让监督渐渐“长出牙齿”——我所经历的人大评议

■景迅

监督工作是人大的基础性、主体性、经常性工作。上个世纪九十年代初，我刚到人大机关工作时所见到的审议场景令我至今难忘。1990年，南通市人大常委会对南通博物苑的保护和建设工作进行了多次调研。这个博物苑是实业家张謇先生创办的，是中国人自己办的第一个博物馆，比故宫博物院还早20年，是南通市区唯一的全国文保单位。但之前很长一段时间博物苑的园林部分被分割出去，被命名为“人民公园”，公园里里还建了一些简易房，作为电台和文工团的宿舍；博物苑主体建筑“濠南别业”边上建了一座二层楼房，原本作为排练房，后为了创收，又改造为歌舞厅。当时的南通博物苑已经失去了创办之初的原有风貌。为了保护好这一全国文保单位，文化界人士一直呼吁要恢复它的本来面貌。市人大常委会部分组成人员提出了一个方案，就是“人民公园”并回博物苑，作为它的一个部分；拆除后建的简易房和简易楼，搬出电台、文工团等单位职工；兴建一座文物库房，用以收藏各类文物。围绕这个方案，市人大常委会进行了认真审议，但阻力很大：一是人民公园属于城建系统，当时城建系统的福利待遇比较好，不愿意划归文化系统；二是简易房和简易楼拆除后需要安置住户，又影响创收；三是兴建文物库房需要大量资金，而当时是吃饭财政。在常委会会议上，各方意见充分发表，慷慨陈词，互不相让，争论比较激烈，最后经过反复论证，通过了关于保护和建设南通博物苑的决议。这个只有3句话的决议，解决了诸多历史遗留问题，在南通博物苑的历史上具有十分重要的意义。经过多年的保护与建设，如今的南通博物苑已经成为南通市区最为靓丽的历史文化名片。

像南通博物苑这样的监督案例在上世纪九十年代初也不少，但并不是很多。当时社会上对人大性质地位作用的认识还没有现在这么高。“大牌子、老头子、空架子”，“不说白不说、说了也白说”，“不做不够意思、做多了没有意思、做一点意思意思”，这些略带自嘲的说法在人大系统内部也还不时听到，人大监督工作“容易做虚、不容易做实”的困惑还不同程度存在。但地方人大常委会的领导们和广大人大工作者一直在探求让监督硬起来的有效途径，人大对政府部门的工作评议就在这样的背景下孕育而出。回顾当时的情况，工作评议的初衷是发挥代表的优势、集中代表的力量，为部门工作梳理问题、问诊把脉，压紧压实部门工作的责任。这样的评议，参与人数多，推动力量强，社会影响大，一时成为地方人大相互学习借鉴推广的监督方式。

在上世纪90年代，我所经历的人大对政府部门的工作评议有三次，都是在南通市十届人大常委会的任期内。第一次是1994年。这一年年初，常委会将评议公安部门的工作列入工作计划，4月份，市人大常委会作出评议决定，主任会议制定实施方案。随后，召开动员大会，市级人大代表以及其他各级部分代表参加会议。根据动员会的部署，1000多名代表分成若干小组，开展调研，听取选民意见建议。市人大常委会机关为每个小组都配备了若干工作人员，负责调研活动联系、评议简报的编写、建议意见的收集整理等具体工作。8月份召开评议大会，各评议调研小组在大会上发言，常委会领导讲话，提出更改要求。会后，公安部门对市人大常委会提出的100多个问题逐一整改，并将整改结果在常委会会议上作口头报告，常委会领导对评议工作进行总结。这次评议，参与人数多、时间跨度长、影响力很大、效果也很好。第二次是1995年。鉴于上年度的评议工作量巨大，这个年度的评议工作采取分管领导牵头、相关委室负责、若干代表参加的模式，对工商、邮政、规划、建设等部门的工作进行评议。虽然评的部门多了，但规模大为减小，程序大为压缩，声势也有很大的减弱。第三次是1996年。这一年所评的只有教育一个部门。我本人当时在教科文卫委员会任职，负责各类文稿的起草和组织联系的具体工作。4月份常委会作出决定，5月份主任会议通过实施方案，6至8月份组织代表开展评议调研，10月份召开评议大会并部署整改工作，12月份常委会听取整改报告并作评议总结。这次评议与前两次相比，主要特点是评议的主体是常委会组成人员，问卷征询意见建议与满意度测评融为一体，并增加了与教育部门沟通对接的环节，各方更为心平气顺。这一年，我还参加了省人大常委会组织的对省文化厅的评议工作，负责南通市的省代表调研联系和评议分报告的起草工作，并随相关省代表参加了省人大常委会在南京召开的评议大会。

上世纪末本世纪初，人大评议出现的新形式，这就是“述职评议”。述职评议的做法主要是组织人大选举和人大常委会任命的政府组成人员在常委会上进行述职，常委会组成人员对述职报告进行评议，并进行满意度测评，测评结果由常委会党组报市委，并向述职人员本人反馈。市十一届人大常委会任期内，每年都要选择几个部门的负责人作为述职评议的对象。在这个任期内，常委会也对有关副市长进行了述职评议。述职评议的关键是把对部门工作的评议与对主要负责同志的评议结合在一起。评议调研过程中，都要召开若干座谈会，同时还要对中层干部进行个别谈话，征求意见建议，应该说，针对性更强、精准度也比较高，但在具体工作中，如何把党管干部原则与人大评议深度结合起来、有机统一起来，始终是一个值得探讨的课题。

