政府购买公共服务的三维治理探讨
2019-12-16叶托
叶托
〔摘要〕 政府购买公共服务逐渐成为我国各级政府广泛采用的公共服务供给方式，然而由于合同失灵问题的存在，政府购买公共服务并不一定能够确保公共服务提供的效率和品质。要想破解合同失灵问题，仅从市场机制和政社关系的角度分析是不够的，还必须从合同治理的角度加以探讨。基于规则、关系与价值三个维度，可以为政府购买公共服务构建一个全面系统的合同治理框架。规则治理主张，通过正式而精确的合同设计与安排来抑制机会主义行为;关系治理强调，借助非正式的社会关系来解决履约过程中出现的各种争议;价值治理认为，打造合同双方共享的价值体系才是防范违约行为和提升合作水平的最佳途径。三种治理机制存在相当复杂的关系组合，只有恰当地调配它们之间的替代关系和互补关系，才能达到协同增效的效果。
〔关键词〕 公共服务，合同失灵，规则治理，关系治理，价值治理
〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A〔文章编号〕1004-4175（2019）06-0020-08
一、研究缘起：合同失灵与三维治理
早在20世纪90年代中期，由于新公共管理运动的影响，我国一些地方政府开始尝试运用向非政府组织购买的方式来提供部分公共服务。在近20年地方政府探索的基礎上，中央政府于2013年正式将政府购买公共服务确立为改革创新公共服务提供机制和方式的重要途径，自上而下地予以推广。2013年9月，国务院办公厅发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，要求“到2020年，在全国基本建立比较完善的政府向社会力量购买服务制度”;2013年底，党的十八届三中全会明确提出，要“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。自此之后，政府购买公共服务获得大力推广，迅速发展为一种我国各级政府均十分仰赖的公共服务供给机制。然而，伴随政府购买公共服务的日益普及，一个极为重要的问题浮现出来，即如何让政府购买公共服务的合同获得有效执行，从而确保公共服务提供的效率与品质？对此问题进行研究很有必要。
（一）政府购买公共服务的合同失灵
众所周知，政府购买公共服务指的是，政府通过合同外包的形式把原本由自己直接生产的公共服务委托给非政府组织来生产。根据倡导者的论证，政府购买公共服务能够成功地将竞争机制引入公共服务市场，由此实现降低成本、增加弹性和改善质量的目标，其背后的基本原理是，首先将公共服务的提供者和生产者进行分离，政府扮演提供者的角色，非政府组织扮演生产者的角色，接着政府利用市场竞标的方式选出最佳的公共服务生产者 〔1 〕68-69。然而，大量的实证研究表明，政府购买公共服务并不一定比政府直接生产公共服务要优越，因为就像后者难以摆脱垄断的弊端，前者也常常存在合同失灵（contractfailures）的问题 〔2 〕。
所谓合同失灵指的是，由于合同无法得到完整而有效的执行，政府购买公共服务没能取得预期的理想效果。在我国的实践中，这种合同失灵有三个主要表现：一是合同责任失效，即政府购买公共服务的参与主体没有合理地履行正式合同规定的特定责任，包括制度框架内的责任失效和制度框架外的责任失效两种类型 〔3 〕。二是内卷化，即政府购买公共服务陷入了一种“没有发展的增长”的困境，一方面财政投入不断扩大，管理程序日渐严密，另一方面服务成效一直停留在低水平 〔4 〕。三是逆向合同外包，即政府将那些已经承包给民营企业或社会组织生产的公共服务收了回来，重新交由自己直接生产。
（二）政府购买公共服务的三维治理
