行政赔偿制度的完善探析

薛麒译

【摘要】行政赔偿制度是行政救济制度的重要组成部分，与行政补偿制度仅有一字之差，但存在区别。行政赔偿制度在发展过程中经历了从被否定到形成法律的过程。自该制度实施以来，由随着社会环境不断发展变化，尽管经过两次修改，但仍存在待改进的空间。本文就行政赔偿制度与行政补偿制度进行区别后明确行政赔偿制度的概念，梳理该制度的发展历程。针对我国现存行政赔偿范围较窄、赔偿标准较低等不足，提出了完善程序、提高标准等完善方案。

【关键词】行政赔偿 制度完善 行政程序

我国行政制度赔偿所依据的法律是于1994年颁布的《中华人民共和国国家赔偿法》，该法的颁布，确立了我国的国家赔偿制度，体现了我国对公民权利保护的日益完善。随着我国改革开放的进程不断加大，经济、社会不断发生着巨大的变化，我国已两次修改国家赔偿法，以适应我国民主法制社会建设的发展需求，但在实际使用中仍在存在着可继续完善之处。

一、行政赔偿与行政补偿的辨析

行政赔偿与行政补偿从字面上看意思相差无几，但其实两者间存在一定的差异。这两个重要制度，都是国家对行政机关及其工作人员行使职权过程中给公民、法人或者其他组织合法权益造成的损害采取补救措施。然而，行政机关或法律、法规授权组织对于行政管理相对人基于不同情况会做出不同的决定。行政赔偿与行政补偿两个概念非常容易混淆，造成使用不当或者表述不准确。因此，通过对两种制度加以区分对进一步研究行政赔偿制度很有帮助。

行政赔偿与行政补偿虽都为国家实施的补救措施，涵义相似但却有着根本上的差别，接下来将从引起两种制度的原因、设置两种制度的目的、所适用的原则、遵循的程序及承担责任的方式上对二者作区分。

1.起因：从两个制度的涵义上可知，引起行政赔偿的起因是国家行政机关及其工作人员在行使行政职权时做出的致损行政行为是违法的，而引起行政补偿的起因是合法的致损行为。致损的行政行为的合法性是区分二者的关键。

2.目的：行政赔偿旨在将违法的行政行为恢复到合法的状态;行政补偿则是为补救相对人提供补救，弥补损失。

3.原則：从二者的目的不同可知，我国的行政赔偿制度依照的是抚慰性赔偿标准，赔偿额一般不及损失额大;行政补偿机制则并没有相关规定加以限制。故而行政赔偿的补救程度不如行政补偿充分。

4.程序：行政赔偿必须是在致损行为发生之后进行，而行政补偿则在之前先行补偿，或也可以在行为发生之后均可由行政机关与受损方协商进行。

5.承担责任的方式：行政赔偿的方式主要以行政赔偿责任以金钱赔偿为原则，以恢复原状，返还财产等方式为辅助的赔偿责任方式;行政补偿责任在支付金钱的同时还有其他物质权益性补偿，如换房、就业安置等。

在厘清行政赔偿内涵与外延后，方可进一步探究如何完善我国的行政赔偿机制，

二、我国行政赔偿制度的发展历程

我国的行政赔偿制度的发展经历了提出后被否定再被重新肯定的过程。 我国对于行政赔偿制度的设想最早出现在民国时期，但在相当一段时间内并未制定出具体的法律落地。直到1982年，全国人大第五次会议通过的《宪法》中规定“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”，再次重申了国家赔偿原则，自此提出了专门立法的任务。

随后在1986年，《民法通则》对国家赔偿问题做了较明确的规定，但将国家公权力行为的赔偿等同于民事行为赔偿。而在1989年，《行政诉讼法》中规定了行政赔偿责任主体、承担赔偿责任的条件等问题，标志着我国首次通过专门法律明确设定了国家的行政赔偿责任，也促使了1995年《国家赔偿法》的制定和出台，国家赔偿制度（ 包括行政赔偿和司法赔偿） 就此正式建立。

随着我国民主法治进程的加快，为进一步完善健全法律体系，《国家赔偿法》在2010年和2012年经过两次修订，进一步解决了鉴于实践需要和法律实施间存在的问题，例如增加了精神损害赔偿内容等，更适应我国现状。

我国行政赔偿制度的建立，落实了宪法精神，健全国家责任制度，更保障了宪法赋予公民的权利。同时，它监督和促进了国家机关依法行使职权，严肃了工作风气，一定程度上提高了工作效率，更提高了国家机关的形象。

