维护宪法权威需健全和完善合宪性审查制度

马思洁（西北政法大学行政法学院讲师）

合宪性审查制度在全面推进依法治国的战略布局中占据着重要位置。在当下的法治环境下其仍处于初级阶段，构建先进的合宪性审查制度依旧任重而道远。

党的十九大提出 ：“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。”这是“合宪性审查”首次出现在党的文件中。宪法的实施中，合宪性审查是监督程序的主要手段。推进宪法实施监督制度，首先要建立与健全合宪性审查制度。在审查的过程中，人民通过表达自己的异议，政府为自己的行为辩护，审查机关集中审查，并使违宪行为受到制裁。合宪性审查制度最终可以通过实现各方的预期来确保社会稳定，从而提高社会效率。虽然2018年宪法修正案和立法法都对全国人大及其常委会的合宪性审查权限进行了明确的规定，但目前并未在立法的层面上出现“合宪性审查”一词。换言之，合宪性审查制度更倾向于一种政策导向。根据新时代下的合宪性审查制度发展状况，推进合宪性审查制度发展进程是我国全面推动宪法实施与全面推进依法治国的关键所在。当前，全国人大设立的法律委员会已被宪法和法律委员会所替代。虽然对“法律委员会”仅增添了“宪法”二字，但对于落实党的十九大提出的“加强宪法实施与监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威”的要求则具有重大现实意义与实践价值。根据《深化党和国家机构改革方案》的相关规定，宪法和法律委员会在承担法律草案审议工作的同时，增加推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等职责，让宪法真正活跃起来。本文将从完善合宪性审查制度的重要意义、合宪性审查制度实践中存在的问题、完善合宪性审查制度三个方面进一步探讨如何提高宪法监督实施的水平，弘扬宪法精神，维护宪法权威。

健全和完善合宪性审查制度的重要意义

第一，推进合宪性审查工作，有利于坚持党的领导。合宪性审查就是我们党运用宪法治国理政的具体体现，也是党的执政能力和领导水平的具体体现。法治作为一种优良的治理范式，早已为世界各国普遍接受，我国宪法第5条明确规定各政党必须遵守宪法和法律。从长远来看，推进合宪性审查工作对党的执政活动的积极影响将日益凸显。一方面执政党的执政行为、执政活动都必须在宪法和法律的框架内。另外一方面，推进合宪性审查，是维护中央权威，保障社会稳定的重要手段。我国是统一多民族的社会主义国家，党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。然而，无论过去还是现在，少数企图破坏国家统一、社会稳定的势力依然存在。通过推进合宪性审查，可以从制度上削弱以上势力活动的空间，从实践上预防和打击其干扰与破坏活动，保障党和国家的政令统一有效地实施。

第二，完善合宪性审查制度，是建设法治中国的必由之路。习近平总书记在十九大报告中明确全面依法治国是一个宏大系统工程，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命。提高国家治理体系与治理能力水平，首先要全面贯彻依法治国战略。若善治，必先有良法。一部“良法”，不仅数量要齐全，更重要的是其质量的高低。广义的法律通常包括宪法和其他法律法规。那么，宪法与其他法律法规的关系只有两种选择，如果不是宪法控制与之相背的立法法律法规，那么就是立法机关可以通过普通法律改变宪法。合宪性审查制度通过对违宪行为的处理保障宪法实施、维护公民权利，其最终目的即在于解决宪法和与之相背的法律法规之间的冲突。依法治国的关键在于不断限制公权力，保障公民权利，而宪法便是通过授权与限权的方式来保障公民权利的。以此可见，推动宪法实施，加强宪法监督，必然是全面依法治国关键步骤。通过推进合宪性审查工作，有利于维护宪法权威，让每个公民树牢宪法信仰。通过不断推动宪法实施，以此来凝聚法治共识，促成法治中国的建设，最终实现法治强国。

第三，建立合宪性审查制度，是宪法监督的主要手段。所谓的合宪性审查，指的是宪法或法律所授权的机关根据法定的程序对公权力行为是否符合宪法进行审核并作出相应处置的活动或制度。我国宪法第62条和第67条规定全国人大及其常委会有权监督宪法的实施，主要是指全国人大及其常委会对法律、行政法规、地方性法规等是否符合宪法进行审查。如宪法第62条规定全国人大可以改变或撤销全国人大常委会不适当的决定。宪法第67条规定，全国人大常委会有权解释宪法；监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作；撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。为了使全国人大常委会的合宪性审查落到实处，立法法进一步明确了审查程序。根据立法法规定，国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院和省级人大常委会如认为行政法规、地方性法规和自治法规同宪法、法律相抵触的，可以向全国人大常委会提出书面审查的意见；其他国家机关、社会团体或公民如认为存在这些情形也有权向全国人大常委会提出审查的建议；全国人大常委会接受审查的要求或建议后应依法定的程序予以处理。2015年全国人大在对立法法修改时进一步完善了这一程序，使我国的合宪性审查制度具体化和法定化。

