一，单设全国性最高统计机构是中国统计组织演变的趋势。在清末，清政府首次设立全国性最高统计机构，随着社会经济的发展，统计机构要搜集和整理大量及时而正确的统计资料，因此单设一个统计机构领导全国的统计工作显得尤为必要。

第二，各时期统计组织总有序度逐步提高。中国统计组织总有序度总体呈上升趋势，新中国统计组织总有序度比古代时期高，说明新中国统计组织扁平化的设置方式要优于古代。虽然新中国统计组织有序度比中华民国小，但新中国国家统计局下设机构数量显著增多，可总有序度降幅不大，说明在某种程度上新中国统计组织结构比中华民国更为合理。

第三，建立国家统计协调委员会，在保持扁平化的前提下优化国家统计局内部机构。中国国家统计局综合统计与部门业务统计协调性较差，且国家统计局硬性地将内部机构分成行政单位和企事业单位，各内部机构分工界限也不清晰。但是，中国国家统计局的优势在于垂直层级少，因此建议建立国家统计协调委员会，以协调国家统计局和部门统计机构，在保持扁平化的前提下按照统计工作流程优化国家统计局内部机构。