健全党内监督体系是健全党和国家监督体系的核心

摘 要：作为党和国家监督体系中的党内监督，既是监督范围概念，又是监督主体概念。党内监督蕴涵了党的监督。党内监督，无论是作为监督范围概念，还是作为监督主体概念，在党和国家监督体系中都居于核心地位。健全党和国家监督体系的核心是健全党内监督体系。健全党内监督体系，包括健全党内监督组织体系和健全党内监督职能体系。健全党内监督组织体系，重点是健全中央统一领导、地方各负其责、基层具体落实的党内监督纵向组织体系;健全党委主体责任、纪委监督责任、部门职能责任的党内监督横向组织体系;健全同级党委、上级纪委对地方各级纪委和基层纪委工作的双重领导体制。健全党内监督职能体系，重点是健全党委全面监督、纪委专责监督、部门职能监督、基层日常监督、党员民主监督的党内监督职能分工体系;健全自上而下的组织监督、自下而上的民主监督、同级之间的相互监督等不同类型的监督共同发挥作用的党内监督职能协调体系;健全以领导干部为重点对象、日常管理监督为主要形式、巡视巡察监督为重要补充的党内监督职能运行体系。

关键词：党和国家监督体系;党内监督体系;党内监督组织体系;党内监督职能体系

中图分类号：D262.6                   文献标志码：A                  文章编号：1674-9170（2019）04-0017-08

健全党和国家监督体系是党的十九大报告提出的加强党的建设的八个方面的重点任务之一，是推进新时代党的建设伟大工程的重要举措之一。党和国家监督体系是一个系统工程，在这一系统工程中党内监督居于核心地位。健全党和国家监督体系的核心是健全党内监督体系，以健全的党内监督引领国家监督，形成党内监督與国家监督相互贯通、融为一体的党和国家监督体系。

一、党内监督概念说明

党内监督，从字义上解释，是关于监督范围的概念，是指党对自己内部的党组织和党员的监督，重点是对党的领导机关和领导干部，特别是主要领导干部的监督，是党要管党、全面从严治党的一个重要方面。

但是，由于中国共产党是一个长期执政的党，党员公职人员占了国家公职人员的绝大多数，党员和国家公职人员在很大程度上是交叉重合的。①因此，党对党员的监督客观上也是对国家公职人员的监督，国家对国家公职人员监督的主要对象就是对国家公职人员中的党员的监督。在我国，党内监督和国家监督具有高度的内在一致性和互补性。如果以对国家公职人员的监督为视角，这时的党内监督说的也就是党对国家公职人员的监督。这样，党内监督就不仅仅是一个监督范围的概念，同时也是一个监督主体的概念，即党作为监督主体对国家公职人员的监督，对国家权力运行的监督。党对国家公职人员的监督，对国家权力运行的监督，不仅是现实的反映，而且具有宪法依据。我国宪法明确规定：“中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。”②这反映了党的领导与国家本质的一致性。中国共产党作为执政党，领导国家，自然也有权监督国家机关及其公职人员，也应该监督国家机关及其公职人员。因此，作为党和国家监督体系中的党内监督，既是监督范围的概念，又是监督主体的概念。党内监督蕴涵了党的监督。从对党组织和党员监督的视角看，它是党内监督;从对行使公权力的公职人员监督的视角看，它是党的监督。

健全党和国家监督体系，是把党内监督和国家监督作为一个统一体来看待的。在这个统一体中，具有监督主体多元性、监督方法多样性和监督对象一致性的特点。党内监督之所以能够和国家监督相互贯通，形成党和国家监督体系，就是因为党内监督和国家监督具有共同的监督对象，反映的是不同的监督主体对共同的监督对象，即行使公权力的公职人员的监督。如上所述，中国共产党作为长期执政的党，掌握着最重要的国家权力，国家公职人员，特别是国家领导干部中的绝大多数是中国共产党党员。中国共产党开展的党内监督的主要对象和重点内容就是对党员公职人员和党员领导干部的监督，特别是主要领导干部的监督。只有把党内监督做好了，才能保证国家权力的正确行使、正常运行。

