清末张荫棠新政探析

张敏

（西北师范大学 历史文化学院，甘肃 兰州 730070）

西藏新政在国内外备受关注，《申报》、《时报》、《新闻报》、《南洋商务报》、《东方杂志》、《云南杂志》及日本的《朝日新闻》英国的《泰晤士报》等各大报刊杂志对这一时期的西藏情况，有所报道或刊载[1]，内地省份的大员也上书陈情，十分关注藏政革新。1906年（光绪三十二年四月二十二日）光绪帝颁布敕谕，命张荫棠到西藏处理开办商埠事宜，并考察西藏的状况。张荫棠从印度，经大吉岭、亚东、江孜，同年（十月十二日）抵达拉萨，历时103天。[2]（p1308—1316）1907年（光绪三十三年七月）清政府任命张荫棠为全权大臣，赴印度与英国谈判议和，光绪帝派联豫到西藏主持新政。

一、张荫棠入藏考察

（一）英印政府拉拢班禅

1905年（光绪三十一年十月）英国图谋胁迫班禅入印，并以军事手段威胁。据后藏粮员范启荣禀告：“八月二十六日英员卧克唐纳带兵三十名抵后藏声言朝佛，寓将军柳林及营官山寨。九月杪请班禅赴印看议，班禅坚决不允从。复陆续调兵转运军火前来，声言非去不可，勿致后悔。”[3]（p1300）班禅抵达印度后，“印待以王礼探闻印政府拟乞班禅归英保护。”[4]（p1303）1906（光绪三十二年十二月十七日）班禅由印返藏。张荫棠认为，“英既不认我主权又诱班禅请英保护，一旦有变英必有宣布归英保护及代理政权等事，不可不虑。”[5]（p1305）为防止激化中央与西藏地方的矛盾，张荫棠上书主张，对班禅未经奏准赴印一事宽大处理，免除班禅的一切处分，使其恪尽职守。

（二）英印扩展在藏势力范围

英印图谋将势力范围扩展至亚东江孜一带。张荫棠认为，“英人专注于此，则我之筹防者莫要于此。”[6]（p1316）张氏对这一地区进行了两个月的考察（从光绪三十二年八月初五日至十月初三日）。亚东和江孜距离日喀则和拉萨较近。不仅是从印度进藏的最佳通道和商路，还连接着藏传佛教的两大活佛系统。英印利用《中英续订藏印条约》赔款尚未结清之机，侵占土地，企图扩展在藏经济利益，干涉西藏内部政务。

1902年英印政府已经修通从印度经哲孟雄的大吉岭到西藏边境咋利山口的道路[7]（p195）张荫棠返藏从印度骑马到大吉岭，在大吉岭换乘牦牛越过喜马拉雅山，共用五十五日到达春丕。[8]张荫棠经过靖西、帕克、嘎拉、康马到江孜。据张氏记载，亚东至靖西沿途山川雄秀，树木葱郁，春丕谷地一带平原，水草丰饶，耕地很多。春丕毗邻布鲁克（即不丹）边界，禾麦背野，天气和煦。“过帕克里后山坳中五六百里长平原野，直达江孜，可骋马车，倘修筑铁路，咄嗟立办。滨湖沃野，青稞葱郁。其堆朗至萨马达一段，五金煤矿矿苗显露。雪山数座，英人言因此建西人避暑之所，较胜大吉岭。由春丕至江孜一带实为全藏之膏腴地形”。[9]（p1315—1316）

英印一旦蚕食春丕之后，就可以低价向布鲁巴克巴（不丹）购地，和春丕连成一片大陆。西藏便会失去隆吐、咱利天险。亚东至江孜一带，地势低平开阔，无险要可守，英印可以在短时间内修筑铁路，侵夺矿藏。

（三）英印扩展在藏经济利益

1893年《中英藏印续约》签订后，清政府开放亚东为商埠。亚东开关初期，以三大寺为代表的西藏僧众，极力反对西藏与英国通商。至1906年，亚东关内的关廨、旅社、贸易商场等基础建设已成形。英国在亚东至江孜沿途建有旅社十余处，并援引内地条约中的租地特权，低价租赁土地。张荫棠认为，英国撤兵后，中国应收回旅社，议定地价。