面对上述合同失灵问题，现有研究偏向于从市场竞争机制不健全和政社关系不对等两个分析视角进行阐述。从市场竞争机制的角度来看，政府购买公共服务的市场机制存在一些明显的缺陷，比如政府主导性强、承包方竞争性低、市场规范程度低等;从政社关系的角度来看，作为委托方的政府与作为承包方的社会组织未能形成比较对等的关系，强势政府对弱势社会组织的干预对政府购买公共服务的成效产生了负面影响。虽然这两种视角具有一定的解释力，并提供了很多有益的启示，但也存在一个难以忽视的不足之处：政府购买公共服务说到底是一种合同行为，因而还必须从合同治理的角度予以观察和探讨。
为此，笔者认为，合同失灵现象的普遍存在更加意味着，我国政府购买公共服务的合同治理尚处于相当不完善的状态。不少学者认为，由于让非政府组织共同分担了公共服务的供给职能，政府购买公共服务便相对地缩减了政府的职责，并导致了“空心化政府”（the hollowstate）的现象 〔5 〕。“空心化政府”的背后隐藏着人们对政府在公共服务外包背景下是否有能力确保公共服务质量的深刻担忧。而事实上，政府的职责并未像他们认为的那样在削弱，而是实现了一次重要的转型，即从服务生产转变为合同治理 〔6 〕1-16。在政府购买公共服务中，政府虽然不再利用科层组织来直接生产公共服务，但仍然负有确保公共服务得到高效优质供给的最终责任。这个最终责任要求政府从一个“公共服务的直接制造者”转型为一个“精明的合同管理者”，对公共服务购买行为所形成的合同关系进行有效治理，以防止合同失灵问题的出现。
那么，什么样的合同治理才能保证政府购买的公共服务能够更好地满足公民的需求呢？已有很多学者运用交易成本理论、委托代理理论和网络治理理论等经典理论对此进行过广泛的讨论，而这些讨论也具有各自的解释力和可取之处 〔7 〕。本研究的目的是，通过整合与拓展现有的概念框架和研究成果，尝试构建出一个比较综合而系统的合同治理框架——“规则、关系与价值”的三维治理架构（参见图1）。通常来说，该三维治理架构主要包括两个方面的内容：一是政府购买公共服务的三种治理机制，包括规则治理、关系治理和价值治理;二是规则治理、关系治理和价值治理之间的协同关系，即这三种治理机制如何产生良好的协同效应。
图1 政府购买公共服务的三维治理架构
二、政府购买公共服务的规则治理
在政府购买公共服务的三种治理机制中，规则治理最先引起学术研究者的关注，也最受实务工作者的重视。之所以如此，主要是因为规则治理是一种以正式交易合同为基础的治理机制，而所有的政府购买公共服务都会签订一个可预期的、具有法律效应的正式交易合同，以书面的形式详细地记录交易双方的履约义务和权利。比如，我国的《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综〔2014〕96号）第十九条就明确规定，“按规定程序确定承接主体后，购买主体应当与承接主体签订合同……合同应当明确购买服务的内容、期限、数量、质量、价格等要求，以及资金结算方式、双方的权利义务事项和违约责任等内容”。简而言之，规则治理的本质是，政府通过正式成文的制度设计与安排对公共服务承包方的行为进行激励或约束，以确保政府购买公共服务的合同能够得到有效执行。
（一）规则治理的履约机制
如何保证合同双方兑现承诺，是任何履约机制的核心问题。站在经济理性的角度，规则治理主张运用刚性规则来解决上述难题。具体来说，规则治理首先假设政府购买公共服务的承包方是理性自利的，而且倾向于在信息不对称、目标不一致的情形下采取一些损人肥己的机会主义行为;然后认为作为委托方的政府必须借助清晰而严密的合同条款来监控和激励承包方的履约行为，并在承包方违反合同规定的时候运用国家司法程序来保障自己的合法利益。不难看出，规则治理的这套履约机制要想发挥预期的作用，必须具备如下三个条件。
