构建一核多元的基层社会治理体系

郭莉娜

（中共哈尔滨市委党校科社教研部，黑龙江 哈尔滨 150080）

自1949年新中国成立，我国在从传统社会向现代社会转变的过程中演绎了众多的悲欢离合。在中国现代化进程的探索中，从建国起到20世纪末，我们通过改革基本完成了现代社会的基础建设。从21世纪初到2020年，是我国社会转型的重要时期，我们的主要目标是完善现代社会制度。那么在这一阶段，应该通过什么方式推动社会转型？

这不止是一个理论问题，更是一个现实问题。中国在1840年通过革命建立了独立的民族国家争权，1978年后通过改革建立了多元化的社会，但是21世纪面临的新挑战使改革进入深水区，很难深入下去。

习近平总书记在十九大报告中为我们新时期的社会转型指明了方向——“打造共建共治共享的社会治理格局”。可见，通过社会治理的改进，以量变的方式推动社会转型。通过治理改善民生，在民生改善和制度转型中找到一条切实可行的路径。

十九大报告指出，社会治理重心要向基层下沉。社会治理的基础就是社区治理。社区的治理水平和服务能力的提升是社会治理发展的基石。扎根于社区，是构建全民共建共治共享的社会治理格局关键途径。随着我国市场经济的推动带来城镇化的扩张，城市社区是整个社会共建共享治理格局构建的重中之重。

一、治理现实：社区运作机制碎片化

任何一个国家在规划其社会治理的模式、制度、体系、或机制时，都不能抛开对特定社会发展的历史和现实这两个重要因素的考量，即我们通常所说的“国情”。

改革开放前，中国社会属于总体性社会，国家几乎垄断全部重要资源，对社会生活实行着全面且严格的控制。社区只是国家的一个最基层单位，采用的以地方政府、街道、社区基层党组织、社区居委为核心的纵向科层治理模式，遵循的主要是政治动员逻辑；伴随着改革开放以后市场力量逐渐从社会中“脱嵌”，成为重要的社会资源配置机制，随着商品房的开发，市场力量逐步深入社区内部，在社区治理中开始发挥着重要作用，它遵循的是资本动员逻辑，但行政力量仍然作为主导力量存在在社区;三是相对于政府科层制和自由的市场经济的管理模式，一种自组织的协商、对话与咨询的自主社会力量开始崛起，达成治理共识，它遵循的是“民众协商逻辑”。

在传统社会，我国社会底层民众的自组织能力是蕴含于熟人社会体系中的。在地缘和血缘的高度融合及姻亲关系等因素的影响下，传统社会的社会成员之间存在着紧密的社会关系网，精英、贤人（士绅）是这种自组织关系网络中的重要节点，他们组织发起各类社交活动，使传统社会成员之间有着社会关联、超高的信任度和强烈的认同感。在现代社会，随着现代社会信息技术的发展及多种社交平台的产生，虚拟的网络互动为民众自组织能力的培育和发展提供广阔的精神空间，而快捷便利的沟通手段的又为公民自组织能力的培养提供了专业且丰富的技术平台，这不断激发着社会成员的主体意识、权利意识、公共精神及自我需求。因此，随着“建立基于基层社会自组织的社会治理模式”的呼声越来越多，我国城市社区也在努力探索诸多各具特色的城市社区发展模式。然而，这仍然产生了一些问题。

在社区场域内，政府、社区居委会、物业公司、社区社会组织、业主委员会、社区居民等多治理主体是多元化的，当区别化、碎片化的不同主体的利益与完整性的公共利益碰撞时，是极易产生冲突的。一旦各个治理主体之间沟通互动缺位，这就很难以集体行动的方式获取公共利益，于是治理主体呈现出“集体失联”的状态，社区治理运作机制的碎片化是成为制约社区实现善治的最大瓶颈。

西方社会治理理论在中国面临治理失灵的窘境。它高估了市场与公民社会在中国社会治理中的能效性。中国的社会治理结构、机制与体制与西方的社会存在着众多不同。忽视中国特色的社会主义道路，完全照搬西方社会治理理论来探讨中国社区建设，不符合中国特色的社区现实土壤，只会让社区问题更加模糊。

