村级国土空间规划编制探索与创新

2019-12-18胡勇

魅力中国 2019年18期

胡勇

（天津市西青区第一规划管理所，天津 300380）

一、村级国土空间规划概述

经过多年发展，我国广大农村地区的发展已经进入深化调整、深度变革、深入转型阶段。村域空间在土地利用上，农村地区和农业生产用地配置存在小、散、不专的问题，制约着农业现代化发展。党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，指出农业农村农民问题是关乎国计民生的根本性问题，要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，加快推动农业农村现代化。

二、村级国土空间规划编制存在的问题

（一）现行规划比例尺小，难以指导村级规划的具体实践

《村土地利用规划编制技术导则》未对村级土地利用总体规划作强制性安排，导致村级规划的可用资料缺乏。现行村级规划往往采用乡（镇）级数据，即比例尺为 1:10000 的工作底图和土地利用现状数据，其图件比例尺较小，精度较低，导致规划设计内容较粗疏概略，深度不足，难以指导和规范村庄管理。

（二）现行规划用地分类不合理，难以满足村级规划的需求

2014年住房和城乡建设部发布《村庄规划用地分类指南》，这是我国在村庄规划用地分类上的一次跨越式探索。但随着我国经济的快速发展，村庄产业趋于多元化，以至各村庄土地类型差异愈加明显，现行村级用地分类难以按照全国标准统一指导执行。主要问题包括：一是部分用地尚未归纳定义范围，如纪念广场和公墓等特殊功能和新功能用地在现行村级规划用地分类中还未被定义；二是部分用地分类界定过于粗略，如现行分类指南中将包括宗教、卫生、文体、教育、公共管理等村庄公共服务设施用地简单统一地界定为小类“村庄公共服务设施用地”。

（三））相关规划矛盾冲突，村级尺度难以落地

当前很多地区在做村级规划时会出现 “规划打架”现象，如原国土资源部门编制的村级土地利用规划、农业部门编制的新农村建设规划以及住建部门编制的村庄规划等各类规划的侧重点各有不同，造成村级规划的目标、基础、用地空间布局以及管控规则等冲突较大，不易统一协调。

三、村级国土空间规划编制的创新策略

（一）采用大比例尺基础数据为底图，实现用地安排精细化

村级国土空间规划由于空间尺度变小，其底图应采用比例尺更大的基础数据。包括村土地利用规划图、土地利用现状图以及其他相关规划图件等村级规划图件，适宜选用1：2000 比例尺或精度更高的基础数据，实际操作可根据规划对象的行政区域面积大小适当调节。具备条件的村庄 , 如城乡接合部地区、城市郊区和经济发达的村庄可采用 1: 500 比例尺基础数据。

（二）完善村级国土空间规划用地分类标准，规范编制规程的统一化

建立统一的村级国土空间规划用地分类体系，是提升村级空间规划质量的重要举措。在现行《村庄规划用地分类指南》的基础上，需要针对性地进行新增分类、细化分类、扩展定义等合理优化。优化过程须要注意：一是保持三大类用地不变，以保证协调各层次空间规划和管理不受影响；二是所采用的分类标准要考虑用地性质、建设情况、产权情况等因素的影响；三是根据村庄具体情况，面向土地开发治理优化分类，提高用地分类细化程度，全面考虑特殊用地和新功能用地。

对于村土地应进行有计划的拆迁，秉着资源利用效率最大化、符合当地实际情况、便民利民也有利于经济发展的原则。整合村落，对于偏远地区的散户，逐步进行迁并。优化住宅地、农用地和建设地的分布结构，形成生产力、布局相适应的区域组织形式。城乡融合模式：针对现在的农村，主要是老人和孩子在家里，青壮年劳动力一般都会选择外出务工，这说明农村青壮年劳动力倾向于城市发展就业，并且很有可能选择在城镇地区定居，这便会造成原有的农村住宅用地闲置。因此应综合考虑村民意愿、耕地保有量情况、人口数量占比等因素，合理分配城乡结合地的构成比例，对各项用地指标申请进行严格审查和把控。

（三）以资源环境承载力评价为基础，实现国土资源空间布局优化配置

资源环境承载力决定着国土空间规划的科学界限。土地资源开发利用如果忽视资源环境承载力评价，不尊重资源环境的客观要求，将严重影响国土资源空间规划的可行性、合理性和科学性，最终会破坏环境和资源，阻碍土地利用的可持续发展。因此编制村级国土空间规划要以资源环境承载力评价为基础和前提，适当安排调整区域内资源开发活动和环境整治活动的强度与深度，使其控制在资源环境可承载的合理范围内。