县域治理是国家治理的基础和重点

阎国文　阎若思

摘 要：深刻认识习近平同志关于县域治理重要论述的核心要义：推进国家治理体系和治理能力现代化是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容;县域治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要环节;县委是县域治理的“一线指挥部”，县委书记是“一线总指挥”。深刻把握习近平同志关于县域治理重要论述的基本内容：治理方向、治理目标、治理理念、治理思路、治理方法、治理路径、治理手段、治理关键、治理力量、治理保障等。深刻感悟习近平同志关于县域治理重要论述的时代价值：坚定理想信念;坚持实事求是;坚持以人民为中心;坚持社会主义核心价值观等。

关键词：县域治理;核心要义;基本原则;时代价值

中图分类号：D63                   文献标志码：A                  文章编号：1674-9170（2019）04-0038-08

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，对推进国家治理体系和治理能力现代化作出了战略部署，对县域治理、县域经济社会发展和县级领导班子建设提出了具体要求。推进国家治理体系和治理现代化能否取得实效，县域的治理可以说是基础和重要环节。

一、深刻认识习近平同志关于县域治理重要论述的核心要义

（一）推进国家治理体系和治理能力现代化是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容

十八届三中全会指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。国家治理体系是由国家在经济、政治、文化、社会、生态等各个领域的治理方略构成的，国家治理能力是国家统筹各个领域的治理，使其相互协调、共同发展的能力。国家治理体系与治理能力是社会的、历史的，现代社会的国家治理体系与治理能力有着时代的内涵和要求。怎样治理社会主义社会，苏联和东欧等社会主义国家并没有解决好。新中国成立以来，我党对国家治理和建设进行了深入的探索实践，虽然也发生了严重曲折，但在国家治理体系和治理能力上积累了丰富经验、取得了重大成果，改革开放以来的进展尤为显著。我国政治稳定、经济发展、社会和谐、民族团结，同世界上一些地区和国家不断出现乱局形成了鲜明对照。这说明，我们的国家治理体系和治理能力总体上是好的，是适应我国国情和发展要求的。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，多次强调要推进国家治理体系和治理能力现代化，不仅对推进国家治理体系和治理能力现代化进行了顶层设计，而且在国家治理特别是县域治理上身体力行，不断推进实践创新和理论创新。党的十九大报告将推进国家治理体系和治理能力现代化作为习近平新时代中国特色社会主义思想“八个明确”的重要内容，凸显了新时代推进国家治理体系和治理能力现代化的重要地位和重大意义。习近平总书记多次深入基层开展调查研究，联系自己工作经历和亲身感受，与县委领导班子一起研究分析县域治理的特点和规律，在河北省阜平县、在河南省兰考县、在中央党校县委书记研修班、以及在会见全国优秀县委书记时都对开展县域治理讲了很好的意见。这些思想和经验，已经成为推进国家治理体系和治理能力现代化的一部分，为新时代推进县域治理，实现党和国家长治久安提供了实践依据和理论遵循。

（二）县域治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要环节

习近平总书记指出：县域治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要一环[1]52。一个县，有几十万、上百万人口，经济、政治、文化、社会、生态等各方面功能齐备，是国家稳定的基础。基础不牢，地动山摇。县域占了中国国土面积的89%，户籍人口的70%。郡县治则天下安。习近平同志对此有更深刻的认识，他说：“如果把国家喻为一张网，全国三千多个县就像这张网上的纽结。‘纽结松动，国家政局就会发生动荡;‘纽结牢靠，国家政局就稳定。”“县一级工作好坏，关系国家的兴衰安危。”[2]32县治则国治，县强则国强，县稳则国稳。我国县的建制始于春秋时期，因秦代推进郡县制而得到巩固和发展。两千多年来，县一直是我国国家结构的基本单元，一直延续至今。虽说级别不高，但地位特殊，直接和老百姓打交道，担负承上启下、基层治理、政策落地、反映民意的职能。这也是歷史上县官被称作“父母官”的缘由。

