论行政事业单位内部控制管理的问题及对策

杨永武

（广西壮族自治区藤县第二中学，广西 梧州 543314）

一、行政事业单位当前内部控制管理存在的问题

（一）内控意识不强，单位领导对内部控制的重视程度较低

很多单位虽然建立了一系列内部控制制度，但由于历史原因和单位领导的重视度不够，单位内部控制建设，仍然停留在“纸上文章”和应付检查层面，对执行和监管没有起到实际指导作用。还有部分人员不重视内部控制，对控制范围存在误解，认为内部控制就是财会方面的工作，就是财务人员的事情。所以，有部分单位内控工作，就成为财务人员一个人的战斗，财务人员苦不堪言。薄弱的内控意识，影响了内控作用的发挥，使得内控制度形同虚设。

（二）内部控制工作流于形式,内控管理功能难以发挥

1、行政事业单位没有几个真正建立内控工作管理机构，只是在文件上表白一下，实际工作多由财务部门去完成。单位领导少参与，其他员工置之不理。

2、行政事业单位没有梳理单位业务流程，认真结合本单位实际情况去做内部控制建设。而是将原有的管理制度罗列出来 ，可能加上抄袭一点其他单位的，或者网上下载一些组合，整理内控填报材料。

3、财政局内控管理部门对基层单位缺乏有效的内控建设指导，没有样本可鉴，仅限于内控材料的数据收集。基层单位做内部控制工作，就像是填空，网上抄写拼凑几百页材料，应付填满就罢了，与实际相去甚远。

4、财政局内控管理部门没有对内部控制管理执行情况进行检查监督，基层单位是否执行内控管理不知道，执行内控管理质量如何也不知道。

（三）内部控制专业人才匮乏 ，内控管理运行受阻

财政局会计管理部门作为内控管理主管部门，缺乏内控专业人才，工作人员较少；行政事业单位内控牵头部门，通常也是财务部门，财务人员大多数缺乏内控专业知识，工作人员也较少。受专业水平和管理基础的限制，行政事业单位还不能有效地实现内部控制所预测的效果，内控执行时缺乏必要的力度，内控管理运行受阻，内控失效。

（四）内部控制环境差，突出表现在财务工作运行中

1、公用经费开支不规范，仍然缺乏有效控制。例如办公费、会议费、水电费等较多采用实报实销制，尽管有的单位制定了内部经费开支标准，但没有实际执行。

2、固定资产管控力度不足，重购轻管现象比较普遍。行政事业单位固定资产的采购，因实行政府集中采购制度基本得到了有效控制，但在使用环节管理，仍缺乏相关的内部控制。如购置的固定资产，因没有及时登记固定资产明细账和实物卡片而责任不明确；未按规定执行定期财产盘点制度，可能导致国有资产流失，进而造成账实不符等。

3、财务控制和监督不力。财务部门的工作人员配备不足，除了报账和记账，还要应付大量上级文件要求做很多与财务数据沾边的工作。财务人员忙于业务，缺少时间去对单位重要事项的决策、实施过程和结果了解，不能实施有效控制。又如，对收入票据管控不力，票据使用后，因没有执行定期或不定期抽检制度，会出现延期上缴收入而形成挪用公款问题；因没有及时核销收入票据，可能导致收入不入账形成"小金库"等问题。

4、工作岗位设置缺乏制衡，存在一人多岗、不相容岗位兼职现象。如经济业务决策人员及经办人员没有做到分离制约，记账人员和保管人员也没有能够制衡，存在采购兼保管或出纳兼复核等现象，这样管控不力，容易出现管理漏洞。

二、当前行政事业单位内部控制管理问题的成因

通常，好的方法或先进的管理经验，没有人会拒绝接受。只有因为对之不了解，没有样本可读，或知之不多,事情没有触动到内心，让自我做出改变之前，人们主观上是不可能会去重视的。主观上对内控认识不足，内控实施的客观环境基础薄弱，单位执行内部控制工作就难以奏效了。

（一）对内部控制的认识不足，内控管理简单了事

行政事业内部控制规范于2012年颁布以来，官方媒体宣传力度不足，单位领导对此了解不多，上级也没有组织学习内控规范，致使单位领导很少接触到内部控制。所以，单位领导不明白内部控制，是对经济活动的风险进行防范和管控，可以通过制定制度、实施措施和执行程序，实现控制目标；单位领导不明白通过全员参与实施内控管理，能够有效防范舞弊和预防腐败，可帮助单位依法运行，有效维护资产安全和使用，促进财务信息真实完整，实现高质量管理水平的提升，切实提高公共服务的效率和效果。

正是由于对内部控制没有足够认识，行政事业单位领导对内部控制工作不够重视，具体表现在：

1、对上级文件不认真学习，也不清楚内部控制的具体内容和要求，错误地认为这只是一项财务工作，简单批示财务阅办就草草了事。

2、缺乏危机意识和风险意识，错误地认为这项工作意义不大，且束缚了自己。

3、上级安排的各类内部控制事务，大部分单位均只停留在财务层面，且形式大于实质，并没有真正落到实处。

（二）对自身风险认识不足，内控管理责任无法刻在领导心里

众所周知，行政事业单位没有像企业那样存在较大经营风险。甚至有部分人认为行政事业单位根本没有经营风险，因其经费来源于财政。应对风险，单位领导潜意识中，是单凭个人自身免疫能力去抵抗，而不依靠集体内控来防护。面对自身工作责任风险解决，单位领导可能考虑更多是自己的上下级人际关系，而欠考虑单位内部控制。单位领导责任风险是多样的，单凭想象是难以估计的，需要系统全面考虑，找出关键控制点，通过内部控制测试，才可能定出会有的风险。比如，你判断一事一议专项资金使用有风险，但是可能没有考虑到乡镇村干部违规使用扶贫资金风险；你判断学校有公共财产损失风险或豆腐渣工程风险，但是可能没有考虑到教师职业道德风险(教师民间借债追偿、偷牛事件等)，没有考虑到安全措施不到位，出现意外事故，没有参保，学生家长状告风险等等。