实际上，党的十九大报告提到的健全党和国家监督体系中的各类监督都有类似的道理，即以各类监督中最重要、最具特色的内容表达不同主体对国家权力的监督，对行使国家权力的公职人员的监督。具体说就是：党内监督，表达的是党对掌握和行使公权力的党员公职人员、党员领导干部，特别是主要领导干部的监督，即党的监督;国家机关监督，是指负有专门监督职责的国家机关对行使公权力的公职人员的监督，包括监察机关的监察监督、检察机关的检察监督（或法律监督）和审计机关的审计监督;③民主监督，是指以人民政协为主要代表的各民主党派和各界民主人士通过参政议政的形式开展的对行使公权力的公职人员的监督;司法监督，是指人民法院通过司法程序以司法方式开展的对被提起诉讼的违法犯罪的公职人员的审判监督;群众监督，是指以群团组织为主要代表的广大人民群众通过批评、建议、申诉、控告或检举的方式开展的对行使公权力的公职人员的监督;舆论监督，是指各级各类传播媒体以社会舆论的方式开展的对行使公权力的公职人员的监督。这也就是说，党和国家监督体系中的各类监督应该是以监督主体的不同来划分的，反映的是不同的监督主体通过不同的方式对同一的监督对象——行使公权力的公职人员的监督。党和国家监督体系是以习近平同志为核心的党中央集中统一领导的有组织有分工的体系，党和国家监督体系中的各类监督主体是有组织有分工的主体。它们各自以不同的角色从不同的侧面用不同的方式发挥着共同的对公职人员监督的作用。健全党和国家监督体系是一项组织化的系统工程。

二、党内监督在党和国家监督体系中居于核心地位

在党和国家监督体系中，党内监督是核心。党内监督，无论是作为监督范围的概念，还是作为监督主体的概念，在党和国家监督体系中都居于核心的地位。作为范围概念，中国共产党是执政党，掌握着国家权力，对行使国家权力的党组织和党员的监督显然是党和国家监督体系监督的重点;作为主体概念，党领导一切，党发挥领导作用，加强对国家权力运行中行使国家权力的公职人员的监督，显然是党和国家监督体系中最重要的监督。这是由以下三个要素决定的：

（一）中国共产党的长期执政地位决定了党内监督在党和国家监督体系中的核心地位

这是从党内监督与国家监督本质一致性的角度考察党内监督在党和国家监督体系中的地位。中国共产党作为掌握着国家政权的长期执政的党，在现实中产生了两个方面的问题：一方面，执政权力是国家权力的核心，对国家权力的监督，重点是对执政权力的监督。从这个意义上说，党内监督与国家监督在本质上是一致的，加强党内监督实质上也就是加强对国家权力的监督。另一方面，党的长期执政地位，使党面临的最大危险和挑战就是权力的滥用，权力可能带来的对党员队伍的腐蚀，对党的肌体的侵害。从这个意义上说，要保证党的长期执政地位，就必须加强党内监督，加强对党员领导干部行使国家权力的监督。因此，党和国家监督体系的监督，首先是要加强对执政党的执政权力的监督，对行使公权力的党员和党员领导干部，特别是主要领导干部的监督，首先是加强党的自我监督，加强党内监督。正如习近平总书记所指出的：“党的执政地位，决定了党内监督在党和国家各种监督形式中是最基本的、第一位的。”[1]加强党的自我监督，加强党内监督，就是加强对国家权力的监督。并且，只有健全了党内监督体系，加强了党的自我监督，才能保证党的先进性和纯洁性，才能坚持和巩固党的长期执政地位，也才能保证党和国家监督体系监督的有效性。

（二）党员占公职人员的绝大多数决定了党内监督在党和国家监督体系中的核心地位

这是从党内监督与国家监督对象高度重合的角度考察党内监督在党和国家监督体系中的地位。党内监督与国家监督不仅在本质上是一致的，而且在对象上高度重合。如上所述，党员公职人员占了国家公职人员的绝大多数，党员和国家公职人员在很大程度上是交叉重合的。从这个意义上说，加强党内监督，也就是加强党对国家权力运行的监督，加强党对国家公职人员、领导干部特别是主要領导干部的监督。党内监督做好了，既抓住了“关键少数”，又稳住了国家公职人员的基本面，国家公职人员的大局也就稳定了。否则，其他监督也难以发挥作用。所以说，党内监督在党和国家监督体系中居于核心地位。“在党和国家各项监督制度中，党内监督是第一位的，党内监督失灵，其他监督必然失灵。”[2]只有把党内监督做好了，特别是把党员领导干部这个“关键少数”监督好了，才能保证党和国家监督的有效性。