我国合宪性审查制度存在的问题

合宪性审查制度自从1982年宪法制定时就受到学界和有关部门的高度重视，其中经过了机构先导、司法审查、违宪审查到合宪性审查几个发展阶段。合宪性审查制度虽然有所成熟，但细究我国宪法实施的情况，若要严格界定合宪性审查，截至目前，仍未曾有一起真正的合宪性审查案例，对推进我国合宪性审查工作并未起到实际作用。过去，我国大部分法律制度的建设都集中在实体法的完善上，从而忽视了程序的重要性。合宪性审查的程序主要体现在立法法的规定中，但其内容规定过于简单，并且相关法条之间缺乏严密性，结合立法法第99条至第101条关于合宪性审查主体、对象范围的明确及制度执行机制的程序存在以下几个不足：

第一，合宪性审查主体资格的确定。当前，我国并未对合宪性审查制度进行专门立法，只能通过相关的法理和现有的部分法律规范来判断审查程序的启动主体。一般来说，有权启动程序的主体主要包括三类：其一是全国人大及其常委会依职权主动审查;其二是国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人大常委会有权提出审查要求；其三是其他组织和个人有权提出审查建议。这是立法法第99条第二款做出的兜底条款，由此我们可以看出，这条规范基本上已经涵盖了启动程序的所有主体。就实践中的情况而言，截至目前，大部分审查建议都是由公民或其他组织提出的，但公民和相关组织有权提出的仅仅是“审查建议”而非“审查要求”。“建议”仅仅是对公民赋予了权利，最终能否启动合宪性审查程序是不确定的。一般而言，一切公民和其他组织都有权提出合宪性审查，但如果不对启动主体资格进行严加限制，反而容易造成合宪性程序难以启动的局面。反观之，通过对启动主体资格设定相应的限制条件，并不是为了抑制合宪性审查制度的发展，而是为了使合宪性审查更适应当下的实践环境。扩大主体范围，保障公民权利，很大程度上体现了宪法权利救济原则和保障宪法秩序的理念，但由于启动程序的条款未能做进一步细致规定及启动标准较低，导致案件数量增多，审查机关无暇应对的局面。由此看来，尽管现行法律对合宪性审查的启动主体有相应的规范，但其本身并未充分发挥作用。

第二，合宪性审查对象的厘清。依据现行宪法、立法法的相关规定，合宪性审查的对象包括全国人大常委会制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例，此外，全国人大常委会委员长会议将经济特区法规和“两高”的司法解释也纳入了审查对象的范围。然而，合宪性审查的范围并不包括全国人大制定的法律。另外，从数量上考虑，行政法规、司法解释和地方性法规等其他法律文件的总量远远高于法律，对这些法律文件的审查一般通过合法性审查即能达到法制统一之要求，但在某些特定情况下，这些法律文件也会构成合宪性审查的主体内容。其次，党内法规是新时代中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。党内法规的制定实施，是否纳入合宪性审查的范围。党章明确规定党的活动必须严格限制在宪法和法律允许的范围内。党内法规与国家法律是有机统一、相辅相成的。两者有效的衔接与协调有利于推进宪法实施、维护宪法权威，促进法治中国的建设。这也正是合宪性审查制度将要实现的价值目标。因此，就当前我国合宪性审查制度实施的情况来看，合宪性审查的对象存有较多空白。

第三，合宪性审查机制未能充分激活。过去大部分法律制度的建设都集中在实体法的完善上，从而忽视了程序的重要性。结合现有制度及合宪性审查机构将要发挥的功能与作用，仍然可以总结出合宪性审查程序中急需解决的问题。其一，立法法仅对审查流程的步骤进行了简单阐述。对于合宪性审查案件的审查方式、应遵循的基本原则、具体的审查流程、时限、如何与司法机关配合、最终决定以何种形式做出、决定的效力如何、审查机关应予受理而不受理时启动主体如何寻求救济等，现行制度都未做出具体规定。其二，未建立完善的公开机制。依据我国立法法的相关法规，其对审查内容规定的是 “可以”向全社会公开，那也就意味着是否公开主动权掌握在审查机关手中。其三，未明确规定应当公开的事项及方式。全国人大常委会接受的合宪性审查请求或者建议的数量、内容、处理结果以及何时、何地、通过哪种方式向社会公开，都未作出具体规定。