所以，单位领导的风险意识不强，就会认为内部控制管理可有可无。原先单位没有内控管理都是那样过来了，现在要有内控管理，是上级要求的，不是我想要的。让财务人员应付内控工作安排，得过且过吧。

（三）向管理要效能的潜意识不强，内控管理理念空缺

由于行政事业单位公用经费有预算保障，即财政全额拨款是经费主要来源，且行政事业单位是以完成社会公共服务为己任，不以营利为目的。单位领导无须为筹措资金操心，员工有了“铁饭碗”。因此，单位领导正常考虑的，是对基本支出的管理，缺乏动力对全面系统化管理，形成了 “重业务轻管理”的思想占主流，基本缺乏内控管理理念。

（四）考核机制不完善，内控管理动力不足

1、是没有将内控工作作为单位负责人的主要业绩考量。单个考核多，综合考量少。比如，施行问责的单个考核指标有中高考升学率、控辍保学率、学生资助发放、教师参加培训、校园环境美化和学生安全教育等，而没有将这些综合起来作为内部控制系统性考核。

2、是激励与约束机制没有形成和执行。单位领导有作为与无作为、作为大与小，没有明显的区别对待。负总责任只是象征性的,对单位负责人，无法构成实际压力。

3、是人事内部控制制度不完善。未经严格考核，招聘录用工作人员；没有形成业绩考评及晋升的制度，工作人员想有所作为的动力不足。

（五）对财务管理意识淡薄，导致内控人员配备不足

1、单位领导通常认为，财务管理只是接受报账和记账，做一些统计和预算决算，很少考虑到会计监督这方面，因而人员配备自然不多。

2、财政局会计管理部门只是安排两个工作人员，一个管理会计继续教育平台，另一个管理内控系统平台。对于每年内控管理工作，聘请一个专家和一个软件工程师，上两节内控培训课，就确认大家可行了。行政事业单位财务人员参加内控管理培训后，只能摸着石头过河了。

（六）对财务工作运行缺乏足够认识，财务管理基础差

1、单位负责人对财务知识缺乏深入了解，不具有账务管理相关知识。

2、单位财务人员专业技术基础不强，未能规范会计基础管理。

3、对会计监督的理解不足，岗位安排不尽合理；同时，也可能没有设置单位内审机构。

三、加强行政事业单位内控管理的决策措施

管理制度应当是单位领导层面的考虑，财务人员通常不是单位行政领导，故财务人员孤军奋战内控作业，是难以达到实际内控效果的。单位的内部控制制度建立好且运行良好，单位领导是谁当，差别都不会大。

（一）多种渠道开展内部控制知识宣传和学习

1、内部控制是什么？要以官方主流媒体，大力宣传内部控制规范及指引文件。

2、内部控制有什么用？地方政府财政部门，应当组织各行政事业单位管理者进行面授学习，针对内部控制五要素研讨；指导风险评估，明确单位存在有内部风险和外部风险。

3、内部控制能有效提高管理工作吗？建议地方政府财政部门，找一些已建立实施内部控制的实际例子作为样本单位，组织考察学习，提升内控管理思想。

（二）通过考核机制推行内部控制，从客观环境上提出要求

1、把内部控制管理考核，作为对单位负责人的管理业绩考量关键指标，与绩效挂钩，与晋升挂钩。建立责任追究机制，落实责任体系。用考评机制明确员工在内控实施环节中的责任，并通过惩戒措施促使他们担负相应责任。如有“三重一大”决策发生失误，可以按照班子成员集体决策讨论时各自的表态发言记录，作为确定追究责任的因素之一。

2、对于单位层面的内部控制考核，不能一刀切，可选择部分内控业务重点推进。选择切入点，先关注重要性原则，如单位三重一大问题的内控执行；关注制衡性原则，比如不相容职职责分离的财务人员岗位轮岗，在会计监督岗位上体现。

3、选择内控环境较好的行政事业单位，进行重点样本指导。

（三）解决专业技术，从内部控制专业人员配备上下功夫

1、财政局主管内控部门，要精选有非常专业化的内控人员，除了掌握内控软件技术外，还应当具有丰富的内控专业知识。

2、行政事业单位领导和财务人员均要接受培训学习。

3、鼓励借助中介服务，提升各单位实施内控管理水平。

（四）优先完善财务制度，提高内部控制环境基础

行政事业单位加强单位财务工作建设:

1、规范日常会计基础核算。

2、执行日常会计监督。

3、建立好单位内审制度。

四、结束语

要进行内部控制建设的动力，源于对内部控制认知；良好的内部控制意识，则是健全和实施内部控制制度的重要保证。政府官方主流媒体应当大力宣传，财政部门要认真组织学习和培训。全面开展内控建设工作，是行政事业单位适应新时代实施现代化管理的要求，是贯彻落实党中央全面推进依法治国的一项重要改革举措。建议各单位领导，要实事求是，积极做好单位内部控制，努力提高管理水平，为社会公众提供良好服务，为建设新时代中国特色社会主义贡献力量。