（三）党对国家事务的全面领导决定了党内监督在党和国家监督体系中的核心地位

这是从监督主体的角度考察党内监督在党和国家监督体系中的地位。在当代中国，中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征和最大的制度优势。“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”[3]党领导一切，自然包括了对监督工作和反腐败斗争的领导，对党和国家监督体系的领导。如上所述，在党和国家监督体系的话语下，党内监督，不仅仅是监督对象和范围的概念，同时也是监督主体的概念，即党的监督。党作为党和国家监督体系的领导力量，同时也是党和国家监督体系的监督主体，自然是党和国家监督体系中最主要的、最重要的监督主体，在党和国家监督体系中居于核心地位。领导就必须有领导的样子，领导必须率先垂范。党只有首先健全党内监督体系，做好党内监督，把党员和党员领导干部监督好了，才有资格领导党和国家监督体系，才能领导好国家机关监督和其他各方面的监督。所以说，党的领导地位，党对国家事务的全面领导决定了党内监督在党和国家监督体系中的核心地位。

三、健全党内监督组织体系

党内监督组织体系，是指党内监督的组织机构以及这些机构之间的相互联系而形成的有机整体。健全党内监督组织体系，解决的是党内监督的监督主体及其地位和作用问题，以及由此形成的党内监督工作的领导体制问题。总结已有的经验和成果，健全党内监督组织体系，重点必须把握好以下三点：

（一）健全党中央集中统一领导、党的地方组织各负其责、党的基层组织具体落实的党内监督纵向组织体系

党内组织体系，从纵向考察，是由党的中央组织、省市县各级地方党组织和基层各级各类党组织组成的有机统一体。其中，党的中央组织，即党中央委员会、中央政治局及其常务委员会是核心。坚持党的领导，就是要坚持以习近平同志为核心的党中央的集中统一领导，做到“两个维护”。相应的，健全党内监督组织体系，从纵向看，就是健全以习近平同志为核心的党中央集中统一领导下的中央纪委统一指挥、统筹协调，省市县各级地方党组织各司其职、各负其责，基层各级各类党组织具体落实、抓好落实的党内监督纵向组织体系。这也就是说，在党内监督纵向组织体系中，党中央是党内监督体系的大脑和中枢，是党内监督工作的最高决策机关，把方向、定政策、出方案、做决定;中央纪委是对党中央负责的执行机关，是党内监督工作的前线指挥部，统一指挥、统筹协调党内监督工作;省市县各级地方党组织是党内监督体系的主干部分，推动党内监督工作落实的中坚力量，应该根据中央的统一部署，结合本地区的实际情况，组织好党内监督工作，把中央精神层层传导下去，切实负起责任;基层各级各类党组织是党内监督体系的细胞，党内监督工作的基础组织，要依据中央精神和上级部署抓好具体落实，把党内监督、党风廉政建设和反腐败工作贯穿于党和国家工作的全过程、各方面，把全面从严治党，加强党内监督的根在基层扎实扎深。

（二）健全党委负主体责任、纪委负监督责任、职能部门负职能责任的党内监督横向组织体系

党内组织体系，从横向考察，是由党的委员会（包括从中央到地方到基层的各级各类党的委员会，以下简称党委）、党的纪律检查委员会（包括从中央到地方到基层的各级各类党的纪律检查委员会，以下简称纪委）以及组织部、宣传部、统战部、政法委等党的职能部门组成的有机统一体。其中，党委是核心，党委对本地区、本部门、本单位的一切工作负总责;纪委是党内监督的专责机关，履行监督、执纪、问责之职责;各职能部门都有自己相应的职权，在各自的职权范围内履行职责。就党内监督而言，就是党委负主体责任，纪委负监督责任，职能部门负与其职能相关的监督责任，简称职能责任。

