从长护险作为独立险种角度探讨我国长护险筹资机制发展

冯琳

摘 要：随着我国失能老人人口的增加，长期护理保险作为专为失能人群提供专业照护保障的制度，其独特性重要性越发凸显，而我国长护险发展尚处于起步阶段，许多问题还亟待解决，其中长护险制度中的筹资机制构建是确保长期护理保险制度平稳运行发展的基础和保障。因此文章从长护险作为独立险种的理念出发，借鉴国外长护险筹资机制发展经验和分析我国试点地区不足，提出我国长期护理保险筹资机制未来的发展方向。

关键词：失能;长期护理保险;筹资机制

一、引言

随着我国人口老龄化、高龄化程度的加深，我国失能失智老年人口数量也呈递增趋势，目前失能人口已超4000万。并且因为70年代末开始实行的计划生育政策使得“4-2-1”的核心家庭越来越多，传统家庭功能弱化（中国老龄科学研究中心课题组，2011），老人的照料问题给家庭带来的巨大压力。

而解决我国家庭照护功能不足的状况，社会力量的作用就至关重要。长期护理保险是为处于失能半失能状态下生活无法很好自理的人群，提供经济或服务支持等方面的社会保障。目前理论上实践上也都证明了建立长期护理保险制度是解决失能人群照护难题的有效方案（高传胜，2016）。因此我国“十三五规划”和十九大报告都提出要探索建立我国的长期护理保险制度。

目前围绕长期护理保险问题，国内外学者都已经取得不少研究成果，现有研究不乏对某国某种长期护理保险制度的介绍说明，和对不同国家的长护险制度进行综合比较（刘昌平，2016;Jong等，2015），也有不少学者通过分析国内长护险试点地区发展经验，探讨我国长护险制度改革方向（孙洁、蒋悦竹，2018;吴海波等，2018;王群等，2018）。

但上述学者的研究要么是从整体层面论述我国长期护理保险的建立需要借鉴国际经验，要么是零散碎片的分析讨论我国长护险试点中的不足。较少从长护险制度是一个独立险种的理念出发，探讨如何构建我国长护险制度体系，而长护险作为一个保障特定对象、特定风险且提供专门服务的保障制度，是有自身独特性的。也较少从单一层面对发达国家和我国试点地区长期护理保险制度进行比较分析和经验总结，比如筹资机制这一角度，而长期护理保险中的筹资是确保制度平稳健康运行的基础和保障，我国建立长期护理保险制度的难点也在于构建一个符合我国国情并且科学合理的筹资机制。

基于此，文章以长护险作为独立险种的思路，借鉴国内外经验和分析我国试点地区不足，提出我国长期护理保险筹资机制未来的发展方向。

二、长护险作为独立险种的合理性

首先分析长护险制度的概念，长期护理保险是为生活无法很好自理而需要他人帮助的失能半失能人群，提供服务或者经济等方面的保障。从覆盖对象上看，主要针对的是失能人群的长期护理需求，大多是需要经过评估满足失能认定条件的老年人，因此其保障对象具有独特性。

从应对风险上看，长护险是针对特定风险的保障，主要应对人们可能因意外、疾病、年老等原因导致身體机能衰退而失能、半失能需要长期护理的风险。

从服务内容上看，长护险所包含服务较为复杂，基本上是生活照料、医疗护理、精神慰藉和临终关怀四方面，每个方面涉及多项具体内容，而且大多需要由受过专门训练的人员提供特定的服务，可以看出长护险与医疗、养老保险服务内容、服务人员不同，有其自身特殊性。基于此，长护险的运行和管理不应与其他保险合并在一起，而应建构一套独立专门的运营管理体系。

从国际经验上来讲，许多发达国家都是把长护险制度从医疗保险制度中分离，从而作为一个独立险种。如德国和日本都是用立法的形式推行实施独立长期护理保险制度，建立长护险自己的一套筹资、给付、管理等体系，因为其他国家在长护险实行上比我国起步早，发展历史久，其经验在某种程度上值得我们思考和借鉴。

从我国实施长护险制度的意义及影响来看，长护险制度是为解决除养老、疾病、工伤、失业、生育等五大社会保障问题以外失能老人的护理难题，也就说长护险制度的实施有其特定的目的，因此从这个角度来讲，长期护理保险也应该成为我国的第六大险种。

综上，长期护理保险的应对风险、保障范围和服务项目等都与其他社会保险制度有较为明显的差别，并且长护险与其他社会保险的制度目标不同，国际上也普遍选择将其独立出来，因此可以得出长护险作为独立险种是合理且应当的结论，并基于这个理念分析接下来要阐述的长护险筹资问题。