一是清晰规则与精确合同。交易规则定义得越清楚，合同双方发生履约冲突的机会就越小。按照合同规定履约是规则治理的基本精神，因而规则治理注重交易规则的精确性与清晰性，尤其强调各种交易指标的可量化性。很明显，定义模糊的交易规则既不能成为处理履约争议的主要准则，也无法作为评价购买结果的基本依据。以广州市各街道社工服务站为例，其购买合同一般都在服务目标群体的类型（包括青少年、长者、妇女、儿童、社区志愿者等）及其覆盖比例要求、服务内容（包括预防性服务、支持性服务、补救性服务、照护性服务、发展性服务等）、服务提供方式（包括个案工作、小组工作、社区工作等）及其数量指标要求、服务的总体成效和阶段性成效要求、服务人员的配置要求（包括数量和资历）、服务经费及其拨款方式等方面作出了十分详尽的规定和说明。
二是基于激励监控的正式履约监督。购买合同中的正式激励监控手段设计得越周密高效，公共服务承包方采取机会主义行为的可能性就越小。政府购买公共服务是一种典型的委托-代理行为，必然面临逆向选择和道德风险的问题。从规则治理的角度来看，只有设计出一套合理可行的激励监控手段，才能顺利避免这两类机会主义行为的出现。通常来说，激励手段要能够引导公共服务承包方通过服务创新而非机会主义行为来提高公共服务的供给绩效，进而获得额外的收益;监控手段要能够帮助政府获取重要信息，对公共服务承包方的主要表现施以较为准确的监测，从而促使其放弃机会主义行为。在我国各地的政府购买公共服务实践中，兼具激励和监控双重功能的绩效评估是政府最为重视和常用的一种激励监控手段，其一般围绕业务和财务两个维度对机会主义行为予以防控。
三是基于强制司法干预的履约保障。强制性的司法干预是保障政府购买公共服务合同得以履行的最后防线。就像有的学者注意到的，以正式合同为基础的规则治理必须依赖国家司法机构作为第三方的强制力量 〔8 〕。没有这种外部的司法保障，书写在购买合同中的规则就有可能变成一纸空文。在日常履约过程中，司法力量可以发挥一种威慑作用，遏制政府和承包方的违约行为;在双方发生纠纷且无力沟通解决的情况下，合同双方可以诉诸司法程序，运用司法的强制干预来推动合同的执行。司法干预往往需要以合同规定为裁定依据，因而其有效性与购买合同的清晰性有着明显的正向关系。
（二）规则治理的实施路径
一般认为，规则治理存在两条比较常用而明显有别的实施路径，即过程导向型实施路径与结果导向型实施路径，前者将规则治理施加于履约的过程，后者将规则治理施加于履约的结果。表1尝试从规则治理的理念、规则设置的面向与规则遵循的抓手三个维度区分上述两种规则治理的实施路径。但必须指出的是，在实际操作中，政府通常不会只采用其中一种实施路径，而总是混合地利用这两种实施路径。当然，由于治理成本的存在，政府也不得不有所侧重，一些地方政府更加重视结果导向型实施路径，另一些地方政府则更加关注过程导向型实施路径。
表1 结果导向型实施路径和过程导向型实施路径的比较
过程导向型实施路径主张，过程与结果之间存在相当稳定的关系，特定的过程会导致特定的结果，而且过程比结果更加容易被观察，因此规则治理只需瞄准过程即可确保购买合同得到顺利执行。这里的过程一般包括招标过程和生产过程两部分。对于招标过程，《政府采购法》《招投标法》与相关配套条例设有严格的规则和程序，负有监督责任的政府财政部门要求政府购买公共服务必须严格遵照上述规定;对于生产过程，作为委托方的政府部门通常会在购买合同中明确设置一定数量的投入衡量指标和过程标准说明，前者比如规定工作人员数量和服务时间，后者比如限定服务生产方式和服务对象。为了迫使公共服务承包方遵守這些规则，政府必须对其守规情况进行监测，并在发现违规情况时给予相应处罚。