党委负主体责任就是要求各级党委要加强党内监督，切实抓好党风廉政建设和反腐败工作，要统筹规划、组织协调、抓好落实。“党组织如果在维护党的纪律方面失职，必须问责。”①纪委负监督责任就是要求各级纪委在同级党委和上级纪委的双重领导下切实担负起监督、执纪、问责的责任。纪委是党内监督的专责机关，既要当好同级党委的参谋和助手，“协助党的委员会推进全面从严治党、加强党风建设和组织协调反腐败工作”，又要具体履行监督职责，包括对同级党委的监督，“维护党的章程和其他党内法规，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况”。②职能部门的职能责任就是要求党内的各职能部门要把党中央关于党内监督、党风廉政建设和反腐败工作的精神贯彻落实到各职能部门的具体工作中，切实担负起职能责任。既要在各自的职能工作中贯彻党中央的加强党风廉政建设和反腐败工作的精神，又要抓好本部门内部的党内监督工作，实行“一岗双责”。

（三）健全同级党委、上级纪委对地方各级纪委和基层纪委工作的双重领导体制

纪委工作领导体制是关系到纪检监察工作成败的重大问题。根据现行党章规定，地方各级纪委和基层纪委实行的是在同级党委和上级纪委双重领导下的工作体制。但是，双重领导只是一个原则性的规定，在双重领导中，同级党委和上级纪委的领导职责如何划分可以有多种模式。针对传统的双重领导体制存在的问题，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》作出了强化上级纪委对下级纪委领导的决定，并在后来的党的十九大审议通过的《中国共产党章程（修正案）》中写入了党章;③中共十九届中央纪委三次全会再次强调“强化上级纪委对下级纪委的领导”④。强化上级纪委对下级纪委领导的主要措施有两个方面：一是监督执纪工作以上级纪委为主，线索处置、立案审查等在向同级党委报告的同时应当向上级纪委报告;二是各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。⑤这两方面的重要举措，有效地提高了各级纪委工作的独立性和权威性，提高了反腐败的威慑力和实效性。同时，党中央还通过加强巡视巡察监督和派驻派出监督等方式，做到巡视巡察全覆盖和派驻派出全覆盖，进一步强化了上级纪委对下级纪委的领导，提高纪委的权威，加强对各级党委（党组）的监督。随着这些措施的出台和推进，地方各级纪委和基层纪委在日常工作、具体事务和查办案件上以上级纪委领导为主的领导体制客观上正在逐步形成。

在新体制下，各级党委的领导作用和主体责任主要表现在两个方面：一是统筹、规划、协调党内监督、党风廉政建设和反腐败工作，并对纪检工作提出明确要求。二是加强对党内监督、党风廉政建设和反腐败工作执行情况的监督，包括对纪委工作的监督。这也就是说，各级党委应该统筹、规划、协调好本地区、本部门、本单位的党内监督、党风廉政建设和反腐败工作，负主体责任;各级纪委应该按照中央的统一部署、党委的具体规划，领导下级纪委做好党内监督、党风廉政建设和反腐败的日常工作、具体事务和查处腐败案件，负专门责任。同级党委负主体责任，有助于加强党的领导，保证党的各项工作统筹考虑、统一规划、维护大局，保证党内监督、党风廉政建设和反腐败工作的贯彻落实;上级纪委负专门责任，有助于提高纪检工作的独立性和权威性，解决同级监督乏力、难以生效的问题;同时，同级党委的监督，又有助于防范纪委权力的滥用，保证党内监督、党风廉政建设和反腐败工作在党委领导下，在党的路线方针政策的指导下，在社会主义法治的轨道上健康发展。[4]

四、健全党内监督职能体系

健全党内监督组织体系，为党内监督提供了组织基础和组织保障。健全党内监督职能体系，将进一步说明有权开展党内监督的各监督主体在党内监督体系中的职能分工问题，不同类型的监督的职能特点及其配合协调问题，以及各监督主体如何发挥职能作用即职能运行问题。关于党内监督职能体系的构建，《中国共产党党内监督条例》（以下简称《监督条例》）和党的十九大报告提出了总体框架，去年12月，在十九届中央政治局第十一次集体学习时习近平发表的《在新起点上深化国家监察体制改革》的重要讲话（以下简称《讲话》）提供了重要指导。