习近平总书记无论是在地方工作时还是到中央工作后，都把县域的治理作为治国理政的基础工作来抓。当年习近平在正定担任县委书记时，解放思想，敢于担当，以改革思维推进工作。在经济建设上率先推行“大包干”，发展“半城郊型”经济;在政治建设上提出“创先争优”，真刀真枪从严管党治党;在发展思路上提出旅游兴县，用足用活文化资源;在生态建设上提出“宁可不要钱，也不要污染”，实现可持续发展等;在发展后劲上提出“念好人才经，开拓翻番路”。经过三年的努力，正定县的经济发展和人民生活水平有了大幅度提高，贫困问题得到解决。1984年，全县10项经济指标创历史最高水平，工农业总产值达到38650多万元，比1980年翻了一番，农村人均收入达到478元。[3]255多年后他曾对外国友人说：中国有句古话，宰相必起于州部，猛将必发于卒伍。“我在农村干过，担任过大队党支部书记，在县、市、省、中央都工作过。干部有了丰富的基层经历，就能更好树立群众观点，知道国情，知道人民需要什么，在实践中不断积累各方面经验和专业知识，增强工作能力和才干。这是做好工作的基本条件。”[4]409这一系列的实践探索，使他体会到了基层治理的难点和重心，为日后他领导推进国家治理体系和治理能力现代化积累了丰富的经验。

（三）县委是县域治理的“一线指挥部”，县委书记是“一线总指挥”

习近平同志指出：“在我们党的组织结构和国家政权结构中，县一级处在承上启下的关键环节，是发展经济、保障民生、维护稳定、促进国家长治久安的重要基础。”[1]2认为县委是我们党执政兴国的“一线指挥部”，县委书记就是“一线总指挥”，是我们党在县域治国理政的重要骨干力量，尤其是在全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党进程中起着重要作用。在县域的治理过程中，县委书记发挥着无可替代的领头雁作用。

一个县就是一个基本完整的社会，“麻雀虽小，五脏俱全”。习近平同志指出：不同的县有着不同的资源和禀赋。县域治理最大的特点是既“接天线”又“接地气”。对上，要贯彻党的路线方针政策，落实中央和省市的工作部署;对下，要领导乡镇、社区，促进发展、服务民生。基础不牢，地动山摇。[1]52县一级工作做好了，党和国家全局工作就有了坚实基础。现在，县级政权所承担的责任越来越大，需要办的事情越来越多。面临着许多考验和诱惑，面对着许多陷阱和危机，既有管党治党、发展经济的责任，也有优化环境、关注民生的情怀，还得有改革发展、维护稳定的能力，可以说，当好县委书记确实需要过硬的本领。县一级同人民群众的联系最直接，其不良作风将直接损害群众利益、伤害群众感情。老百姓看党，最集中的是看县委一班人特别是县委书记。县委书记作风不好，党在当地群众心目中的形象就会大打折扣。2015年1月在中央党校县委书记研修班上，习近平总书记以自己的切身体验而现身说法，并以此勉励县委书记们：“我对县一级职能、运转和县委书记的角色有亲身感悟，刚才听了六位同志的发言，很有感触，脑海里不断浮现我当县委书记时的画面，仿佛回到了三十多年前。”[1]2习近平担任正定县县委书记的阅历，让他更能感受到县域的治理在国家治理体系中的重要地位，抓住了县这一级，就等于抓住了社会治理的关键部位，等于“抓住了牛鼻子”，因而在国家治理体系中能够找到重点和突破口。

二、深刻把握习近平同志关于县域治理重要论述的基本内容

习近平同志对县域治理既有丰富的实践经验，也有高远的理论创新，他的关于县域治理的思想集中反映在《知之深爱之切》《摆脱贫困》《习近平谈治国理政》《做焦裕禄式的县委书记》等著作和十八大以来的有关讲话中，内涵丰富、博大精深，是关于县域治理的行动指南和基本遵循。

1.治理方向：坚持和完善社会主义制度。习近平总书记指出，推进国家治理体系和治理能力现代化，必须完整理解和把握全面深化改革的总目标，这是两句话组成的一个整体，即完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。我们的方向就是中国特色社会主义道路。[4]105既不走封闭僵化的老路，也不走改旗易帜的邪路。

2.治理目标：推进乡村振兴，建成小康社会。习近平同志当年在正定就把把富民强县作为县域治理的工作目标，在河南省兰考县调研时再次强调。十八大后党中央提出协调推进“四个全面”战略布局，主战场主力军都在县一级。从当前的情况来看，实施精准扶贫，建设小康社会，推进乡村振兴战略，建设生态文明，打赢三大攻坚战，是县域治理的主要任务。全面建成小康社会目标能不能如期实现，很大程度上要看扶贫攻坚工作做得怎么样。