三、典型发达国家筹资模式的比较分析——以德国和日本为例

德国作为世界上首个颁布长期护理保险专项立法的国家，其制度管理和实行效果都对其他国家地区长护险的构建具有借鉴意义。目前德国长护险保障范围已覆盖总人口的90%，管理上也以“强制性收入关联”的鲜明特色而闻名，并且注重动态管理，及时调整，制度运行平稳并取到良好效果。

在2000年日本通过了《护理保险制度》，长期护理保险被正式纳入日本的社会保险体系之中。该制度的建立为日本的社会经济发展也产生了积极影响，有利于合理配置有限资源，减轻照护提供者的负担和保障失能人群的需要。

综上，德国和日本都出了专门的法案定义规划了长护险制度，也就是从法律层面上承认其为一个独立险种。

两国的长护险筹资机制如下：

从表中可以看出，两国的筹资机制体现出相同理念：都是以强制性、社会化的社会保险方式来筹集长护险资金，采取个人、单位、政府等多主体多渠道筹资，改变了长期护理资金只由政府财政或个人单方负担、不稳定的来源状况，体现了社会保险的风险共担原则。

分析筹资方式我们可以看出，德日两国为尽可能满足全民不同类型及不同层次的护理需求，在设计长护险筹资模式时，都加入了保险制度再分配的理念，即以个人的收入水平为依据，来决定居民是加入长期护理社会保险还是长期护理商业保险，体现了公平的理念。

筹资形式上，德日两国的长护险制度都是以收纳专项社会保险费用来保障老人护理需求。制度财务模式上，两国长护险都采取的是现收现付的筹资模式，长护险与医疗保险、工伤保险一样，均有一个较为明确的保障对象、范围或项目规定，只有经评估达到符合条件的参保人才能作为待遇支付对象，待遇支付主要根据具体的护理等级评定确定，与缴费水平适度挂钩，其优点主要表现在较为公平，具有较强的收入再分配的功能。

三、中国目前长护险试点筹资机制发展状况

我国人力资源社会保障部在2016年6月颁发《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》，决定在南通、广州、成都等15个地区开展长期护理保险试点工作，目前已进一步扩大试点范围。长期护理保险试点工作进展顺利，制度保障功效初步显现，试点地区失能老人照护服务需求有了制度保障。

虽然目前长护险制度总体运行平稳，但制度在实施中也暴露了一定的短板和不足，就筹资机制而言，各试点地区筹资方案都有各自鲜明特色，差异明显，既有各自的优势与特色，相对也有缺点与不足，下面以最先开展长护险制度的15个试点地区的试点方案为例进行比较分析。

1.缴费方式与筹资渠道

通过收集15个试点地区的试点方案可得出缴费方式基本可分为四类：一是政府、企业和个人三方共同缴费，这种方式的优势在于风险分散责任共担;二是主要由个人和企业缴费，三是主要是个人、政府承担，第二种和第三种方式都是有利于减轻一方的负担，但相应增加了另外两方的压力;第四种长护险资金主要依赖于医保基金，虽然个人无须再缴费，但对本就医疗基金紧张的地区无疑雪上加霜。筹资模式中缴费方式的安排，体现了政府、企业和个人各自责任的划分和所应承担的角色。

但这些试点方案都没有明确定义政府、企业和个人三方在筹资过程中应承担的责任和发挥的作用，以及哪个主体应在筹资过程中发挥主导作用，对此，不同的试点方案都有不同的答案，没有像其他的保险制度有一个统一的框架去规划制定。

从表2可看出，我国目前长护险资金也主要依赖医保基金，长护险参保主体与参保机制还是跟随医疗保险，在现阶段医保資金尚有结余的地区也许可以维持长护险制度的正常运行，但对于医保基金结余不足的地区而言，则可能是较大负担。

第二种筹资方式更体现出筹资来源多样化的特点，把公益金、社会团体和个人捐助等社会筹资纳入筹资渠道，进一步扩大了筹资来源。因此建议我国长护险制度参考表2的第二种方式，拓宽筹资渠道，充分发挥社会筹资的积极作用。

2.筹资方式及筹资标准

筹资方式作为奠定整个筹资工作的基础和根本，主要解决的是应通过哪种办法来筹集基金的问题。收集资料发现当前试点地区的筹资方式分为三种：定额、比例和混合筹资，这三种筹资方式的主要区别在于筹资额的计算方式设计和参保人群的区分。