三、我国行政赔偿制度的不足

虽然我国行政赔偿制度从建立至今，几经修改，进步显而易见，也表明了中国政府对国民责任的加强及其法治与人权事业的改善，如增加了精神损害抚慰金、赔偿程序上行政机关的先行处理及受害人可单独提起行政赔偿诉讼的规定，但就其总体而言，仍存在着进一步的完善空间。

（一）程序上有待完善

1.缺乏先予执行制度

该制度指法院审理请求给付财物案件时，在作出判决并交付执行之前，因请求权人难以维持生活，或者难以进行生产和工作时法院根据当事人的申请，及时裁定义务人先给付一定的款项，并立即交付执行的措施。我国行政赔偿制度脱胎于民事赔偿制度，民事赔偿制度中先予执行制度旨在解决当事人的生活、生产急需的问题，是帮助受损方维持生活的一种灵活的措施。在行政赔偿的实施中，不能因赔偿主体因公民换成了国家而否决了申请先予执行的权利。法律的发展趋势应是更加保护公民的权利，不应对公民应享有的权利区别对待。

2.程序设置不当

单独提起赔偿申请中的程序存在瑕疵，根据《国家赔偿法》第9条和第20条规定，赔偿义务机关应向依法被确认的违法行为承担赔偿责任。但赔偿义务机关既是赔偿程序的被告，又是赔偿程序的裁判者，做自己的法官，难免存在有失公正之嫌。

（二）赔偿范围较窄

1.公共设施致损赔偿

我国是公有制为主体的国家，许多公共设施的所有权属于国家机关、事业单位等。理论上讲，公共设施致损与国家行政机关的职能履行不良有关，应由国家承担赔偿责任。但几经修改的《国家赔偿法》仍未将公共设施致损纳入赔偿范围。如2016年7月，江苏路边大树倒下砸伤老人的事件，相关部门互相推诿责任，老人求助无门。

2.间接损失不赔偿

根据国家赔偿法，我国的赔偿方式采取金钱及返还等方式赔偿，但国家只赔偿行政侵权行为造成的直接损失，不赔偿间接损失。如生产材料被扣押导致工厂停产，只对扣押的生产材料进行返还或折价金钱陪偿，对于停产导致的损失则一概不予赔偿。对于受损方来说，国家的赔偿近乎于杯水车薪。

（三）赔偿标准较低

1.缺乏惩罚性赔偿

我国立法时，决定赔偿标准的出发点是抚慰性的赔偿，而非惩罚性和补偿性的赔偿标准。对于行政机关而言，做出致损行为的成本远低于实行惩罚性赔偿的成本，这对于打击、遏制行政机关及其公职人员的主观恶性较大的违法事件无法起到足够的警示作用。

2.人身权受损的赔偿标准过低

对于限制人身自由的赔偿标准，《国家赔偿法》第 26 条规定，按照“国家上年度职工日平均工资”计算。这种单一的上年度职工平均工资的标准忽略了个体的差别性，看似平等，实则有违公平。

四、我国行政赔偿制度完善建议

1.优化行政赔偿程序

在赔偿程序中引入先予执行制度，将不同侵权主体造成的侵权事件的处理过程平等对待，体现法律的平等精神。在具体操作中，行政赔偿的先予执行制度可参照民事诉讼法中的相关规定。

而在单独提起赔偿申请的案件中存在“自己做自己的法官”的问题，可在省级及以上政府成立独立的“赔偿处理办公室”专门负责处理行政赔偿的申请。在保证公正性的同时更有助于树立公正、严明的政府形象、国家形象。

2.扩大行政赔偿范围

目前我国仍未将公共设施致损纳入行政赔偿范围之中，但国家应承担相应的公共设施致害赔偿责任。对于属于国家所有、且由国家行政机关的有关部门设置或管理的公共设施造成的损害，以及因行政机关及其工作人员违法行使职权造成公共设施设置或管理的缺陷所造成的损害，应尽快纳入行政赔偿范围。

3.提高行政补偿标准

我国目前实行的人身权受损的赔偿标准仅按“国家上年度职工日平均工资”计算，但我国实行的是单一工资标准，并不适用与各行各业的各个职位。在对人身权的赔偿上应提高补偿标准，可参照被侵权人实际收入进行赔，保障被侵权人的合法权益。

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