1906年《中英续订藏印条约》签订后，清政府开放江孜和噶大克为商埠。英国人私占江孜关内的逸阳河滨地，约四百余亩，决定建公廨、坟茔、菜园。张荫棠多次勘察后认为，逸阳河滨的田野，为帕克里至江孜入前后藏之孔道，形势颇佳，应开辟为江孜的商场，商场内所有的马路、巡警、裁判诸事由中国自办，维持清政府在藏主权。

噶大克人口稀少，商贸不繁荣。但此地丰富的金矿资源，在开埠后成为各国关注的焦点。噶大克地处阿里地区的西部，背靠冈底斯山脉，自然环境恶劣，且与印度之间交通不便。英印打开噶大克商埠，意在扩展在西藏阿里地区的势力范围，与俄国在中亚争夺势力范围。

英印借口开办商埠一事，不断依靠武力扩展势力范围。张荫棠主张抓紧在三埠内进行军事布防，以免被英国人占领先机，以致日后主权沦丧，难以补救。

二、张荫棠的新政规划

（一）政治方面

改革西藏的政教制度。仿照印度体制，将驻藏大臣和帮办大臣，改设为西藏行部大臣，以行部大臣节制达赖班禅，设会办大臣一员，统制全藏，下设参赞、副参赞、参议左右副参议五位，分管内政、外交及九局事务。任用中央的行部大臣制衡达赖和班禅的权力，让达赖喇嘛享有虚衔，增加达赖每年的供奉，恢复藏王体制，达赖专门负责商上财政事务。节制噶厦政府的权力，对四位噶伦及掌管藏兵的戴琫优加饷俸，使其在行部大臣衙门内的九局任职，受行部大臣节制，向行部大臣禀报公务。用藏官和汉官共同管理地方，对在西藏的地方官员提高俸禄。在要塞地方（察木多、拉里、三十九族、达木、羊八井、山南、亚东及噶大克等地），裁撤粮员，设立巡警局、裁判局管理，巡警负责缉捕盗贼，镇压械斗，维护地方治安，保护中外往来官商，兼分段修治道路。裁判局处理民间人口、婚姻和钱债纠纷。

（二）经济外交方面

设交涉局负责内政外交。交涉局总局设在拉萨，分局设在江孜。交涉局办事人员负责将《万国公法》和历次中英西藏条约翻译成藏文，条约藏译本下发给地方官，令其遵守。每年委派局内办事人员二至三名，到中国内地和印度考察内政外交情况，选派藏文优秀的少年到印度学习英语为交社局预备翻译人才。交涉局购置中外报纸数份，并翻译成藏文供办事人员了解中外大事，辑录每年的大事装订成档案。

设茶盐局、财政局和工商局，统一度量衡，统计各类商品流通数据，应对印度资本和商品输藏。保持中国内地市场与西藏的正常互通，防止英印控制西藏经济。茶盐局，分官运茶局和官盐局，茶局在西藏推广种植茶树，茶叶贸易及小额的买卖，抵制印茶对川茶市场的冲击。盐局管理西藏的盐井税收和采盐质量。财政局，分设官银行和铸币局。在后藏扎什伦布、江孜 、打箭炉等贸易繁荣的地段设银行。银行负责货币汇兑，以田契和货物为抵押向民间借贷。铸币厂负责回收因磨损而无法流通的旧币和铸造新的货币。工商局，负责改进西藏畜牧业和手工制造业。由工商局选派人员到国内外学习制瓷、织布、兽皮加工及医学和制药技术等技术。

设路矿局、农务局和学务局，负责基础建设。路矿局，分为路局和矿局，主要负责道路桥梁建设和开采矿产。农务局，负责开垦荒地、引种作物、改良畜种、推广农业技术、改善作物种植结构，及开办拉萨植物园，园内分，五谷、蔬菜、果实、树木、花草五区。学务局，负责西藏的教育，建设学校。