随着21世纪的到来，中国的社会治理结构发生了急速的变化，无论是从理论建构的维度，还是从现实展开的维度，过去的治理模式已经不能满足新时代的发展需求。美国著名的社会理论家福山认为，“国家建构也许比治理更重要，一个强有力的国家也许比自组织治理更重要，尤其对于广大的第三世界国家而言”，他强调了发展中国家的社会治理结构中党与国家的中心地位和作用。

二、理论依托：治理失灵的反思

“元治理”这一概念是在治理失灵的基础上提出的。最早由英国著名政治理论家杰索普（1997）提出，意为“治理的治理”，“是指协调(科层、市场、网络)三种不同治理模式以确保它们中的最小限度的结合。”

“元治理”理论，是通过一种新的手段和工具来勾连独立的治理模式，是在肯定政府、社会和市场等治理主体的定位的同时将他们有效地整合，对各个治理模式的制度、组织或机制进行统筹规划，以便更好的发挥各治理主体的资源和力量，最终形成一种新的治理机制。“元治理”理论并非单纯的对“治理”理念的否定或颠覆，而是在沿袭治理理论基本观点基础上，更突出强调国家(政府)在治理中发挥的关键性作用及担当的重要角色。正如杰索普所说：“虽然治理机制可能获得了特定的技术、经济、政治和意识形态职能，但国家 (政府) 还是要保留自己对治理机制开启、关闭、调整和另行建制的权力。”

杰索普指出，元治理将政府“请回中心的位置”，是意味着由政府承担设计机构制度，提出规划远景设想等职责;而并非要建立一个一切治理规划都要完全被服从的至高无上的政府；元治理理论更强调政府所需要履行的责任而非行使权力。政府在多元治理主体共同构建的治理关系网中，通过良好的沟通协调机制、精心设计的组织安排、科学合理的议程设定来构建一个健康有序的社会治理机制，最终实现公共事务和公共价值的善治。政府充当“责任人”、“协调者”与“监督者”的角色。因此，从这种意义而言，政府更像是“同辈中的长者”。

元治理理论颠覆了国家与社会是二元对立的传统思维，强调国家与社会、市场的相互依赖及互动合作，这符合当前中国特色的社会治理国情，与十九大报告中对于社会治理的发展规划相契合。

2012年11月，十八大报告提出“围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。”2017年，十九大报告进一步提出：“打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”从社会“管”理到社会“治”理，是中国共产党依据我国社会治理面临的现实问题，不断创新、探索和深化“社会治理”的本质、路径和方法，以高度的理论自觉和行动自觉，指明了新时期的社会治理发展的方向，提出了更加完整、清晰、符合社会治理的思路。

我们在十九大报告精神的指引下，结合“元治理”理论，基于中国当下的社会治理现实，提出切实可行的社会治理的体制创新，实现理论与实践的二维贴合。

三、构建一核多元的社区治理体系

十九大报告中提出的共建共治共享的社会治理理念，体现了中国共产党对于社会发展规律的深刻把握，体现了人民群众在社会治理中的主体地位。“共建共治”是社会治理的重要手段，为实现“共享”提供切实的保障和可行的路径。“共享”是社会治理的目标，它为促进“共建共治”提供动力和指引。

（一）共建共治：构建一核多元的社区治理结构

当前我国城市社区治理结构变化的主要趋势是从单一治理主体逐步向多元主体协同共治转变。城市社区治理的目标是在城市社区范围内，依托多元治理主体和多元化的治理方式，协商治理社区公共事务，进而增强社区凝聚力，实现社区善治。

根据十九大关于社会治理的发展规划，依托元治理理论，当前我国城市社区治理主体结构应该是“一核多元”的治理结构。城市社区治理主体结构中的“一核”——即中国共产党的领导，党在众多参与主体中是唯一的领导核心，是元治理理论的核心主体；“多元”是指政府、社区居委会、社区社会组织、社区居民自治组织、和居民等主体。

