国有企业全面预算管理的困境及对策探讨

胡小芳

（连云港市农业发展集团有限公司，江苏 连云港 222000）

全面预算管理是指以企业预算编制、监督执行、控制分析、考核评价等环节为基础，贯穿于企业经营全流程、全方位、全员参与的管理活动，是通过全面预算系统对企业内部的各项资源加以整合、控制及优化安排的管理过程。全面预算管理通过对企业相关投融资活动、经营活动和财务活动的未来情况进行分析预判，并加以控制引导，能够协调企业更好地完成各项生产经营活动，通过确保企业战略目标得以有效实施。

近年来，随着我国经济体制改革的不断深入，国有企业在面临巨大发展机遇的同时，也面临日益严峻的生存和发展压力，如何适应现代企业预算管理制度的要求，建立符合企业发展要求的激励与约束机制成为一个必须思考和解决的现实问题。2000年国家经贸委将“推行全面预算管理”写入《关于国有大中型企业建立现代企业制度和加强企业管理的规范意见》中，揭开了我国国有企业开展全面预算管理新的一页。多年实施以来，虽成绩斐然，但问题依然存在。为更好地推动企业预算管理水平提高，体现预算编制、执行的严肃性，本文就国有企业全面预算管理过程中出现的问题进行分析探讨，并根据实际操作中的经验总结提出相关对策，以期对国有企业全面预算管理发展完善带来一些现实参考意义。

一、国有企业全面预算的重要性

（一）防止国有资产流失、确保企业战略目标实现的重要保障

国有企业开展全面预算管理是为了更好地完成国资委下达的各项考核指标，更好地发挥国有资产经营预算机制，确保国资委取得投资效益的重要管理措施。从具体内容来看，就是要保证让国资委了解和掌握所属国有企业的经营和财务状况，防止国有企业资产流失。为了适应现代企业预算管理制度的要求，国有集团企业运营过程中实行全面预算管理反映出国有企业的综合管理水平，它不是一个简单的工具，而是一个可以协调国有企业的长短期经营目标、战略规划和企业的年度行动计划的有效管理办法，可以整合国有企业总部及其各个下属单位的战略目标，通过预算的编制、实施和修正，可以促使企业战略更好地落地，将企业资源优化配置，不断调整创新，最终实现企业的战略目标。

（二）加强企业决策监督执行、强化企业行为约束的重要手段

国有企业在市场经济中具有主导地位，发挥稳定经济的“定海神针”作用。国有企业管理始终是经济体制管理的中心环节。通过采用上下级和部门间不断沟通的方法将预算目标环环分解、层层落实，有助于加强成本管控；通过对企业经营各环节事前预测，确定目标成本；事中分析控制，加强企业内各部门间沟通，严把成本关；事后回顾考核，实现责、权、利三者统一。有利于调动企业员工的积极性和主动性，能够有效实现降低企业成本的目标。通过贯穿企业全部业务流程，全员参与，事前规划、事中监控、事后考核，能最大限度地调配资源，有利于实现对国有集团企业和企业对外投资决策的监控，有利于防止出现所属企业违法违纪及违反财经制度，有利于企业加强企业管理方面的自我约束能力，增强企业创利能力和自我发展能力。

二、国有企业实行全面预算管理的困境及产生的原因

（一）预算管理基础薄弱，欠缺良好的运行环境

一个有效的预算组织架构是国有集团企业推行全面预算管理的基础，是防范预算管理认识不足、预算编制不真、执行不力、考核不公等各环节的有力措施，目前很多国有企业全面预算管理流于形式，虽然构建了预算管理决策机构、预算管理工作机构、预算管理执行机构，但预算管理的“全面”性未执行到位。全面预算管理强调全员、全业务、全过程，在实践中，对全面预算的“全面”性认识存在持续性认识不足，预算工作主体认识不清，虽有董事会和领导小组参与预算管理，但认识基础薄弱，没有良好的运行环境。

（二）预算编制沟通不足，易偏离既定预算目标

国有集团企业总部与各下属单位互为矛盾体，很多时候各预算单位未经过有效的沟通，往往集团总部想要更高的目标，而各下属单位想要更低的目标。这时候，上下级之间存在信息不对称，集团与下属单位代理问题严重。如果集团总部管理层与下属单位不及时上下协调、反复沟通，势必会出现战略方向、战略目标等预算结果偏离实际。

（三）预算目标分解不到位，保障措施有所欠缺

国有集团企业年度预算目标是整个企业经过一定发展所期望的成果。它更强调实践，预算目标的确定要经过市场、行业、员工调查，不但要考虑整个企业的利益，还要考虑到员工的利益。通过自上而下制定年度计划，下达年度经营目标，进行预算目标任务的分解。分解中，虽先确定核心预算目标，再细分预算目标，签订《目标责任书》，但也只是纸上谈兵阶段，大多数部门的目标描述都是定性的，关键是缺乏经营目标实现的保障措施，缺乏明确的量化数据。

