政府会计制度改革视角下事业单位内部控制建设的研究

2019-12-19张济新

大众投资指南 2019年17期

张济新

（辽宁东戴河新区财政局，辽宁葫芦岛 125200）

关于事业单位内部控制建设问题，在2014年国家出台试行的《行政事业单位内部控制规范》之后，各事业单位内部控制工作取得了一定的成就。为提高和保证政府会计信息质量，规范政府会计核算工作，财政部在2015-2017年分别出台政府会计基本准则和6个具体准则，并在2017年出台了《政府会计制度---行政事业单位会计科目和报表》，规定于2019年1月1日起正式全面实施。而改革后的政府会计制度，对于事业单位内部控制也产生了重大影响，探讨政府会计制度改革对事业单位内部控制建设的作用，有利于事业单位内部控制建设工作的顺利开展。

一、政府会计制度改革的背景和内容

一直以来，在政府传统预算会计体系当中，存在着不适应时代发展需求的系列弊端，从总体上看，主要分为四点。首先，是政府会计准则体系不完备，缺乏统一的规范，这使得政府财务信息很难做到完整、准确；其次，政府各部门的会计制度相互分割、独立，未形成统一的整体。再次，政府运行绩效需要客观、科学的依据，但是传统政府预算会计无法保障。最后，真实性不足的会计信息，使得政府资产负债无法得到有效的管理。在这种背景下，为了适应权责发生制政府综合财务报告制度改革需要，规范行政事业单位会计核算，提高会计信息质量，根据《中华人民共和国会计法》《中华人民共和国预算法》《政府会计准则--基本准则》等法律、行政法规和规章，财政部制定印发了《政府会计制度--行政事业单位会计科目和报表》，自2019年1月1日起施行。政府会计制度改革主要包括对政府会计核算制度进行重构、将权责发生制核算原则引入并着重强调、对基建会计制度进行整合、完善预算会计功能和报表体系结构等几个方面[1]。

二、当前事业单位内部控制建设的现状

（一）事业单位内部控制建设的成就

自2014年实施《行政事业单位内部控制规范》以来，事业单位内部控制建设取得了明显的成就，其主要包括“我要控制”的理念的深入人心和内部控制体系基本建立两个方面。政策的出台，使众多事业单位开始依照政策要求，进行各自内部控制建设。通过财政部门带头实施，主要领导负责督导等措施，使得内部控制成为事业单位工作的关注点。通过组建内部控制领导小组和工作小组的方式，结合内部控制的综合培训和专项培训，使得财务工作人员对内部控制在思想意识上不断加强，内容上不断完善。总体而言，由传统的被动内部控制变为主动，促进了“我要控制”理念的不断深化。内部控制是作为事业单位内部为实现既定的管理目标而实施的各种组织、计划、程序和方法。在事业单位内部控制工作当中，由于缺乏市场竞争意识和压力，内部控制工作的开展往往不尽理想，基本框架体系未能有效建立，并用于事业单位的发展当中来。而近几年来的内部控制建设工作最明显的成效，就是初步建立了事业单位内部控制体系。目前，很多事业单位每年都会对单位内部成果进行基础性评价，形成内控年报。甚至一些事业单位外聘内部控制专业机构，帮助自己建立科学高效的内控体系。通过制度、流程再造，很多事业单位已经初步建立起覆盖各项业务的内部控制体系。

（二）事业单位内部控制建设的问题

事业单位作为由政府利用国有资产设立的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织，本身属性和业务特点决定了事业单位不能照搬企业内部控制的那套方法。在内部控制建设中，还有很多方面不够完善。首先，事业单位主要业务为贯彻落实上级的规章制度和工作要求，其本身自主性不强，再加上上下级信息的不对等，使得内部控制整个体系的协调出现矛盾。其次，内部控制工作主要有财务部门负责，涉及到其他部门的工作，由于缺乏领导关系，工作协调难度较大。再次，由于事业单位自身的属性，其工作效率低、管理不尽规范、制度不够健全，单位工作人员在做好本职工作之外缺乏进行内部控制工作的动力，从而使得内部控制工作的全面开展遇到很大的阻力。最后，尽管内部控制的基本体系已经建立起来，但是内部控制监督和防范机制并未形成。加之权利、责任划分不够清晰，岗位设置不够明确，弄虚作假等问题时有发生，造成内部控制体系抗风险的能力较弱。