与过程导向型实施路径不同，结果导向型实施路径认为，过程与结果之间的关系是不稳定的，重视过程属于本末倒置，关注结果更能体现政府购买公共服务的初衷和价值，因而规则治理应该坚持结果导向。通常来说，公共服务提供的结果可以划分为两个方面：一是服务产出，即指承包方直接生产出来的公共服务，比如向多少名青少年提供了戒烟教育;二是服务成效，即指产出对服务对象产生的有利影响，比如戒烟教育让多少名青少年成功戒烟。对于结果导向型实施路径来说，合同拟订过程中的一个重要任务就是，找到一组关键且量化的指标来设定服务结果的基本标准。在结果可测量的基础上，政府往往会运用绩效评估来掌握承包方的履约情况，并根据指标标准的达成度给予奖惩。
三、政府购买公共服务的关系治理
由于人的有限理性和环境的不确定性、信息的模糊性导致正式合同难以完备，因而规则治理必然存在一些天然的缺陷。诺贝尔经济学奖获得者让·梯若尔将这些缺陷概括为三个方面：其一，无法事先预见所有的偶发情况;其二，即使能够预见所有偶发情况，也需要耗费高昂的成本才能将之清楚地书写到合同之中;其三，即使写出了双方都认可的合同，还需要让法院准确地理解合同规定的意思，并提供清晰的证据来验证违约行为 〔9 〕。为了弥补上述缺陷，Macneil提出了关系合同和关系治理的概念 〔10 〕。关系治理是指，通过非正式的社会关系来减少合同双方的机会主义行为，激励合同双方自觉地按照共同利益最大化的原则进行公共服务的合作供给。
（一）关系治理的履约机制
不同于规则治理对刚性规则和法律制度的依赖，关系治理关注柔性的社会关系在履约机制中的核心作用。从关系治理的角度来看，政府购买公共服务就像其他任何交易一样都不可避免地要嵌入深层次的社会关系之中，因而社会关系必然会对其履约行为产生重要影响，尤其是在讲究“人情关系”的中国。关系治理的要义在于，积极地培育和发展合同双方的社会关系，并借助该关系对合同双方的激励和约束作用来推动购买合同的有效执行。在此意义上，关系治理是一种无需第三方强制力量作为威慑者和裁决方的自我履约机制。深入理解关系治理的履约机制，可以从以下三个方面着手。
一是亲密关系与模糊合同。在规则治理中，政府购买公共服务的合同双方互不信任，相互猜忌，始终处于一种疏远的关系，需要依靠一份清晰的合同作为合作行为的指南。相对而言，在关系治理中，合同双方相信亲密的关系能够解决未来履约可能出现的争端，因而没有必要追求合同内容的精确性，只需在购买合同中制订一些模糊的原则和规定即可。关系治理的这些特征可以从我国比较盛行的“圈内购买”现象中得到验证。“圈内购买”现象是指，政府倾向于将公共服务项目委托给与自己关系密切的社会组织来生产 〔11 〕。一些地方政府之所以偏爱“圈内购买”，一方面在于很多公共服务的质量难以清楚定义和准确衡量 〔12 〕，关系好的社会组织不容易欺骗自己;另一方面则是因为可以根据实际情况的变化，向关系好的社会组织提出一些超过合同规定的要求。
二是基于亲密关系的非正式履约监督。规则治理强调，以合同文本为基础的正式监督才可靠和有效，任何非正式和不明确的规定都可能成为机会主义行为的滥觞。而关系治理则认为，依靠正式监督防止政府购买公共服务中的机会主义行为是一种得不偿失的做法，因为其存在过多的弊端。这些弊端至少包括：实施的成本相当高昂;缺乏根据情势变化进行调整的灵活性，导致痕迹主义盛行;承包方将大量时间和精力用于应付考核，而非生产公共服务;容易出现“唯合同指标”的激励扭曲等现象 〔13 〕。相对而言，以关系为基础的非正式监督不仅没有这些弊端，而且依旧能够有效地防止机会主义行为。良好的关系可以通过两个渠道发挥监督作用。其一，良好的关系可以帮助合同双方凝聚出合作共赢的共识，意识到机会主义行为不符合任何一方的根本利益;其二，良好的关系有助于合同双方建立一個开放自由、平等互利的沟通协调机制，并利用该机制灵活应对履约行为中出现的各种纠纷。
