统一战线推进基层协商民主建设研究——以台州市路桥区L街道为例

刘美华

（中共台州市路桥区委党校 浙江台州 318050）

党的十八大报告首次提出：“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。”党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步提出：“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现。”接着，中央又发布《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，作出具体部署，从而把统一战线纳入民主政治建设的范畴之中，要求“发挥统一战线在协商民主中的重要作用”，是对社会主义民主政治建设的理论创新，这表明党对发挥统一战线在协商民主中的重要作用的认识达到了一个新髙度，也为统一战线成员在协商民主中发挥作用提供了更加广阔的平台。

台州市委统战部注重发挥统一战线的政治优势、制度优势、资源优势、平台优势，运用统战理论和统战方式，在全市开展统一战线推进基层协商民主专项行动（台统〔2014〕15号），推动统战成员参与基层协商民主，在形成共识的同时达成统战目标，实现统战与协商相互促进、共同提高。由于乡镇、街道和行政村、社区的事务更具有公共性的特征，台州市委统战部开展统一战线推进基层协商民主侧重于这两个层级的协商，又由于乡镇、街道居于承上启下的位置，突出抓了乡镇、街道的协商这一关键。

L街道地处路桥主城区，是路桥区政治、商贸、文化中心，具备了统一战线推进基层协商民主建设的良好基础。一是经济基础。该街道市场林立，商贸繁荣，民营经济发达，“以市场为基础的社会活动，促进了以平等、协商为主要特征的契约社会的形成，而经济上契约行为的认同和契约观念的培养势必会影响到政治社会领域，从社会层面推动以平等自治为理念的契约关系的建构，培育了民众的民主意识。”。二是文化基础。台州是我国“和合文化”主要发祥地之一，而“和合文化”养成了L街道市民和而不同的包容、和衷共济的合作等品格，使人“更倾心于强化对社区共同体的认同和归属感，青睐协商民主”。三是组织基础。L街道统战资源丰富，现有街道和社区两级各类统战社团16个，基本上囊括了各界代表性人士。L街道应势而谋、顺势而为，积极开展统一战线推进基层协商民主专项行动，取得了明显成效，为基层民主建设提供了样本。

一、探索：统一战线推进基层协商民主建设的运行框架

（一）组织形态

L街道建立统一战线人士民主协商议事会，作为开展民主协商活动的主要平台。议事会由街道有关领导、街道各统战社团班子成员、政协委员和人大代表等组成，吸收部分民主党派、无党派、民族宗教界等代表人士参加，下设经济发展组、专家咨询组、民族宗教组、台侨工作组、建设规划组、公共事务组和跟踪监督组，实行集中协商和分组议事相结合。根据议题和协商事项，临时吸纳相关社会人士参与。议事会由街道党工委书记任总召集人，分管领导和统战代表人士任召集人，街道党工委统战委员任秘书长，统筹安排协商事宜。这一制度安排体现了党对协商民主建设的领导，L街道党工委领导同志成为了加强协商民主建设的积极组织者、有力促进者、自觉实践者；发挥了统一战线独特优势和作用，形成了L街道推进基层协商民主建设的鲜明特征；彰显了通过推进协商民主改善党的领导、加强党的领导、巩固党的执政地位的新思路，提高了基层治理能力和水平。

（二）内容清单

L街道统战人士主要围绕八方面内容开展民主协商：街道经济社会发展规划的编制和修订；街道总体（专项）规划的编制和调整；涉及人民群众、企业法人切身利益的征地拆迁、旧村旧城旧市场改造、社会保障、文化教育、医疗卫生、公共交通和社会管理等方面大政策措施的制定和调整；重点工程建设的规划和实施；街道年度重要工作的计划和实施；涉及重大民生事项的资金安排；人民群众普遍关心的社会公共事务、公益事业和热点难点问题；其他事项。这份内容清单紧扣中心，有利于促进经济持续健康发展；关切民生，有利于改善人民群众的生活品质；整合民意，有利于化解矛盾冲突、维护社会和谐稳定。