三、政府会计制度改革对事业单位内部控制建设的影响

（一）有利于内部控制机制的强化

事业单位内部控制的建设和完善，需要从细节着手进行建设。而改革后的政府会计制度不仅从顶层设计上给予了内部控制高度的重视，而且对于内部控制各项业务流程进行了细化和规范。政府会计制度与内部控制是紧密联系的，二者能够起到相互促进的作用。公务卡制度、授权审批制度都是政府会计制度中所提出来的，这对于构建事业单位内部控制体系同样起到了积极的作用，使内部控制机制得以不断强化，内部控制的体系建设更加规范和科学，内部控制的环境更加良好和开放，对事业单位的长远发展起到了推动作用。

（二）有利于会计信息的优化

事业单位会计信息的优化能够使得广大人民群众对政府更加信赖，同时也能够帮助领导同志做出正确的决策。作为向社会提供公共服务的职能机构，政府会计制度能够准确地记录事业单位向社会提供服务和产品的情况，其不仅是会计核算的要求，同时也满足了内部控制的诉求。尤其是政府会计制度中提出的权责发生制原则，要求记录和监管社会公共资产，从而能够使会计信息更加优化、更加全面、更加准确、更加及时。有了政府会计制度的规范，可以给工作人员的工作提供路径，从而提高工作执行力和工作效果。

（三）有利于资金监督的加强

资金安全是内部控制工作的重要目标，审计机构是内部控制体系中的重要部门，其具有权威性和独立性的特点，从而保障资金在使用和管理方面发挥重要作用[2]。而政府会计制度将资金使用的流程进行了完善，将资金预算安排和执行进行了充分的结合，大大加强了资金使用的监管力度，保障了资金安全。尤其是授权审批制度的施行，给财政部门和事业单位的资金使用增添了一道安全保障，有利充分利用和使用资金，优化资源配置，对舞弊徇私、乱纪违法进行了很好的监督，规避了事业单位内部控制的风险。

四、加强事业单位内部控制建设的建议及措施

（一）强化事业单位内部控制的理念

事业单位内部控制的建设需要包括财务人员在内的全体工作人员的共同努力。因此，事业单位内部控制的学习和组织环节，要把包括财政部门在内的其他有关工作人员全部纳入进来，由单位一把手担任内部控制的总负责人，由财政部门负责人担任总执行人，从而达到重视程度和专业程度双轮驱动的目的。内部控制工作强调的是制约的平衡，而不同业务部门岗位之间相分离，因此，要强化事业单位工作人员对内部控制工理念的转变和提升，对内部控制工作给予足够的认识，进而充分激发和调动全体人员的热情积极参与到工作中来，从而提高内部控制的执行力。

（二）健全完善事业单位内部控制的制度机制

健全完善事业单位内部控制的制度机制，将政府会计制度的要求融入到内部控制当中去，充分有效实施授权审批制度，多角度、全方位的进行资金使用与安排工作。建立预算双重会计分录机制，对资源进行合理配置，对业务程序进行有效控制。根据事业单位本身的特点，规范内部控制细则的实施，合理控制风险水平。在市场经济环境下，事业单位的内部控制也要讲究成本—效益，管理过程中明确责任权利划分，做好分工，细化流程，规避风险，建立适合本单位的内部控制机制体系[3]。

（三）及时建立全方位的信息化系统

“互联网+”时代的到来，使得信息化办公成为必然，因此在事业单位内部控制当中，要利用信息化系统完善事业单位的组织架构，要利用信息化促进与上下级部门之间的沟通与联系，要利用信息化推进事业单位会计信息化的建设速度。事业单位内部要组织全体人员学习现代管理知识，学习信息化操作系统，减少人为因素造成的工作失误，提高工作效率和准确性。