1.党委领导

从中国特色社会主义的基本国情出发，中国共产党是社区治理的领导核心。作为社会治理的“中轴”，首先应该强化党的领导地位，建立街道、社区、居民三级联动的党建格局，实现基层党建组织的全覆盖。根据元治理理论，加强基层党组织总揽全局、协调各方的核心地位，创新基层党组织的制度体系、组织体系、运行体系建设，调动基层党员的积极性，充分发挥基层党组织在社会经济发展中的助推器作用。其次，推进社区党建和社区治理融合发展.社区基层党组织的建设应该与社区治理实现高度契合、分工协作，充分发挥基层党组织的政治引领作用。再次，强化基层党组织的社区服务功能。杰索普说:“元治理并未罢黔其他协调模式。市场、等级制度、差异性结构仍然存在，只不过是在‘通过协商制定决策’的情境下运转。”

社会治理的最终目的是服务群众。因此，元理论并不是要回归到完全的“国家铁拳”的时代，而是让党组织在协调中贡献自己独特的资源，以平台化、项目化、社会化等多元化的方式，提升基层党组织社区服务的水平和能力。

2.政府负责

我国政府是党的方针政策和国家法律的执行者，因此，在社区治理中，政府发挥着供给、平衡、指导、监督的作用。在所有社区参与治理的主体中作为“同辈中长者”角色。虽然元治理理论注重国家在治理中的调控作用，但这并不意味着承认国家的唯一的治理主体，而是在过去我们强政府和历史惯性的科层治理的特殊国情下的过渡治理手段。目前我国社区仍存在行政化较严重的倾向，但是受我国特殊国情影响，居民未完全培养出适应社区现代化治理的意识与能力，断崖式的去行政化也并不可取。政府应真正“还权、赋能、归位”给社区，通过设立社区治理的“权力清单”，依法规制其在社区治理中的职责内容；政府应加大资源投入，并以培养社区其他主体治理能力、激发社区居民参与和合作、满足需求为目标

3.社会协同

社会协同的主体包括社区社会组织、社区居委会、物业、居民委员会等。杰普森认为，“国家不再是君主权威，而是多元化制导系统中的众多参与者之一，在协调过程中贡献自己独特的资源。随着联络网、伙伴关系、其他经济政治治理模式的范围越来越广，官方机构仍然是最为重要的。”社会协同的主体在社区党组织的引领下，在街道办事处（政府）的扶持下，充分发挥在社区治理中的自主能动作用。在党的引领和政府的帮扶下，与社会治理网络中其他主体协商、对话，最终达到共建共治共享的状态。

4.民众参与

因为代表居民的社会力量相较于社区场域内其他主体而言，本来就比较弱小，组织化程度比较低，对公共事务的关注度及热情由于长期不受重视而趋于冷淡，靠社会自身很难激活。因此，政府作为“同辈中长者”，应主动发挥作用，引导社区组织形式多样的活动并使其制度化和常态化。以合作与协商精神强化社区居民的参与度，使居民逐步形成主动参与的心理。

（二）共享：建立满足人民需求的社区共同体

社区场域中，不仅要共享物质成果，更要共享公共利益、公共精神和公共价值。当下中国的城市社区既不像传统社会有着紧密的社会关系网络，也不是西方社会理论中所言的完全的“理性人”，以利益为唯一的考量标准，而是“特定场域中存在的社会。”在当前特殊的社会背景下，着重培育居民的社区参与网络，调动其治理积极性，打造合作、信任、归属感、普遍共识的“熟人社会”，才能建立紧密相连的，满足民众需求的社区共同体。只有参与了社区的共治共建，才会最终共享社区治理的成果。

总之，在中国现代社会复杂性、多变性与不确定性的背景下，治理理论是滞后于治理体制的，而治理体制又滞后于治理现实。就现阶段我国社会治理的现实境遇而言，社会力量是比较薄弱的，它无法作为一个完全独立的主体参与社会治理。因此，我们应努力的把“国家找回来，而不是把社会踢出去”。最终构建“强政府，强市场，强社会”的共治共建共享格局才是社会治理应该坚持的主线。