三是基于解约与声誉惩罚的履约保障。对于规则治理来说，强大的司法力量可以确保违约行为得到应有的惩罚，而当惩罚的损失超过违约的收益时，合同便能获得顺利履行。同样地，对于关系治理来说，类似的惩罚机制也必然存在，否则机会主义的违约行为将不可避免地涌现出来。一般来说，关系治理的惩罚机制主要依赖解约惩罚与声誉惩罚。所谓的解约惩罚是指，由于政府购买公共服务通常具有长期性和重复性，并非一次性交易，因而合同双方均能够运用终止合同的手段来抵制对方的机会主义行为。所谓的声誉惩罚是指，合同任何一方的机会主义行为都会让其声誉遭受严重的损害，进而对其参与政府购买公共服务的其他活动产生负面影响。由于顾及这两种惩罚，政府购买公共服务的合同双方便具有了主动履约的动机。
（二）关系治理的实施路径
在关系治理中，确保合同得到有效执行的基础是合同双方的良好关系，而良好关系通常具体表现为合同双方之间的高信任或强关系规范。信任是指在有可能出现风险的情境中合同的弱势一方对另一方的意图或行为抱有积极的预期 〔14 〕;而关系规范（relational norms）是指某些既被合同双方共同期许又指向合作目标的行为模式 〔15 〕。信任和关系规范都能够发挥抑制机会主义行为的作用，但背后的机制各有不同，前者是一种存在于合同双方内心的特殊心理状态，而后者是合同双方共享的一些社会规则，外在于合同双方 〔16 〕。据此，关系治理的实施途径可以分成信任导向型和关系规范导向型两类。
信任导向型实施路径关注的焦点是，如何提升合同双方的信任水平。根据Doney等学者的经典归纳，信任的建立方式主要有五种，即计算（通过计算对方的成本收益来决定信任程度）、预测（根据过去的守信记录来决定信任程度）、意图（通过感知对方的动机来决定信任程度）、能力（根据对方的能力水平来决定信任程度）和转移（根据第三方的评价来决定信任程度） 〔17 〕。在合同履行的不同阶段，合同双方需要依赖不同的信任建立方式。在开始签订购买合同时，合同双方主要依靠计算和转移的方式来建立信任;经过一定量的公共服务交易之后，合同双方彼此开始了解，便会倾向于运用能力的方式;如果合同双方顺利完成多次的公共服务交易，那么预测和意图的方式就将发挥主导作用。
关系规范导向型实施路径致力于形成一系列合同双方相互默认和相互期许的行为准则。学者们普遍认为，关系规范有三种主要类型，包括团结规范（solidarity）、信息交换规范和弹性规范 〔15 〕。团结规范指的是，合同双方均期许对方的行为能够将维护关系置于重要位置，避免自我中心主义;信息交换规范是指这样一种期许，即合同双方将会自愿而主动地向对方提供有助于公共服务生产的信息;弹性规范指的是，合同双方期许对方愿意根据环境的变化对自己的行为作出调整。这三种关系规范会随着政府购买公共服务过程的展开而形成，并有可能从依靠解约与声誉维系的外在关系规范演进为内化于心的内在关系规范。
四、政府购买公共服务的价值治理
在政府购买公共服务的规则治理中，政府运用正式制度防范承包方的违约行为，其结果是合同双方始终保持距离和相互猜忌，无法达到合作成效的最大化;在政府购买公共服务的关系治理中，政府将自身与承包方的关系置于最优先地位，希望信任和关系规范能够抵制住机会主义行为，却难免有时为了维护关系而牺牲公共服务提供的效率与品质。由此可知，无论是规则治理还是关系治理均无法使政府购买公共服务发挥最大效用。为此，价值治理提出了第三种有助于“治疗”合同失灵的方案，即利用合同双方共享的价值体系来影响政府购买公共服务的履约行为。这里所谓的价值是指“那些能够影响我们选择手段或目标的长期信念” 〔18 〕，而价值治理的要义即在于将一些特定的价值融入政府购买公共服务的结构、过程和体系中，让合同双方在合作生产公共服务时拥有一个共享的价值体系。
（一）价值治理的履约机制
