特色小镇PPP项目关键成功因素分析

文/赵辉 王玥 卜泽慧 张旭东

1引言

2017年我国发改委正式推出《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》，其中明确指出要把特色小镇作为供给侧结构性改革的重要平台，作为实现乡村振兴的一大举措而言，到2020年我国各省市特色小镇规划目标将达到2000余项之多。由于其所需投资额度句大，因此，当前我国的特色小镇项目融资方式大多采用PPP模式。主要原因有以下：首先PPP模式具有杠杆效应，能为政府提供巨大财政资源以支持对大型基础设施项目的建设。其次是通过使用PPP模式有助于特色小镇项目的可持续性发展。对提高其运营效率和区域创新水平有着突出的贡献。然而，尽管近几年国家给予了PPP项目在特色小镇建设项目中的政策支持，但是从目前的实施情况来看，仍然动力不足。因此，本文从实际问题出发，为提高特色小镇项目的落地率和成功率，对特色小镇PPP项目的关键成功因素进行分析和研究，以期为政策制定提供参考。

2关键成功因素的识别与筛选

情景分析法依托对环境的分析，严密推理出各种可能存在的影响因素；工作分解结构法考虑时间维度，清晰划分层次，有效展现影响情况。因此，本文结合情景分析法与工作分解结构法，分别从政府、社会资本方、外部环境、项目自身等因素分析影响特色小镇PPP项目成功的关键因素，进而分析特色小镇PPP项目在每个阶段存在的成功要素，从而获得全面的成功因素集合，并将成功因素列表，如表1所示。

3关键成功因素分析

3.1政府因素

1.政府信用。目前，大量研究表明，政府失信是导致特色小镇PPP项目落地难的最大障碍。政府不守信用，缺乏契约精神等事造成PPP项目落地难的根本原因。一方面，为了吸引社会资本积极参与到特色小镇项目的建设运营中，政府往往会承诺给予相关的优惠条件及政策支持，但是其实现能力与政府信用缺失直接挂钩的。倘若政府失信，将对社会资本产生直接的影响及危害。另一方面，一些地方政府存在着官僚主义过强，认识不到位、政府机构调整的显现，也导致了政府信用不足，缺乏契约精神，从而影响了社会资本的投资。

2.政府财政收入。目前，大多数地方政府推出PPP模式的主要原由是通过PPP模式特点进行融资可以起到是缓解地方债务压力的作用，并且以此提高基础设施建设和保证公共服务质量。因此，在经济发展压力较大的省份及地区，PPP项目居多。而在此类地区，其政府的财政收入与都无法与庞大的特色小镇PPP项目建设总投资相匹配，因此往往会导致社会资本与金融机构的投资，而导致特色小镇项目的成功落地。

3.2社会资本方因素

社会资本的综合实力。在特色小镇PPP项目建设中，社会资本的综合实力这个因素不容小觑额。由于特色小镇PPP项目的全过程建设，全寿命周期内都由社会资本来把关负责。因此，如果社会资本实力强大，资金充沛且有着良好的PPP项目运作经验，则特色小镇建设项目成功几率十分大。反而，如果社会资本实力不足、项目管理能力弱且融资困难则会引发一系列难以解决的问题，无法达到预期目标，将直接导致特色小镇PPP项目的失败。

3.3外部环境因素

1.融资市场。由于传统特色小镇建设方式困难重重的首要原因是缺乏足够的建设资金，而通过PPP项目的方式，将融资任务转交给了社会资本方则可以有效避免这个缺点。因此在特色小镇建设中，往往要求社会资本以现金的方式入股，有些项目则由中标的社会资本方承担所有的资金，对社会资本的融资能力有着极大要求。因此，在特色小镇PPP项目的建设过程中，健全的金融体系及乐观的融资市场十分关键。而当前社会资本的融资方式往往依赖于银行贷款，但是特色小镇建设项目的特点与银行风险控制标准及贷款偏好存在着较大争议，导致中标的社会资本难以及时获得充足的银行贷款。

2.健全的法律体系。健全完善的法律体系是特色小镇PPP项目运作成功的基本要求，由于在实际建设经营中，社会资本在与地方政府相比之下往往处于劣势，因此需要健全完善的法律体系为社会资本方保驾护航，也可以为政府承诺的协议内容提供基本的支撑。同样，在相关法律不健全的情况下，也难以增加社会资本的投资信心，导致社会资本对特色小镇建设项目望而却步。近年来，随着PPP模式在我国的广泛开展，国务院及发改委已经颁布了大量关于PPP模式的相关文件，已逐步形成了较完整的规则体系。然而，在实际运行中，由于部门利益和相关认识角度不同的原因，仍存在着诸多问题，比如地方与部门制定的条例前后矛盾，在不同规范性文件中存在着相互矛盾的问题，且上位法与下位法相互冲突。且我国当前关于PPP项目的法律缺乏国家层面的立法，也缺乏对实际建设项目的考量，大多PPP项目因建设类型的不同不能一蹴而就，因此当前我国现有法律往往难以满足特色小镇PPP项目发展的需求，社会资本方及参与机构面临着较大的融资风险。

表1 特色小镇PPP项目成功关键因素

3.4项目自身因素

1.完备的实施方案和PPP合同。在特色小镇建设过程中，具有完备的实施方案及PPP合同至关重要。在当前PPP项目政策不明、法律不完善及政府等参与方信用需有待提高的前提下，完备的实施方案及PPP合同能起到稳定各方利益关系，明确各方权利与义务的作用。特色小镇PPP项目运行合同的规范性、系统性、可操作性对特色小镇建设项目的实施及落地至关重要。然而在我国当前，还没有专门针对于特色小镇PPP项目建设的标准合同，而仅仅依靠与财政部和发改委颁布的通用合同，无法考虑到特色小镇建设项目的运行特点，因此，难以满足特色小镇PPP项目的合同需求。

2.项目团队的建设运营能力。项目团队的建设与运营能力将直接导致特色小镇项目的成败。

因此在进行社会资本选择时，应对其项目管理能力及PPP相关运营能力进行综合考量，确保中标的社会资本方拥有着良好的建设运营能力，以满足在建设期和运营期内不出差错，确保特色小镇项目的顺利进行。其次对于社会资本而言，其项目主导团队对于风险分担、成本效益应作出精确地判断与分析，做到实时监管，实时控制。对出现的问题及时调整，以确保特色小镇PPP项目得以运作成功。

4结论与建议

本文通过结合情景分析法与工作分解结构法，分别从政府、社会资本方、外部环境及项目自身等四方面分析了特色小镇PPP项目成功运作的关键影响因素。针对PPP模式应用在特色小镇的建设时间较短，且相关法律法规不健全，本文给出以下几方面建议。

（1）加强对特色小镇PPP项目的顶层设计，创造良好的信誉环境。主要工作如下：加强政策扶植，调动社会资本的参与性；完善相关PPP法律制度及监管体系，给予社会资本信心。

（2）加强特色小镇PPP项目诚信体系建设，增强政府信用。应当做到：提高政府契约意识、建立和完善预算审批制度；建立健全政府履约保障体系；

（3）加强对金融市场的支持政策，拓宽特色小镇PPP项目的融资渠道。其主要包含一下工作内容：加强融资机构建设，支持多层次融资体系；建立健全融资法规制度，丰富特色小镇PPP项目的融资主体。