（三）协商形式

L街道统战人士开展民主协商主要有七种形式：专题协商会，就某一专题召开民主协商议事会全体会议进行协商；民主恳谈会，就关系民生的公共事务，社会热点、难点问题进行座谈讨论，征求意见；决策听证会，就重点工程建设、重要公共事务、重大政策措施等，征求意见；专家咨询会，对专业性、技术性较强的决策事项，邀请或委托专业人士进行咨询论证，评估分析；走访约谈会，以走访、约谈的方式，就某一特定事项或个别问题同各界代表人士谈心交心，形成共识；网络协商会，利用现代信息化手段，以网上公示、网上民意调查、网上征求意见等形式，进行互动协商；民主督评会，组织人大代表、政协委员，通过视察点评、督查评议等方式对街道相关工作进行监督，并建立跟踪监督组对实施情况跟踪监督。L街道设计的协商形式具有规范性、多样性、针对性、适用性等特点，能够促进统战成员作用的发挥，提高协商民主质量、增强民主协商实效。

（四）程序链条

L街道统战人士民主协商议事会有明确清晰完整的工作流程，主要包括：提出议题→确定议题→发送材料→调查研究→进行协商→达成共识→形成决策→执行决策→反馈信息→再次协商→修正决策→落实决策→通报结果。一般来说，年初由街道党工委、办事处根据重点工作安排提出协商议题，各统战社团和统战人士也可临时动议。协商议题确定后，街道党工委要组织相关责任单位（人）制订具体的协商方案，并提前组织参与协商人员开展一次调研或者召开情况通报会。民主议事协商会议结束后，街道召开领导班子联席会议，对协商成果的运用和实施进行专题研究，讨论形成采纳意见和决定、决策方案。采纳意见和有关决定、决策，在会后7个工作日内反馈至议事会成员，并交由相关责任单位（人）认真落实办理。在流程中，L街道还设计了修正环节，当决策在执行过程中遇到新情况新问题，需要再协商、再调整。通过细化程序规定、增强执行效能，克服了协商活动的随意性和零散化，也只有程序的合法性，才会产生结果的合理性。

（五）保障制度

L街道建立了一系列制度保证民主协商议事会正常运行：健全协商于决策之前和决策实施之中的工作机制，贯彻执行民主集中制，建立民主协商成果运用实施跟踪公示制度，增强决策的科学性和实效性；完善民主协商议事会学习培训制度，提高统战成员协商能力；建立街道党工委向党外代表人士通报情况制度、街道统战工作中心与统战成员沟通联系机制，保障统战成员知情明政；明确民主协商议事会议事规则和街道统战工作中心在议事会担负的职责，确保运转高效。所有制度在街道统战工作中心上墙公布，在议事会成员监督下贯彻执行。这些制度使基层协商民主有制可依、有规可守、有章可循、有序可遵，构成保持基层协商民主生命力的前提。

二、收获：统一战线推进基层协商民主建设的初步成效

（一）扩大了统战成员有序政治参与

L街道的实践表明，民主协商议事会将更为广泛的主体吸纳到协商民主机制中来，已有5个基层商会（包括行业商会、市场商会等）、7个新联会（包括街道、社区新联会）、2个知联会（包括街道、社区知联会）、1个台联、1个侨联以及各界代表人士参与到其中，广泛地协商政治、经济、文化和社会事务，并以协商的实践与成效激发社会各界、各主体的参与热情，社区和统战社团内部的协商民主也逐步开展起来，形成了广泛参与、多元多层的格局。民主协商议事会广泛的主体构成和参与，与社会利益的多元化结构相适应，产生了强大的利益整合功能，使个别的、分散的利益诉求获得组织化的、集中的表达渠道，为统战成员有序的政治参与提供了平台。

（二）促进了公共事务科学民主决策

L街道按照市委统战部的要求，建立了统战人士民主协商议事会这一民主决策制度化平台，将协商民主作为街道重大事务民主决策的必要程序，做到“三在前、三在先、三不得”，即：街道重大事务必须协商于党组织决策之前、法定会议表决之前、行政组织实施之前，重要政策决策必须先协商后制定、先协商后通过、先协商后实施，未经民主协商的不得提交决策、表决和实施。L街道利用统战人士民主协商议事会协商于民，内容涉及群众路线教育实践活动、宗教场所换届选举以及“三改一拆”“五水共治”“交通治堵”“多城同创”等重点工作。在协商过程中，使各方面的意见和建议，特别是不同的意见和建议得到表达，既服从多数，又尊重少数，使决策更加科学、合理。