除了刚性规则和柔性关系，合同双方也会受到共享价值的引导而尽力履行合同的义务和要求。有些学者甚至认为，共享价值能比刚性规则和柔性关系更加有效地防御机会主义行为的出现 〔19 〕。共享价值可以向合同双方提供一个关于正确思考和对待履约行为的共同理解，塑造他们对于公共服务生产和双方合作关系的基本信念。因此，价值治理认为，如果能够在政府购买公共服务的过程中构建起一个符合公共服务价值的共享价值体系，那么合同双方便会丧失采取违约行为的认知和动力。价值治理的履约机制可以从三个方面进行详细阐述。
一是共享价值与模糊合同。与关系治理类似，价值治理也对精确合同的可能性和有效性充满了质疑，也主张合同治理的有效性取决于合同文本之外的一些因素。同时，价值治理还对关系治理提出了一种尖锐而中肯的批评：关系往往具有双面性，亲密关系与模糊合同的结合并非一定导致合同的有效履行，也可能带来潜规则的盛行。在价值治理的视角下，合同既不能是一种双方相互猜忌和防范的产物，也不能成为一纸任由关系摆布的空文，而应该被视为一份合同双方联合生产公共服务的价值指南。换言之，价值治理认为，是共享价值而非亲密关系确保了模糊合同的可能性与有效性，因此在拟订政府购买公共服务的合同时，最为关键的是合同双方就公共服务生产的价值信念进行深入的沟通与协商，从而找到重叠共享的态度和认知。
二是基于共享价值的内在履约监督。规则治理和关系治理对履约行为的监督主要依靠外在控制，也即政府购买公共服务的合同双方放弃机会主义行为的原因主要来自外部因素（激励监控或亲密关系）的诱导或控制。与之相比，价值治理对履约行为的监督则源自内在控制，也即合同双方排斥机会主义行为的原因在于双方的共享价值内在地否定了这种行为的正当性。外在控制意味着合同双方经过工具理性的算计之后被迫放弃机会主义行为，而内在控制代表合同双方将拒绝机会主义行为定位为一件符合自身价值取向的事情，能够直接带来心理上的愉悦感和满足感。简言之，对于价值治理来说，在合同双方之间形成共享价值，就相当于为整个政府购买公共服务的过程施加了某种内化于心的履约监督。
三是基于自主动机优势的履约保障。如前所述，强制司法干预能够保障政府购买公共服务的合同按照规则治理的逻辑予以履行，解约与声誉惩罚能够保障政府购买公共服务的合同按照关系治理的逻辑予以执行。而在价值治理中，履约保障是建立在自主动机优势的基础之上的。合同双方之所以愿意遵从共享价值对履约行为的内在控制，其理由是这种内在控制属于自主动机（autonomousmotivation）。大量的实证研究表明，自主动机能够比被控动机（controlledmotivation）给公共服务提供者带来更加积极而主动的工作态度和行为，包括工作适应性更强、工作创新动力更足、工作心情更愉快、工作激情更持久、工作满意度更高等 〔20 〕。
（二）价值治理的实施路径
在组织行为领域，工作价值和伦理价值通常被认为是最值得注意的两种价值 〔21 〕67-70。其中，工作倫理是指关于在工作中应该如何表现和从工作中期望得到什么结果的信念。如果一个个体或组织能够按照自己的工作伦理进行表现和得到回报，那么其工作效率和兴趣自然会比较高。伦理价值则指的是关于何为对与何为错的信念。当面临一些损人利己的决策情境时，伦理价值往往会对决策过程和结果产生决定性的影响。围绕这两种价值是否易于改变的问题，政府购买公共服务价值治理的实施路径可以分为准入导向型和内化导向型两种。
准入导向型实施路径的一个基本假设是，无论是工作价值还是伦理价值均具有长期稳定性的特征，很难在短期内被改变。从该假设可以自然推导出，实施价值治理的关键之处就是把好合作对象选择的“准入关”，也即政府在筛选合同承包方的时候就必须努力找到一个与其价值观相近并致力于追求公共服务价值的志同道合者。为此，很多学者和政府官员都倾向于支持社会组织而非私营企业作为政府购买公共服务的主要承包方，因为社会组织和政府有着更加接近的使命与价值，而且会主动地维护公共服务品质，并努力将公民参与、维护公平等民主价值融入公共服务生产之中 〔22 〕。一些实证研究也发现，不少社会组织参与竞标政府购买公共服务项目的主要动机并非是为了追求资源，而是因为该项目的宗旨正好契合自身的组织使命。