（一）健全党委全面监督、纪委专责监督、部门职能监督、基层日常监督、党员民主监督的党内监督职能分工体系

《监督条例》第九条明确规定：“建立健全党中央统一领导，党委（党组）全面监督，纪律检查机关专责监督，党的工作部门职能监督，党的基层组织日常监督，党员民主监督的党内监督体系。”这一规定表明，党内监督体系，从职能或职责分工上看，就是在党中央的统一领导下，由党委的全面监督、纪委的专责监督、工作部门的职能监督、基层组织的日常监督和党员群众的民主监督相互配合、相互协调组成的有机统一的整体。这一有机整体体现了习近平总书记在《讲话》中强调的“合理分解权力、科学配置权力”的要求。[5]

其中，党委的全面监督职责强调的是党委监督的全面性，既包括宏观上的统筹、规划、协调，也包括微观上的督促、检查、落实;既包括对所辖范围内的党的工作和党的干部的监督，也包括对上级党委、纪委工作的监督。[6]纪委的专责监督强调的是纪委监督的专门性，纪委是专门履行监督职责的工作机关，是党内开展监督工作的主要机关，纪委必须加强对所辖范围内党组织和领导干部遵守党章党规党纪、贯彻执行党的路线方针政策情况的监督检查。党的工作部门的职能监督强调的是要把监督工作贯穿于党的工作的方方面面，不留死角。党的基层组织的日常监督强调的是党内监督的经常性，党内监督工作贯穿于党的日常的事务性的工作中。党员群众的民主监督强调的是党内监督的民主性。党员群众的民主监督不仅是权利，更是不容推卸的义务，是对党应尽的责任。

（二）健全自上而下的组织监督、自下而上的民主监督、同级之间的相互监督等不同类型的监督共同发挥作用的党内监督职能协调体系

《监督条例》第四条规定：“党内监督必须贯彻民主集中制，依规依纪进行，强化自上而下的组织监督，改进自下而上的民主监督，发挥同级相互监督作用。坚持惩前毖后、治病救人，抓早抓小、防微杜渐。”这实际上是对党内监督的基本原则和职能协调的规定。它强调要把各种不同类型的监督“充分调动起来，增强监督实效”[5]。其中，组织监督是由组织进行的按照组织权限和组织程序开展的监督，是依据党章党规党纪进行并拥有组织处置权的监督。组织监督体现组织权威，落实组织管理，按照组织程序进行，因此，它是自上而下的监督，党中央具有最高的组织权威。健全党内监督体系要强化组织监督。民主监督反映的是主权观念，既包括党员对党组织和党的领导干部的监督，也包括下级党组织对上级党组织的监督。从目前来看，这方面的监督还存在着很多不完善的地方，存在着较大的改进空间，所以要改进自下而上的民主監督。同级相互监督是指同一层级的党组织和党的干部之间的相互监督，包括同级党委和纪委的相互监督、同级党的工作部门的相互监督、同级基层组织的相互监督和同级党的干部的相互监督。同级之间最能够相互了解，最具备相互监督的条件，运用得好，同级相互监督最能够收到好的监督效果。因此，要发挥同级相互监督的作用。

總之，在党内监督职能体系中，不仅要有自上而下的组织监督、自下而上的民主监督，而且还必须有同级之间的相互监督。只有这三个方面的监督都健全了，共同发挥作用，才能称得上党内监督职能体系的健全，才能够更好地发挥监督实效。

（三）健全以领导干部为重点对象、日常管理监督为主要形式、巡视巡察监督为重要补充的党内监督职能运行体系

习近平总书记指出：全面从严治党，重点是抓住“关键少数”。要“管好关键人、管到关键处、管住关键事、管在关键时，特别是要把一把手管住管好”[5]。《监督条例》第六条规定：“党内监督的重点对象是党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部。”这就是说，全面从严治党，加强党内监督，重点是抓好对党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部这个“关键少数”的监督。那么，如何抓好以“关键少数”为重点对象的党内监督呢？《监督条例》从加强日常管理监督和巡视巡察监督两个方面做出了重要部署。