维护宪法权威，合宪性审查制度的完善

开展合宪性审查，是推进全面依法治国、实现国家治理体系和治理能力现代化的重大举措，其中对于宪法实施监督机制的开展需要进一步健全和完善。提高合宪性审查水平，要用系统完备的制度体系保证宪法实施；要有严格有效的程序规范加强宪法监督；要有科学规范民主的审查机制维护宪法权威。

第一，建立系统完备的合宪性审查制度体系，保证宪法实施。合宪性审查是一项系统工程，建立系统完备的制度体系必须遵循我国宪法确立的政治体制，在人民代表大会制度框架内有序推进这项工作。我国当前合宪审查制度构架主要见于宪法和立法法中，已初步建立了以事后审查为主、事前审查为辅；依申请审查与主动审查并行的审查机制。这一机制在实践中进行了长期探索，但由于审查主体不明确，职责不明晰，程序未完善、违宪问责需加强等，使合宪性审查制度体系仍然存有不足。然而，宪法是国家的根本法，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。任何与宪法相抵触的法律法规等一律归于无效。宪法具有至上权威是法治的重要标志。因此，全面依法治国的战略目标下，必须突出宪法的指引和统领作用，保证宪法有效地实施。

第二，明确合宪性审查制度的程序规范，加强宪法监督。作为法治建设统领性的制度安排，合宪性审查制度真正成为宪法的“牙齿”，发挥关键作用，还需要综合考虑其审查制度的启动、审查、处理、救济等各个环节。任何国家机关行使权力的同时必须拥有配套的程序机制来规范它的行为，以此来促进公权力的运行与私权利的保障。首先，明确合宪性审查程序之启动主体。不同的合宪性审查内容，对应着不同的启动主体资格。通过对启动程序的规定进行细化，有助于审查机关对案件进行筛查，以此降低审查机关的工作量，提高合宪性审查工作的效力。其次，协调和完善相应法律法规，推动立法法相关条款的落实。合宪性审查制度的具体规范主要在立法法中第99条、100条、101条，但这几条规定在实践中都没有得到有效适用。最后，正确处理合宪性审查与司法裁决产生的冲突。审查机关在受理审查申请后，便要对案件进行实质审查，首先需要解决的是审理的时限问题，期限的具体规定，什么情况下可以延长审查期限，延长需向谁报批。在合宪性审查未作出最终决定前，对于审判机关已作出的生效判决，不应停止执行。

第三，完善合宪性审查机制，维护宪法权威。依宪治国是全面推进依法治国各项法治工作的核心和重中之重。虽然合宪性审查制度在我国现行法律制度体系内是客观存在的，但在现实实践中依然存在着运行机制方面的缺陷。推进合宪性审查工作，应当从制度的科学性、规范性、民主性三方面来综合考量机制的推进与落实。

首先，关于合宪性审查信息的公开机制，相关法律法规应明确列举出应当公开的事项。审查机关受理合宪性审查案件的数量、内容、审查结果等具体信息，都应当定期通过全国人大常委会公报或者召开新闻发布会等形式予以公开；也可以通过建立专门的网站，或者在已有的网站添加独立的链接、窗口，对案件审查的主题、争议焦点、辩论过程、说理依据、案件结论等进行公开。同时，审查机关可以评选出年度推动法治进程的十大合宪性审查案例，通过媒体与公众平台予以公布以达到更好的社会效果，加大公民参与度与监督力，进而倒逼立法机关增强宪法思维，自觉维护宪法权威。

其次，合宪性审查必然面临宪法解释的问题，判断一个规范性文件或一个行为是不是合宪，首先就需要对宪法有关条款进行解释，这样才能准确理解从而作出正确判断。宪法监督机构进行合宪性审查时运用合理的宪法解释方法对宪法规范的内涵作出判断，就需要建立相应的规范化、制度化的宪法解释程序和机制。

再次，宪法监督制度的执行机制。为了保证宪法监督更好地发挥作用,为宪法实施提供一种制度上的驱动力，应当建立有效的运行执行机制。根据权责统一，有责必究的原则，对违宪行为必须予以追责，对合宪性审查必须要体现刚性原则，否则，将不能体现合宪性审查工作的实效性。尽管我们应当根据情形的不同区别对待违宪责任，但通过预先规定违宪责任会有利于责任主体对违宪责任进行有效预期，从而安排好自己的立法活动，严谨地对待合宪性审查问题。推动合宪性审查制度不断完善，必须认可其具有一定的强制性和约束力。

合宪性审查制度在全面推进依法治国的战略布局中占据着重要位置。在当下的法治环境下其仍处于初级阶段，构建先进的合宪性审查制度依旧任重而道远, 不仅要对现有的制度体系进行细化，更重要的是将程序规范进行有效革新，真正使国家机关和公民遵守宪法、信仰宪法、敬畏宪法，从而维护宪法的权威性，推动宪法的实施。