（三）推动了经济社会各项事业发展

L街道紧紧围绕经济社会发展大局和党委政府中心工作，发挥统战社团人才和智力资源优势、反映社情民意渠道功能，组织统战成员开展协商，更好汇聚民智、听取民意，有力推动了“四换三名”、专业市场转型升级、基层文化基础设施建设、义务教育均衡发展、老小区改造、“平安进万家”等工作。统战成员不仅积极建言献策，而且发挥自身的社会影响力、公信力和示范性，参与到政策宣导、理顺情绪和社区民主管理、治安防控、维护群众利益、帮扶困难群众、公益事业建设等各项工作中，出了主意又出力。加强对民主协商结果落实和党政部门工作效能进行督查，使协商从会上“说”走向实地“看”、现场“评”，通过视察、评议或直接提出意见、批评、建议等方式实施基层民主监督，推动各项工作善始善终、取得实效。

（四）提高了基层社会治理能力水平

L街道积极发展基层协商民主，使基层社会治理也悄然发生变化，亦即在管理基层公共事务、解决基层公共问题中，政府逐步与社会分享权力、协调配合而不是垄断权力、大包大揽，呈现“合作伙伴”关系而非“管理主体——管理对象”关系。L街道设立民主协商议事会，强调尊重差异、承认多元、理性妥协，既可以发挥润滑剂的功能，也可以成为利益博弈的协调者，促使矛盾冲突由对抗转为对话，在解决就业、治安、文化、卫生、环境以及民主政治方面问题作出了有益探索。以基层协商民主为核心原则的基层社会治理，为各社会利益群体充分表达意愿诉求、平等参与政策讨论、促进谅解共识达成提供制度渠道，维护并实现社会公平正义。

（五）拓展了基层统一战线自身建设

开展统一战线推进基层协商民主专项行动以来，L街道基层统战工作出现“三个转变”：领导方式从封闭的行政管理模式向开放的社会协调模式转变，工作机制从过去条块分割向以块为主、条块结合转变，工作方式从过去主要依靠街道的组织力量向更多地依靠统一战线成员转变。L街道的民主协商议事会为基层统战成员参政议政提供了新平台，增强了统战成员政治参与意识和政治参与的积极性，进一步树立起社会管理参与者的主人翁意识，提高了贯彻党的路线、方针、政策的自觉性。基层协商民主代表性广，政治包容性强，对各种社会政治力量具有亲和力，通过协调和整合各界别和各阶层的不同利益，有利于形成统一的意志和团结的力量。

三、局限：统一战线推进基层协商民主建设的问题剖析

（一）法治化的问题

我国民主政治有两种重要形式，一是选举民主，一是协商民主。选举民主已经走上制度化、规范化、法治化的轨道，形成了较为成熟的制度体系和实现路径。协商民主中，“党际协商、人民政协的政治协商以及人大的立法协商和政府的决策协商，都有一整套完备的法律、法规或政策体系作为制度保证”，但基层协商民主建设还处于起步阶段，顶层设计缺乏，基层探索活跃，许多经验尚未定型，法治化水平比较低，譬如哪些基层重大事务必须通过协商决定、何事需跟何人在何范围内协商、以什么形式组织协商、协商结果在法律上的效力如何等等，法律保障和制度配套仍然不够健全。

（二）场域性的问题

场域理论认为，人的每一个行动均被行动所发生的场域所影响。统一战线推进基层协商民主建设的实践有其特定的场域，就是统一战线，而且参与协商的主体也有其特定的身份，就是统战成员的政治身份。事实上，在统一战线场域推进基层协商民主，组织者往往为了协商而协商，忘了统战本业，大多数统战成员也往往以公民的身份、社区居民的身份、自己的职业身份参与，属于党派的没有亮出党派的身份，属于非公的没有亮出非公的身份。没有统战场域的把握和坚持，统一战线在推进基层协商民主上就难以发挥自身的独特优势和作用，更难以渗透和完成统战任务。

（三）关注点的问题

协商民主应“以公共利益为最高诉求”，理应成为基层协商民主关注的焦点，而在实际运作中却出现了偏差。一方面，组织者对公共利益概念泛化处理和协商民主操作技术失当，削弱了对公共目标的认同；另一方面，参与协商的统战成员还存在片面强调个体主张、缺少对其他利益诉求尊重的情况，导致零和博弈出现，协商最终失败。基层协商民主应该“不同于那种从私人效用最大化的视角出发所进行的计算，公民通过公共审议使自己的偏好发生转变，使之符合公共导向的目标(public - minded ends)，并共同就这些目标的性质以及实现目标的最佳手段进行论证”。