内化导向型实施路径设置了一个不同的假设，即认为工作价值和伦理价值虽然有着一定的稳定性，但并非不可改变。价值是一个能动的系统，可以在特定外部事物的适当刺激下进行自我调整和自我重构。不少心理学家用“内化”（internalization）的概念来描述价值变更的过程，并认为该过程与自主性、能力感和关系感等心理满足有着十分重要的联系 〔23 〕。近年来，学者们注意到一些政府购买公共服务的治理出现了一种特殊的演变现象，即从刚开始遵从规则治理到后来逐步演变为价值治理 〔24 〕。在这种价值治理中，合同承包方类似于“管家”，倾向于把共同目标置于个人目标之前，并愿意从委托人的价值立场来实施公共服务生产行为。
五、三维治理机制的协同关系
在政府购买公共服务的治理中，规则治理、关系治理和价值治理是需要相互协同的，任何一种治理机制均不可能独力解决政府购买公共服务中出现的所有问题。但是，从上文对规则治理、关系治理和价值治理的详细阐述中不难发现，三种治理机制明显存在一些矛盾与冲突之处。也正因如此，学者们展开了关于这三种治理是替代关系还是互补关系的激烈而持久的争论。笔者认为，从功能上讲，这三种治理机制既可能相互抑制，也可能相互促进，而治理主体的一个重要任务便是，将它们巧妙地组合到一起，发挥协同效应，实现政府购买公共服务的良治。
（一）超越“替代或互补”之辩
规则治理、关系治理和价值治理之间的关系一直存在“替代或互补”之辩。替代关系论认为，三种治理机制是此消彼长的关系，即它们之间的功能相似，发挥的作用也相互抑制，因而是相互替代的。在我国政府购买公共服务的实践中，这种替代关系有两个比较典型的表现。一是从政府购买公共服务的制度环境来看，在竞争性招投标和正式合同推广之前，价值治理或关系治理替代了规则治理;之后，规则治理有着替代价值治理或关系治理的趋势 〔25 〕。二是从政府与社会组织的关系来看，在强关系的情况下，关系治理或价值治理的作用更加突出，而规则治理趋于弱化;在弱关系的情况下，规则治理比关系治理或价值治理更受重视。
而互补关系论则认为，三种治理机制是优势互补的关系，即一种治理机制的优势正好可以弥补另一种治理机制的缺陷。与替代关系论一样，互补关系论也可以从我国的实践中找到不少相当有力的证据支持。例如，对于一些不易用量化手段衡量绩效的社会服务来说，单单依靠任务监测、绩效评估等规则治理手段很容易落入“形式主义”的陷阱，而如果利用关系治理或价值治理加以补充和调节，则可以更好地提升政府购买公共服务的成效。又如，在我国关系文化的情境下，关系治理不仅可能损及公共服务提供的专业性，而且容易模糊社会组织与政府的合理边界，因而需要运用规则治理来完善政府购买公共服务的规范性。
“替代或互补”之辩站在二元对立的视角看待三种治理机制的关系，各自寻找于己有利的事实证据。与之不同，笔者试图超越这种二元化视角，认为三种治理机制的关系混合了替代和互补两种性质。这种观点可以从三个方面进行理解：第一，在大多数的政府购买公共服务中，不是某个单独的治理机制在发挥作用，而是三种治理机制之间的不同组合在发挥作用。第二，在这个组合体（治理架构）中，三种治理机制之间的关系既可以是替代关系，也可以是互补关系。例如，在政府购买公共服务法律规范不健全的情况下，政府更倾向于依赖关系治理，而忽视规则治理;在相关法律规范健全之后，政府也会主动运用规则治理来弥补原先关系治理的不足。第三，三种治理机制之间也可能同时存在替代和互补关系。比如，政府可能因为采取了非正式监督（关系治理）而减弱了正式监督（规则治理）的强度，但同时又通过公共服务价值内化的方法（价值治理）增加了非正式监督的效果。