3.治理理念：创新、协调、绿色、开放、共享。习近平同志在正定工作时就注重农业生态建设，提出“宁可不要钱，也不要污染”。在浙江主政时亲力打造“千万工程”，提出“绿水青山就是金山银山”的著名论断等等。十八大以后又提出了创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，要坚持人与自然和谐共生，走乡村绿色发展之路。以绿色发展引领乡村振兴，把乡村建设成为生态宜居、富裕繁荣、和谐发展的美丽家园，让乡亲们都能生活在蓝天白云、青山绿水的舒适环境中。

4.治理思路：坚持问题导向，树立改革思维。中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，这种不平衡不充分在县域表现的尤为突出。习近平同志指出：现在，我国经济发展进入新常态，保持经济社会持续健康发展，必须转方式、调结构，必须实施创新驱动发展战略，必须推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。做好这些工作，县一级十分重要。[1]10要不等待、不观望，坚持问题导向，积极主动作为。要坚持从实际出发，因地制宜，理清思路、完善规划、找准突破口。要做到宜农则农、宜林则林、宜牧则牧、宜开发生态旅游则搞生态旅游，真正把自身比较优势发挥好，使贫困地区发展扎实建立在自身有利条件的基础之上。[1]17

5.治理方法：坚持调查研究，做到“三个走遍”。习近平同志非常重视调查研究，强调“调查研究不仅是一种工作方法，而且是关系党和人民事业得失成败的大问题”。要“坚持眼睛向下、脚步向下，了解基层群众所思、所想、所盼，使改革更接地气。”他说：“当县委书记要走遍全县各村，当地市委书记要走遍各乡镇，当省委书记要走遍各县市区。我履行了这一条。”[1]39不论他后来身在何方，身居何职，深入基层调查研究成为他决策施政、指导工作的一条定律。

6.治理路径：统筹兼顾“三化”和“三个起来。“三化”即“农业实现产业化、养老实现市场化、旅游实现规模化”[6]342。这是习近平同志2013年7月在河北正定县塔元庄调研时针对农村小康建设所讲的思路。“三个起来”是习近平同志2015年9月在河北省兰考县调研时所讲，即把强县和富民统一起来，把改革和发展结合起来，把城镇和乡村贯通起来。[1]53“三化”和“三个起来”是习近平经过调研思考后所讲，针对性强，立意高远，实际上也为全国指明了小康建设的主题和思路，也给乡村振兴指明了道路和方向。

7.治理手段：坚持自治法治德治相结合，依法推进县域治理。习近平同志在十九大报告中指出：“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。县委书记要做學法、尊法、守法、用法的模范，善于运用法治思维谋划县域治理。要牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰，做决策、开展工作多想一想是否合法、是否可行，多想一想法律的依据、法定的程序、违法的后果，自觉当依法治国的推动者、守护者。

8.治理关键：县委和县委书记。习近平同志指出：县委是县域治理的“一线指挥部”，县委书记是 “一线总指挥”。县一级阵地，必须由心中有党、对党忠诚的人坚守。对党忠诚，是县委书记的重要标准。衡量一个县委书记当得怎么样，可以讲很多条，但主要看这一条。“善莫大于作忠。”[1]4如何当好县委书记？习近平同志进行了深入的思考和实践，明确提出：做县委书记就要做焦裕禄式的县委书记，始终做到心中有党、心中有民、心中有责、心中有戒，做政治的明白人、发展的开路人、群众的贴心人、班子的带头人。[1]67

9.治理力量：坚持人才兴县，“聚天下英才而用之”。人才是富民强县的关键。但就目前的情况来看，县域里的人才还是十分短缺，很难适应县域的经济社会发展需要。“专家教授是大树，背靠大树好乘凉。”习近平同志说：“我早年在正定县工作时，为了向全国一流专家学者借智，专门聘请华罗庚等专家学者给我们县当顾问，有的亲自到正定指导工作。”[5]依托城市，引进智力，使正定县扭转了多年的被动局面，从“高产穷县”向高产富县迈进，给正定带来了新的起飞。

10.治理保障：加强党的领导，全面从严治党。做好县域治理，首要的是加强和改善县域党的领导。习近平同志明确指出，要把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的一条红线，增强基层组织在群众中的影响力和号召力。习近平同志要求农村基层党支部发挥战斗堡垒作用，他在正定提出了一系列的政治论断如开展“创先争优”“在大是大非面前态度要明朗”“县委一班人要遵守六项规定”“尽快实现党风根本好转”“改革戏必须大家唱”“刹住新的不正之风没有气势不行”等。[3]4这些要求，和今天中央倡导党要管党、从严治党实质上是一脉相承的。