（四）协商力的问题

总体而言，协商主体的协商能力水平还比较低，影响了协商民主取得预期效果。从主持者看，往往流于形式，习惯走过场，对协商的议题内容掌握不够全面，缺乏灵活的协商艺术，当协商主体意见相左、争议激烈时，没能展现较强的掌控能力。从参与者看，许多议题需要专业背景知识，加上事前又没有开展调研，只能随声附和，提不出有建设性的意见，有的统战成员甚至不接地气，说不出群众的心里话、实在话、管用的话。从组织者看，协商之前没有很好地就相关议题与统战成员沟通，不能在有足够提前量的时间内提供协商议题的相关材料，难以深入研究，提出有质量的建议。

（五）不对称的问题

基层协商民主由于参与主体差异性大，存在诸多不对称的情形，难以发挥应有的民主作用。社会地位和影响力不对称，不仅使得统战成员参与协商的机会不均等，而且协商结果往往有利于强势一方，弱势一方的利益得不到足够关切。个人素养和信息量不对称，导致协商主体对协商议题理解的全面性、深刻性不一致，从而使各主体之间的主张产生明显的落差。利益取向和价值观不对称，在协商民主中就会持有不同的价值判断和利益预期，在处理“一与多”“私与公”关系上态度也会迥异。多方面的不对称导致协商的平等性与有效性受到影响，难以充分体现对不同意见的尊重。

（六）参与度的问题

参与是协商民主理论的基础，没有参与，所有的协商就无从谈起，因此，十八届三中全会提出“在全社会开展广泛协商”。然而，有些统战成员参与意识和参与能力不足，“由多方面的资源和能力的不平等分配而导致的不利能够使得协商中部分人连续失败。在市场失灵的情况下，不利团体或许没有能力参与任何适当形式的公共论坛”。在协商中失败的经历使部分统战成员对协商民主产生了疏离感，从而制约了协商民主的广泛参与。当然，协商民主本身也难以实现普适性，要想“将每个人都囊括到协商中来是不切实际的,而限制参与和影响的机会又会潜在地使协商精英化”。这样，广泛性与精英化构成了一对矛盾。

四、深化：统一战线推进基层协商民主建设的对策建议

（一）加强党对协商民主建设的领导

基层党委要充分认识加强基层协商民主建设的重大意义，把基层协商民主建设纳入总体工作部署和重要议事日程，对职责范围内各类协商民主活动进行统一领导、统一规划、统一部署。宣传部门和新闻媒体，要加强正确舆论引导，普及协商民主知识，宣传协商民主理论和实践，树立基层协商民主建设先进典型，发挥好示范引领作用。把协商民主理论及有关方针政策作为党委中心组学习的重要内容，纳入党员干部和党外人士培训的教学计划，掌握基层协商民主建设的基本规律。在统一战线这个场域推进基层协商民主建设，统战部门要做好组织协调工作，切实保障统战成员的知情权、参与权、表达权、监督权。

（二）营造基层协商民主建设的氛围

基层党委政府要自觉把协商民主建设贯穿于各领域，坚持有事多协商，遇事多协商，做事多协商，特别是要善于发挥统一战线人才荟萃、智力密集、联系广泛的优势，提高协商质量和效率。要引导居民按照既定规则来陈述想法、表达诉求，树立集体观念和妥协意识，心平气和地协商交流，达成共识，防止冲突和对抗，努力在全社会形成重视协商、崇尚协商、积极参与协商的浓厚氛围。统战成员要起示范作用，在协商中本着求同存异的精神、理性包容的心态、公共责任的意识，既能提出所代表群众反响热烈的利益诉求，又能维护社会公共利益，敢于建真言、谏诤言，引领民主协商的社会风气。

（三）发挥统战在协商民主中的职能

统战部门要抓住发现、培养、使用、管理四个关键环节，努力建设一支数量充足、结构合理、素质优良的党外代表人士队伍，为推进基层协商民主提供人才保障。有计划地选送民主党派成员和无党派人士参加各级各类培训，拓宽他们的参政议政视野，增强民主党派成员和无党派人士政治把握能力、参政议政能力、合作共事能力、组织协调能力、调查研究能力和社会影响力，切实提高他们参与基层协商民主工作的水平。最大限度地发挥联系面广、接触面宽的社会优势，进一步扩大协商对象的范围，使民主协商能够全面反映社会不同阶层和不同利益群体的心声。着力发挥统战社团组织优势，就协商议题进行集体调查研究、集体分析讨论、集体提出建议，争取多建有据之言，多献务实之策，使意见建议具有建设性和可操作性。