（二）构建协同增效的治理架构
在政府购买公共服务的治理架构中，只有三種治理机制既各有侧重又相互配合，才能顺利达到协同增效的目标。各有侧重意味着，需要充分发挥每一种治理机制的特定优势;相互配合意味着，需要灵活地调配三种治理机制的替代关系和互补关系。对于政府购买公共服务的治理来说，最大的挑战是，不可能存在一种静态的适用一切情况的理想型治理架构。根据我国的实际情况，笔者尝试从政府购买公共服务生命周期的角度来讨论两种不同情境下的治理架构。所谓生命周期的角度是指，政府购买公共服务不是静态不变而是动态发展的，因而必须认识到，在政府购买公共服务的不同阶段，三种治理机制的协同要求也是有所区别的。
第一种情境是，初始治理机制采取关系治理。具体来说就是，在政府购买公共服务的开始阶段，地方政府选择关系较近的社会组织作为承包方，运用信任、关系规范等因素来推动合同的履行。由于关系文化的盛行与政府对社会组织的差别信任，这类情境在我国地方政府中是相当普遍的。在合同双方合作的形成阶段，利用关系治理替代规则治理，可以带来成本较低、沟通顺畅、协调灵活等优势，帮助合作双方应对该时期常常会出现的一些由环境不确定性造成的困难。但随着环境的不确定性降低，以及合作规模和范围的扩大，就需要加强规则治理，把一些双方共同接受的行为模式和绩效标准予以惯例化和标准化，以便降低交易成本。此时，规则治理替代了部分关系治理，也发挥了补充关系治理的作用。到了双方合作的深化阶段，价值治理的重要性就有必要得到更多的关注，因为它不仅有助于在合作提供公共服务的过程中注入更多的公共价值，而且可以提高双方进行公共服务创新的主动性和积极性。
第二种情境是，初始治理机制采取规则治理。近年来，由于《政府购买服务管理办法（暂行）》《政府采购法实施条例》等规制性文件的出台，越来越多的地方政府不得不严格按照政府采购程序和合同管理制度来实施购买服务。在此背景下，由采购程序产生的承包方并不一定是与政府关系密切的社会组织，也即，在政府购买公共服务的初期，政府与承包方通常处于低信任的状态，因而倾向于建立严密的规则治理来确保合同的履行，关系治理和价值治理难有作为。随着合作的深化，如果双方逐渐发展出关系治理所需的信任或关系规范，甚至形成一些共享的价值信念，那么关系治理和价值治理便有了发挥作用的空间。此时，关系治理和价值治理一方面能够替代部分规则治理，从而减少治理成本和形式主义，另一方面能够补充规则治理的不足，向政府购买公共服务注入更多的灵活性、公共性和创造性。
政府购买公共服务业已成为我国各级政府提供公共服务的一种重要方式，并产生了诸多合同失灵问题。对此，既有研究主要立足于市场机制和政社关系的视角，而忽视了合同治理的视角。然而从根本上讲，政府购买公共服务是一种合同行为，无论市场机制还是政社关系都要通过合同治理才能影响到政府购买公共服务的成效。为此，笔者在现有相关研究的基础上构建起了一个政府购买公共服务的合同治理框架，即“规则、关系与价值”的三维治理架构。规则治理强调正式合同的重要性，主张运用详尽而刚性的规则来监督政府购买公共服务的实施;关系治理质疑合同完备的可能性，重视发挥非正式社会关系在抑制机会主义行为上的积极作用;价值治理则提出，只有合同双方形成一个共享的价值体系，才能保证政府购买公共服务的成效最大化。一般来说，任何政府购买公共服务的治理架构都会包含上述三种治理机制，而且三种治理机制之间既存在替代关系，又存在互补关系。只有合理灵活地调配三种机制的替代关系和互补关系，才能让它们发挥出协同增效的作用。
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责任编辑 周 荣