（三）军事方面

调六千北洋新军入藏，以西藏行部大臣为最高统帅，在拉萨建制枪厂。整肃废弛的西藏军备。健全军事管理机构，设督练局，其下设粮饷局负责官兵粮饷发放，军械局负责军用器械，司法局处理犯罪的下级官兵，参谋局负责战争中的指挥调度，督练局质押负责练兵事宜。

（四）社会生活方面

设巡警局，下设裁判局和卫生局。管理地方治安，保护过往中外官商，负责修路，管理医院卫生。

据全绍清回忆，“猩红热、霍乱、瘟疫、花柳诸病，到处盛行，而以天花为最，拉萨居民，每年因天花而死者，达全数十分之二三。”[10]张荫棠在《藏俗改良》提出，改革西藏的多夫制婚俗，推广一夫一妻制，改革丧葬习惯。通过一夫一妻、喇嘛兼职工商业、预防传染病、等措施增加西藏人口，增加兵源和劳动力。改革社会风俗，不迷信鬼神。在拉萨到江孜一带种植柳树，[11]以（p1379）柳树作为标志，防止英国人蒙混地界。

张荫棠离藏后，联豫继承了其新政政策并在西藏推行。1905年（光绪三十一年三月）清政府任命联豫为驻藏帮办大臣查办西藏事物。由于“巴塘事件”，清政府派兵镇压，从四川入藏的巴塘、里塘、打箭炉、察木多一带，被战火破坏十分萧条，难以筹备入藏的乌拉差役。1906年（光绪三十二年正月）联豫上书请求由海路经印度入藏。清政府担心联豫到印度后插手与英国的外交交涉，与张荫棠意见分歧，给英国人造成可乘之机，所以没有批准联豫的从海路入藏之请。联豫从川藏驿路进藏，考察了川藏沿途情形，于同年七月抵达拉萨。联氏入藏后的新政与赵尔丰的川边新政紧密配合。

三、新政的失败及其原因

1910年2月12日（农历初三），拉萨的大昭寺法会上，云集喇嘛两万多人。部分川军抵拉萨后放枪乱击，造成僧众伤亡，全城秩序大乱，局势顿趋紧张。当天晚上，在亲英分子的怂恿下达赖喇嘛跑到亚东，寻求英国保护，经英国驻亚东商务处代理麦克唐纳的安排，达赖迅速出境出走印度。[12]至1912年时拉萨的政局更为混乱，《国学周报》载“到民国元年的时候，武昌革命的风浪已传至西藏，钟颖手下有袍哥首领郭元珍者，乘机率所部谋叛，声称响应东南请求驻藏大臣联豫发给饷项，后来联豫向商家借款，发了几个月的饷，那晓这依然是一样的哗变”[13]达赖第二次出逃和西藏军队哗变标志着清末西藏新政走向失败。

此次新政失败的原因有以下几点。其一，辛亥革命波及到西藏，使得正在进行的西藏新政戛然而止。其二，西藏政教合一的统治制度，一时难以变革。虽然张荫棠推行了以九局为组织架构的政治改革，但将行部大臣统领与西藏原有政教制度结合，只能布新而无法除旧。联豫推行的政策过于刚猛，企图架空达赖的权利，致使其产生异心，川军入藏，影响极坏，又进一步损害了中央政府的形象。其三，英印势力反对张荫棠查办西藏事务，勾结达赖抵制清军驻藏，亲英派的噶伦掌控噶厦政府，抵制驻藏大臣推行改革[14]（p300—325）内外反对势力的勾结，使得新政举步维艰。其四，资金缺乏，尽管张荫棠和联豫通过各种措施，筹措新政经费，但仍是入不敷出。最后，在藏地方官员不配合中央政府推行新政。尽管新政受到了马吉符等下级官吏的重视，但只是个案，难以扭转大局。

清末西藏新政失败了，但其影响深远。在内忧外患的情况下，清政府在西藏推行新政，一定程度上遏制了英国对西藏的侵略，维护了中国在西藏的主权和领土权益。十三世达赖喇嘛在西藏举办新政时，部分继承了此次新政中的措施。清末西藏新政为民国中央政府治藏奠定了基础。