（四）打造统战成员参与协商的条件

健全知情明政机制。定期向统战成员提供相关材料、通报有关情况，视情邀请统战成员列席有关会议、参加专项调研和检查督导工作，协助统战成员优化考察调研选题，提供开展考察调研的便利，及时反馈协商成果采纳、落实情况。营造平等参与环境。基层党委政府掌握着权力资源、信息资源和社会资源，在协商民主中占据着明显优势，应避免以居高临下的姿态参与协商，努力实现相应的地位平等、信息平等、机会平等，提高统战成员参与民主协商的积极性。统一战线要准确把握自身具有广泛性、多元性、包容性与社会性的时代特点，遵循对话、交流、讨论、共识等原则开展协商，防止出现统战成员之间不平等情况，促进基层协商民主的良性发展。扩大民主协商空间。推动统战成员围绕民主决策、民主管理、民主监督三个环节，不断拓展基层协商民主适用领域，积极参与乡镇（街道）、行政村（社区）、企事业单位或自身所在的行业协会的协商，使统一战线更好地为社会服务。

（五）创新统战成员参与协商的形式

统战部门要积极探索，通过各种途径、各种渠道、各种方式进行广泛协商，建立健全提案、会议、座谈、论证、听证、公示、评估、咨询、视察、调研等多种协商方式，不断创新网络协商、民主恳谈、书面沟通、意见征询、领导约谈、专题研讨等新形式、新途径。拓展统战成员参与基层协商民主的功能类型，探索创新涉及统战成员利益的协调型协商，发挥统一战线智力优势的咨政型协商，配合基层党委政府做好中心工作的协助型协商，跟踪决策执行和任务落实的监督型协商，统战社团处理内部事务的自治型协商，有针对性地拟订协商议题、确定协商人员、组织协商活动。鼓励统战成员在基层协商民主中大胆创新、大胆实践，注重提炼总结新的协商形式，适时加以推广。

（六）完善统战推进协商民主的制度

建立基层党委统一领导、统战部门牵头负责、统战成员积极参与的领导体制和工作机制。研究制定统一战线推进基层协商民主的实施意见，认真编制民主协商年度计划，进一步加强统筹协调，解决统战成员参与基层公共领域治理的重大问题。支持统战社团在处理自身内部事务时，自觉依照法律法规和各自章程开展协商，有序推进社团协商活动。做到协商于决策之前和决策实施之中，根据各方面的意见和建议来决定和调整决策和工作，从制度上保障协商成果落地，使决策和工作更好顺乎民意、合乎实际。按照民主集中制原则，坚持民主基础上的集中和集中指导下的民主相统一，确保协商依法开展、有序进行，防止议而不决、决而不行。完善议题选择、主体确定、协商形式、协商程序、协商保障、督查追踪等制度，健全统一战线推进基层协商民主的制度体系，促进协商民主有效开展。建立统一战线推进基层协商民主考核评价制度，将推进基层协商民主纳入基层党委政府和统战部门年度综合目标管理考核。

注释：

[1]陈剩勇，钟冬生，吴兴智等.让公民来当家—公民有序政治参与和制度创新的浙江经验研究，中国社会科学出版社，2008年，第65页

[2]林尚立.协商政治：中国特色民主政治的基本形态［J］.毛泽东邓小平理论研究，2007年，第9期

[3]杨卫敏.基层协商民主应是我国协商民主建设的重中之重，中央社会主义学院学报，2014年10月，第5期

[4]陈家刚.协商民主与政治协商；新世纪新阶段统一战线——第20次全国统战工作会议精神解答［M］.北京，华文出版社，2006年，第165页

[5][美]艾利斯·马瑞恩·杨.沟通及其他:超越审议民主［C］//谈火生.审议民主.南京：凤凰出版传媒集团，江苏人民出版社，2007年，第111页

[6][美]詹姆斯·博曼，黄相怀，译.公共协商：多元主义、复杂性与民主[M].北京：中央编译出版社，2006年，第106页

[7][美]詹姆斯·博曼.实现一种作为探究模式的审议民主：实用主义，社会事实和规范理论[C]//谈火生.审议民主.南京：凤凰出版传媒集团，江苏人民出版社，2007年，第91–92页