（四）预算考核机制不完善，奖惩措施不明确

预算考核是一个年度企业预算管理中的收尾阶段，但在国有企业长远发展方面具有承上启下的作用。全面预算考核结果反映出集团公司及各下属单位向集团公司战略目标方向努力的效果。它也是对本年度各预算执行单位的经营目标完成情况进行考核，及时发现和解决下属单位在经营过程中遇到的隐形问题，确保集团公司发展战略以及年度目标考核任务的完成。在实际执行过程中，预算目标与决算的相符程度有偏差，会出现考核不及时，激励措施不科学，编制与考核是同一个部门，导致奖罚不明。

（五）外界影响因素较多，预算管理调整僵化

国有企业是一种特殊性质的企业，一方面公司体现在企业治理核心于政府控制上，时刻面临着政府的干预管理，主要通过产权和人事的控制，最终反映到国有企业治理机制的战略预算有效性上。另一方面随时会面临经营环境突变、产业调整、财税政策变动、国家利率上浮等，国有企业受到这些因素的影响后，未能及时按程序调整战略规划和预算指标。

三、国有企业加强全面预算管理的对策

国有企业为了加强对国有经济的调控能力，依法履行国有资产保值增值的职责，发挥国有企业的市场主导作用。国有企业实行全面预算管理是内部管理中能把关键问题融合于一体的管控方法之一，是保证国有资产控制力的重要措施。针对国有企业全面预算管理中的困境，从企业组织架构、目标分解、预算执行、考评机制、环境变化等对策进行探讨，实现国有企业总体目标和价值最大化具有重要意义。

（一）完善企业组织架构，掌握各预算执行单位的控制重点

全面预算管理制度实行“权责分明、相互制约、相互监督”的原则，明确各责任单位，确定预算管理决策机构的核心地位，主要包括股东会、董事会、预算管理委员会和企业经理层，集团计划财务部为预算管理工作机构，集团各部门、分（子）公司为预算执行机构。集团层面的预算，从内容上看，包括业务预算、专项预算和财务预算；从层次上看，包括分、子公司的预算和总部职能部门的预算。国有企业不仅要将投入大量精力在成本费用的控制上，还要重视资产保值、销售收入、应收账款、现金流等其他重要指标的完成情况。

（二）层层分解预算目标

国有企业是集政府意志和生产经营于一身，企业管理层一般都是政府任命，普遍属于非专业职业经理人，这样会带来较强的行政管理理念，但企业是追求利润最大化，国有企业应将成本支出与创造利润统一起来全面考虑。各预算执行单位下属分子公司也应站在集团的高度，统筹考虑，层层分解预算目标，树立大局意识，主动担当，平衡好支出与利润的关系。全面预算管理做好预算控制，治未病之病，开源节流，建立科学的员工目标与企业目标相结合的机制。

（三）及时分析事中预算目标执行情况

国有企业为了保证预算的落实程度，应当及时召集各分子公司进行月度、季度、半年度等事中分析报告会，要求预算执行情况的分析报告能反映出利润、费用、人员需求、未来的增长或收缩预期等企业战略目标的实现情况，及时发现新的经营增长点，暴露企业经营“瓶颈”，从而相应地调整企业战略目标或修正预算，提出针对性的改进建议。

（四）划分责任中心，完善预算评价体系

国有企业普遍存在吃大锅饭现象，全面实行预算管理明确划分责任中心，根据权责范围，企业下属分子公司、总部职能部门可以划分为投资中心，融资中心、收入中心、成本费用中心、利润中心。预算考核应遵循以年度目标预算与实际完成情况的相符程度为考核目标，一经确定，不得随意变更调整。在实践中，企业预算考核通过不断地完善，主要是以实现全面预算目标为首要原则，采用奖罚并存，不能只奖不罚，更不能添加人情因素，做到奖惩措施公平合理。当企业运营的内外部环境发生重大变化时，根据权责范围，企业内部预算责任单位的考核，以经过集团预算管理领导小组批准后的新的预算管理目标为准。集团公司预算考核作为集团年度目标考核任务的子项目，与年度目标考核同步推进，确保年度目标考核任务的顺利实现，并为集团下年度预算提供参考依据。

（五）主动适应内外环境的变化，及时调整预算目标

国有企业承担政府重点项目、重点工作，实现国有资本保值增值的任务，应主动适应内外环境变化。一方面通过组建内部投资企管部，培养税制研究员，雇用专业律师团队，也可聘请外部咨询机构，另一方面主动对接上级主管组织部门，对重点项目、重点工作、重点岗位的人事任期申请延续周期。众所周知，企业运行中面临各种复杂的内外环境，市场波动幅度越来越大，变化周期越来越短，企业管理者必须及时、主动地调整经营战略方向，否则就会造成业务、财务、核算不实，专门决策错误，从而影响国有企业目标任务的完成。