所谓日常管理监督，是指把监督工作融入对领导干部的日常管理中，使监督工作制度化、常态化，是党内监督的主要方式。[6]抓好日常管理监督，必须建立健全党内六大制度，即组织生活会制度、党内谈话制度、干部考察考核制度、领导干部述责述廉制度、领导干部个人有关事项报告制度以及领导干部插手干预重大事项记录制度等。①所谓巡视巡察监督，是指在党中央的统一领导下，县以上的各级党组织建立专职机构，派出专职人员以巡回视察的形式对所管理的党组织进行的监督，是党内监督的重要方式和战略性制度安排。[6]巡视巡察监督是对日常管理监督的重要补充，可以敦促各级各类党组织加强日常管理监督，避免由于种种原因在日常管理监督中可能出现的监督惰性、相互庇护等问题;有助于上级党组织直接听取下级党组织及其广大干部群众对加强党的建设和反腐倡廉工作的意见建议，对领导机关和领导干部特别是主要领导干部的意见建议，能够及时发现问题，解决问题，具有较强的威慑力，是加强党内监督、全面从严治党的利器。

总之，以领导机关和领导干部特别是主要领导干部为重点对象，以日常管理监督为主要形式、巡视巡察监督为重要补充，形成了党内监督职能运行体系，或者说，党内监督工作运行机制。

参考文献：

[1] 习近平.在党的十八届六中全会第二次全体会议上的讲话[M]//中共中央文献研究室.习近平关于全面从严治党论述摘编.北京：中央文献出版社，2016：213.

[2] 王岐山.开启新时代，踏上新征程[M]//本书编写组.党的十九大报告学习辅导百问.北京：党建读物出版社、学习出版社，2017：83.

[3] 习近平.决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[M]//本书编写组.党的十九大报告学习辅导百问.北京：党建读物出版社、学习出版社，2017：16.

[4] 黄晓辉.新时代健全党内监督体系的着力点[N].中国社会科学报，2018-09-04.

[5] 习近平.在新的起点上深化国家监察体制改革[J].求是，2019（5）：4-6.

[6] 黄晓辉.健全党内监督职能体系的三个维度[N].中国社会科学报，2019-03-19.

责任编校    王学青

Perfection of Inner-Party Supervision： Center of Perfecting the Supervision Mechanism of the Whole Party and the Nation

HUANG Xiaohui （School of Law Studies， Fujian Normal University， Fuzhou 350117， Fujian， China）

Abstract： Inner-Party supervision， as a segment of the supervision system of the Party and the nation， relates to supervision sphere as well as supervision subject. Inner-Party supervision connotes Party supervision. Inner-Party supervision， be it a concept relating to supervision sphere or to supervision subject， lies at the center of the supervision system of the Party and the nation. Perfection of inner-Party supervision is the center of perfecting the supervision mechanism of the whole Party and the nation. Perfection of inner-Party supervision mechanism has within its coverage the organization system and the function system for inner-Party supervision. For the inner-Party supervision system， the focus should be the vertical organizational system with unified leadership of the central committee， local organizations shouldering their own responsibilities， and primary level organizations in charge of the implementation; the horizontal organizational system where the Party committee shoulders the subject responsibility， the discipline inspection committee the supervising responsibility， and the department its functional responsibility; and the double leadership mechanism where Party committees of the same level and discipline inspection committees of the higher level impose leadership on local discipline inspection committees of all levels and those of the primary levels. For a sound system of inner-Party supervision， emphasis is to be laid on the construction of a supervision division mechanism for the wholesale supervision of the Party committee， professional supervision of the discipline inspection committee， functional supervision of departments， daily supervision of primary level organizations， and democratic supervision of Party members; a coordinated supervision mechanism in which different forms of supervision of the top-down organizational supervision， the bottom-up democratic supervision and mutual supervision of equal-level organizations is to be constructed; and a supervision operation mechanism where leaders are to be supervised in particular， daily management supervision as the major supervision form， compensated with itinerary supervision， is to be perfected.

Keywords： supervision mechanism of the Party and the nation; inner-Party supervision mechanism; organization mechanism of inner-Party supervision; functional mechanism of inner-Party supervision