2006年，经过“二十年磨一剑”，监督法颁布，并于2007年正式实施。这是人大工作进程中的一件大事。全国人大由上而下组织开展了各类培训，要求把监督工作规范到监督法的要求上来，并要求各级人大对各类制度、办法进行清理。当时我已在研究室工作多年，自然就承担了各有关制度的清理工作，并组织人员制定了相关配套实施办法和工作流程图。根据当时上级要求和党组的意见，工作评议、述职评议、个案监督这些在监督法上没有明确规定的监督形式都不再组织开展。自此，上世纪九十年代以来的探索创新转入规范有序的发展轨道。实事求是地说，人大工作的探索创新是人大工作发展的重要动力，也为人大工作的规范发展提供了重要经验积累。特别是在创新过程中涌现的一些有利于增强监督实效的元素，如问卷调查、面对面互动、满意度测评等，对落实监督法的要求，解决人大工作“容易做虚、不容易做实”的问题还是有很大促进作用的。

转眼到了2013年，也就是市十四届人大任期的第二年，市人大常委会党组主要领导多次听取辖区内县镇人大开展评议的有关情况的汇报，也从相关媒体上看到一些地方开展工作评议的报道，还带领委室主任外出学习，综合各地的做法和各方面的意见，认为对部门工作进行评议，实际上也是一种专项监督，不仅不与监督法相悖，相反，对于实化、细化监督法的规定很有好处。党组主要领导要求研究室从具体落实监督法规定的角度，拟定一个操作办法。在党组主要领导的具体指导下，研究室很快就拟就了专项工作评议办法。这个办法经党组、主任会议讨论修改并报市委同意后，在2013年7月30日市十四届人大常委会第八次会议上通过。这个办法把之前人大评议中的好的做法纳入监督法的框架内，评议主体是市人大常委会组成人员，邀请部分人大代表参加；评议的组织主体是市人大常委会主任会议；评议准备工作包括制定实施方案、召开动员会部署、开展评议调研、提出问题清单、与部门沟通反馈、部门根据问题清单落实整改措施；评议程序包括听取部门工作汇报、围绕突出问题组织专题询问、对部门工作进行满意度测评、明确进一步整改要求和时限等；评议成果运用主要是将评议结果纳入机关作风建设和绩效考核体系。这个办法实际上是监督法的一个实施办法，既确保评议工作在法律的轨道上运行，又有效增强了监督的刚性。根据监督法和评议办法的规定，市十四届人大常委会于2014年、2015年、2016年分三批对34个政府部门（包括垂直管理部门）的工作进行了评议，收到比较好的效果，在社会上引起了广泛关注。

2017年初市县人大换届，新一届市人大常委会党组对评议工作很重视，延续上届做法，更加注重了解市级人大代表、基层人大、万人评议等方面的意见建议，更加注重统计数据分析、法治建设和廉政建设评估，更加注重代表的参与性、问题清单的落实率和社会各方的满意度，在具体环节上作了完善，努力做到每次评议市级代表全参与、一届之内部门接受评议全覆盖、对每个部门的评议调研全方位。同时，把梳理问题清单、开展专题询问、实行满意度测评作为评议的关键环节组织安排好。党组、主任会议对评议调研报告都要认真讨论、对问题清单逐一“过堂”，确保评价客观公正、问题一针见血、建议精准可行。2017年、2018年两年，已经对27个政府部门的工作进行了评议。这项工作，市委重视、政府支持、部门配合，起到了发现问题、解决问题、推动工作、促进发展的积极作用。

今年是县级以上地方人大设立常委会40周年。习近平总书记作出重要指示强调，地方人大及其常委会要按照党中央关于人大工作的要求，围绕地方党委贯彻落实党中央大政方针的决策部署，结合地方实际，创造性地做好立法、监督等工作，更好助力经济社会发展和改革攻坚任务。要自觉接受同级党委领导，密切同人民群众的联系，更好发挥人大代表作用，接地气、察民情、聚民智，用法治保障人民权益、增进民生福祉。回顾地方人大开展工作评议的实践历程，作为一名在地方人大工作30年的“老人大”，我深切感受到，结合地方实际，创造性地做好工作，是地方人大事业发展的不竭动力；自觉接受同级党委领导是评议工作取得实效的政治保证；发挥人大代表作用，接地气、察民情、聚民智，是评议活动的内在要求；用法治保障人民权益、增进民生福祉是评议工作的基本原则；综合运用各种监督方式，强化监督的刚性和作用，是评议工作的重要特色。历经40年的探索实践，评议工作在创新中发展、在发展中规范、在规范中提升，一条鲜明的主线就是如何让人大监督“长出牙齿”，如何让这个“牙齿”越来越硬。虽然目前各地做法各有特色、各有千秋，还难以规范成一个统一的模式，但其中所蕴含的创新要素、法治精神和为民情怀是值得称道的，也正因为这一点，人大评议的探索空间还很大，生命力还很强。广大人大工作者要认真贯彻落实总书记的指示精神，不忘为民代言初心、牢记依法履职使命，重创新、接地气、抓落实，把工作做得更为圆满、更加出彩、更具实效。