从表3中可看出这三种方式各有各的特点，而且无论是定额筹资、比例筹资还是混合筹资，都有两面性，既有各自的优势，但也存在一定不足。所以筹资方式的选择，其实是一个值得深思熟虑的问题。因为每种筹资方式的背后，都蕴含着制度设计者有关长期护理保险是否与当地经济发展水平、社会文化背景相适应的现实考虑。

而筹资标准制定的合理与否，则会直接影响到长护理保险制度是否能平稳运行。从表3中我们可以看出，各试点地区筹资数额差异较大，而筹资的差异必会导致不同地区存在不同的保障范围、保障水平和保障质量。二是各试点地区筹资标准普遍偏低，会难以保证长护险服务的保障范围和质量。

四、对策建议

由于我国幅员辽阔，各地情况差异明显，试点城市长期护理保险制度实践也多因地而异，因此为构建全国统一的长期护理保险制度，需要进一步总结提炼各地试点经验，更好的保障我国长期失能人员的日常生活照料和相关医疗护理需求。目前，长护险主要问题还是集中在资金问题，资金筹集关系到制度能否可持续发展，所以长护险制度中的筹资安排是社会保险运行的关键环节，需要引起足够重视。基于此，本文从长护险应作为独立险种的理念出发，借鉴国外长护险筹资机制发展经验，并分析我国试点地区存在的不足，为我国长期护理保险筹资机制未来发展尽绵薄之力。

1.长期护理保险筹资模式需要与我国国情相适应

研究发现，目前国际上长期护理保障制度的筹资模式基本分为社会保险、津贴制和商业保险三种。而一个国家长期护理保障筹资模式的选择，依据发达国家经验，往往与该国的政治理念、文化背景和国家财政状况密切相关。

综合比较目前主要实行的三种模式，普惠型的长期护理津贴模式政府负担较大，以我国目前社会经济发展水平还难以维持这种模式的持续运行。

以营利为主要目标的长期护理商业保险模式，难以解决我国大量经济状况较差老人的长期照护保障问题。而且该模式是基于市场机制发展，对于护理保险市场发育水平要求较高，所以我国长护险发展之路单纯依靠商业保险模式是很难走通的。

目前国际上虽然都基本认为社会保险筹资模式是长护险筹资今后的发展方向，但我国实行这种筹资模式仍存在较多困难，比如推行该模式首当其冲的问题就是加大企业负担，而在我国经济新常态背景下，政府都在通过各种途径为企业减负以促进经济发展，所以我国再为长期护理社会保险制度而增加社会保险费率不太现实。

基于此，文章认为我国应建立并推行以长期护理社会保险为主、护理津贴制为辅和商业保险为补充的筹资模式，根据不同人群的需求和支付能力状况来建立不同的筹资机制，全方面的、更好的保障我国失能人员的护理需求，减轻家庭的照护压力。

2.建立多渠道资金筹集机制

目前我国探索建立长期护理保险制度过程中，面临的关键问题和难题就是资金筹集问题。我国长期护理保险的筹资存在的一个突出问题就是过度依赖医保基金拨付，没有建立专款专用的机制，不利于长护险从医疗保险制度中分离作为独立险种，也不利于保障长护险的健康持续发展。国际经验表明，建立长期护理保险不能简单地依靠单一渠道筹资，政府应充分调动并发挥社会化筹资的作用，分散压力和风险，建立起多主体、多渠道的责任共担资金筹集机制。

3.建立完善长护险相关法律法规

国外都是在建立了较完善的法律法规的情况下发展长护险，而我国各试点地区是以《指导意见》为参照，没有一个统一具体的法规，《指导意见》也并未提供具体的、可操作性的细则说明，所以各地要结合地方经济社会发展水平、护理服务需求、服务成本和服务人员等因素探索如何建立长护险制度。目前我国试点城市长期护理保险制度的保障对象、范围、水平和质量都存在较大差异，不利于全国长期护理保险制度的建立和推行。因此只有做到建立和完善长护险相关法律法规，才是从法律层面真正承认长护险是一个独立的险种，才能在实行长护险制度时有明确具体的规划指示，也可以解决诸如政府、企业和个人在筹资过程中各自应该担当怎样的角色且发挥怎样的作用，和哪个主体应在筹资过程中发挥主导作用等问题。

经济论坛                    从长护险作为独立险种角度探讨我国长护险筹资机制发展[参考文献]

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（作者单位：上海师范大学，上海 200234）