三、深刻感悟习近平同志关于县域治理重要论述的时代价值

习近平担任县委书记的经历，使他对县域的治理认识更加深刻。他的一系列成功的做法和经验，对今天推进国家治理体系和治理现代化具有很强的时代价值。

（一）必须坚定理想信念：位卑未敢忘忧国

习近平同志指出：县一级领导是“芝麻官”千钧担，“官不大，责任不小”[1]8。我国有二千八百多个县市区旗，如果每个地方的党委和政府以及广大干部都能坚持党的宗旨，都能密切联系群众，都能带领群众把党和国家方针政策落实好，不论什么风浪来了，我们就都可以稳坐钓鱼船。

习近平总书记青年时期先后写了8份入团申请书、10份入党申请书，即便是在个人处境极为艰难的条件下，也没有对党产生过怀疑和动摇。习近平来正定工作时，正值我国改革开放进入深化阶段，针对一些人的迷茫和犹豫，习近平强调要坚定共产主义理想信念。比如《在大是大非面前态度要鲜明》一文中开篇明示：“共产党人是有鲜明的立场的，支持什么，反对什么，旗帜要鲜明，特别是在大是大非面前，态度要明朗。”[3]1十八大后他又讲道：县委书记担负着重要政治责任，讲政治是第一位的。希望大家对党绝对忠诚，始终同党中央在思想上政治上行动上保持高度一致，坚定理想信念，坚守共产党人的精神家园，自觉践行社会主义核心价值观，自觉执行党的纪律和规矩，真正做到头脑始终清醒、立场始终坚定。[1]67

（二）必须坚持实事求是：真刀真枪干一场

习近平同志指出，干部就要有担当。“要意气风发，满腔热情干好，为官一任，造福一方。”[1]8在正定工作期间，提出要做促进经济起飞的实干家，树立求实精神，抓实事、求实效，真刀真枪干一场。要把远大目标和务实工作结合起来，既有老黄牛的品格，又有千里马的气势，既是一个有胆有识的战略家，又是一个脚踏实地的实干家。[3]149他把调查研究这一工作方法发挥运用的淋漓尽致。他经常不打招呼就到田间地头实地察看，甚至在乡村集镇上摆起桌子发放民意调查表，直接倾听群众意见。当时正定有25个公社、220多個村，他骑自行车都走遍了。虽然辛苦一点，但确实摸清了情况，同基层干部和老百姓拉近了距离、增进了感情。正因为深入调查掌握了第一手材料，因而做出的决策也非常符合当地的实际。比如，在正定提出了走“半城郊型”经济的路子，做出了“旅游兴县”的决策。习近平非常重视发展战略和规划，关注经济前沿理论研究，提出发展农业农村经济要多一些战略眼光。他听取专家的意见，对农村经济的功能定位和发展路径进行了深入思考与科学谋划，根据邯邢石保京津沧七个城市的位置，说河北有一个“北斗星座”，将以城市带乡村，形成一个经济区——“北斗七星经济区”，[3]143有着很强的前瞻性和指导性。三十多年后，华北地区的发展验证了这一战略，党中央做出了京津冀协同发展和建设雄安新区的决定。现在看来，这和习近平当年在正定提出“北斗七星经济区”真是异曲同工。习近平同志在任宁德地委书记期间走遍了宁德的乡镇。有的乡镇不通公路，他不畏艰难、披荆斩棘、跋山涉水，也要实地察看。他提出的“弱鸟先飞”“滴水穿石”“四下基层”，如今已经成为闽东的精神财富。到浙江当省委书记以后，走遍了全省县市区，提出了“八八战略”，历经浙江几届省委省政府坚持发展而没有改变，使浙江省成为持续发展最好的省份。

（三）必须坚持以人民为中心：为官避事平生耻

习近平同志说过，“我的执政理念，概括起来说就是：为人民服务，担当起该担当的责任”[4]101。在陕北下乡结束时就立下初心，如果以后有机会就要从政为老百姓办实事、好事，要让老百姓吃上肉、吃饱饭。他来到正定县工作，就把富民强县作为自己的使命，他一直在思考、一直在实践。他曾关注过上个世纪三十年代晏阳初在定县搞的“乡村建设试验”，也曾到河北满城县考察过种植草莓，到吉林抚松县考察过木材生意。强调在乡村发展上多一些战略眼光，两个文明一齐抓;注重农村基层组织建设，农村干部要从“老中选青”变为“青中选优”，致力于农村的长远发展。在担任县委书记期间，他把过去的积累，把对人民的深厚感情运用到工作当中去，开启了他从政的第一步。他的工作理念和工作思路，都体现了以人民为中心的思想。比如：他要向上级反映高产穷县的问题，有人劝他慎重，他说：“我们正定宁可不要‘全国高产县这个桂冠，也要让群众过上好日子。”针对正定农民收入不高，许多农民生活水平较低，他提出：“正定农民的生活水平提高的速度，要超过正定经济发展的速度。”[6]131他坚决反对不正之风，真刀真枪严抓严管，他说：“我们不舒服一点、不自在一点，老百姓的舒适度就好一点、满意度就高一点，对我们的感觉就好一点。”[7]对于飞速发展的经济，他富有远见地提出要注意生态环保，坚定地说：“宁可不发展，也不要污染。”为了给下一代营造一个安全舒适的学习环境，他明确地告诫乡村干部：“教育关系着子孙后代，要做到全村最好的房子是学校。”[8]

縣域的一个特点就是人情社会，亲友熟人关系众多。为了引导县域治理树立良好的风气，习近平还以自己的切身感受谈了道德风尚建设的体会。他指出，一要正确认识和处理人际关系，做到既有人情味又按原则办。二要下决心减少应酬，保持健康的工作方式和生活方式。三要实实在在做人做事，不搞“假大空”。广大党员、干部要做到严以修身、严以用权、严以律己，谋事要实、创业要实、做人要实。四要对一切腐蚀诱惑保持高度警惕，防微杜渐。[1]48他多次强调要一以贯之地抓好精神文明建设，让社会主义核心价值观落地落实落细。

推进国家治理体系和治理能力现代化，是一项极为宏大的系统工程，在一定意义上可以说是一场国家治理领域的革命，而县域治理则是治理的基础和重点。只有把基础筑牢，富民强县，才能更好地协调推进“四个全面”战略布局，实现现代化建设“三步走”的宏伟目标，从根本上实现国家的长治久安。

参考文献：

[1] 习近平.做焦裕禄式的县委书记[M].北京：中央文献出版社，2015.

[2] 习近平.摆脱贫困[M].福州：福建人民出版社，1992.

[3] 习近平.知之深爱之切[M].石家庄：河北人民出版社，2015.

[4] 习近平.谈治国理政[M].北京：外文出版社，2014.

[5] 习近平.在网络安全和信息化工作座谈会上的讲话[EB/OL].（2016-04-25）[2019-06-07].http：//www.xinhuanet.com//politics/2016-04/25/c_1118731175.htm.

[6] 中央党校采访实录编辑室.习近平在正定[M].北京：中共中央党校出版社，2019.

[7] 李忠志，曹阳葵.同呼吸才能心相印——习近平在正定工作期间坚持群众路线纪实[N].河北日报，2013-08-27（01）.

[8] 谷峰，王成果.“把百姓的事放在心里”——习近平总书记在河北正定工作的难忘岁月（一）[N].河北日报，2017-08-14（01）.

[9] 程宝怀，刘晓翠，吴志辉.习近平同志在正定[N].河北日报，2014-01-02（01）.

责任编校    王学青

Administration of County-Level Administrative Regions as the Foundation of the Management of the Country： Important State-ments of Secretary General Xi Jinping on the Management of County Regions

YAN Guowen1， YAN Ruosi2 （1. Shijiazhuang Academy of Social Sciences， Shijiazhuang 050051， Hebei， China; 2. Youth League Committee， Hebei University of Science and Technology， Shijiazhuang 050018， Hebei， China）

Abstract： There should be a thorough understanding of the central ideas of Xi Jinping's statements on the management of county regions： promoting modernization with the mechanism and capability of the management of the nation is a key component of Xis thoughts on socialism with Chinese characteristics in the new era; management of county regions is a vital ring in promoting modernization in the management system and capabilities of the nation; county Party committees are the “frontline headquarters” from the management of county regions with the Party secretary of the county committee as the “commander in chief at the front”. A thorough understanding of Xis statements should include the direction， goal， ideology， consideration， measures， paths， methods， vital factors， forces， and guarantee. A deep perception of the modern value of Xis statements amounts to a faithful ideological standpoint， adherence to the actual fact， sticking to the people as the center， and constancy with core values of socialism.

Keywords： county-region management; core meanings; basic principles; modern values