从“绿化祖国”到“美丽中国”

吴超

[摘 要]新中国成立70年来，中国共产党始终秉持为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴的初心和使命，推动生态环境保护事业蓬勃发展，不断满足人民日益增长的优美生态环境需要。中国共产党顺应社会发展规律和时代发展要求，不断探索协调经济发展与生态环境保护、人与自然之间的关系，不断深化对生态环境保护和生态文明建设的规律性认识，扎实推进生态文明建设从小到大，从弱到强，从萌芽起步到蓬勃发展，从绿化祖国到建设美丽中国，走出了一条生态文明建设的中国特色道路。70年来，经过不懈努力，生态文明理念逐步确立，生态环保事业快速发展，污染治理成效不断显现，生态环境质量持续好转，推动生态文明建设取得历史性成就、发生历史性变革。

[关键词]新中国;生态文明;绿化祖国;美丽中国

[中图分类号]D61   [文献标识码]A    [文章编号]1674-0599（2019）06-0087-10

[基金项目]本文系2015年度国家社会科学基金一般项目“当代中国社会治理史研究”（立项批准号：15BDJ026）的阶段性研究成果。

纵观人类文明发展史，生态兴则文明兴，生态衰则文明衰。新中国成立70年来，中国共产党始终秉持为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴的初心和使命，推动生态环境保护事业蓬勃发展，不断满足人民日益增长的优美生态环境需要。

一、绿化祖国，防止污染，保护和改善环境（1949—1978）

新中国成立之初，长期经受战火蹂躏的国土百孔千疮，长期滥伐滥垦，植被遭到严重破坏，森林覆盖率只有8.6%，导致水土流失和土壤侵蚀，自然灾害频发。一些主要城市出现程度不同的工业污染和城市污染，一些工矿企业沿着江河建设，把江河视作下水道。当时的社会生产力低下，“我们还有百分之九十左右的经济生活停留在古代”[1]P1430。满足人们生存与发展的需要成为摆在新生的共和国面前的头等大事，发展经济、改善民生和节约资源、改善生态环境成为一项迫切任务。

（一）综合利用，防止工业污染

为尽快地实现从落后的农业国变为先进的工业国，新中国选择了优先发展重工业的现代化道路，并从一开始就重视防止工业污染。1953年，卫生部成立卫生监督室，开展预防性卫生监督工作。1956年卫生部、国家建委联合颁发了《工业企业设计暂行卫生标准》及《关于城市规划和城市建设中有关卫生监督工作的联合指示》，对预防污染、保证饮水安全及城市合理规划做了具体规定。

1956年，确立了“综合利用工业废物”的方针，发起变废为宝运动。1963年全国掀起了“三废”综合利用热潮，15个城市被确立为工业废水处理和利用实验研究基地。在建设156项重点工程中，采取了一些简易的污水净化处理、消烟除尘装置等。根据卫生防护距离的要求，把有污染危害的项目尽量建在离开市区的工业区内，在城区与工业区之间设置以人工树林为屏障的隔离带，以避免工业排放物的污染危害。一些城市为防治噪声污染出台了一些文件和法规，如北京市《关于减少城市嘈杂现象的通告》（1953年）和《关于减少城市嘈杂声音的规定》（1955年）、南京市《关于减少城市嘈杂声音的规定》（1956年）等。

（二）抗御自然灾害，保护环境资源

新中国成立后，毛泽东相继发出“一定要把淮河修好”“要把黄河的事情办好”“一定要根治海河”的号召，掀起了大规模群众性治水高潮。1955年12月，毛泽东为中共中央起草的《征询对农业十七条的意见》提出，同流域规划相结合，大量地兴修小型水利，保证在七年内基本上消灭普通的水灾旱灾。[2]P509《一九五六年到一九六七年全国农业发展纲要（草案）》对“兴修水利，保持水土”作了进一步的规定。到20世纪80年代初，基本形成了遍布全国多数农村的以中小型水库、机井（水塘）以及灌溉渠网为主的水利基础设施体系，农业生产条件不断改善，为农业增产作出了重要贡献。

在自然资源和生态保护上，1956年中国建立了第一个综合性自然保护区——鼎湖山自然保护区，国务院接连发布了《中华人民共和国水土保持暂行纲要》（1957年）、《关于积极保护和合理利用野生动物资源的指示》（1962年）、《森林保护条例》（1963年）、《矿产资源保护试行条例》（1965年），有关自然资源和生态保护的法规与制度已初具规模。

（三）防治传染病和地方病，开展爱国卫生运动

旧中国留下的是一个人民缺医少药、疫病流行的严峻局面，天花、鼠疫、疟疾等传染病和地方病肆虐泛滥。新中国成立以后，人民政府积极致力于发展医疗卫生事业，1950年提出“面向工农兵，预防为主，团结中西医”以及“卫生工作与群众运动相结合”卫生工作四大方针。为迅速扑灭和控制流行病的爆发，整顿卫生工作队伍，建立农村、厂矿和城市基层卫生组织，各种专业防疫大队先后组建起来。到1952年底，威胁人民生命与健康的最主要的烈性传染病（鼠疫、霍乱、天花）、肺结核、黑热病、寄生虫、地方病和性病，基本上得到有效控制。

从1952年开始，为了阻断传染病的流行，一场全民性爱国卫生运动开展起来，人人动手，讲究卫生，清除垃圾，除“四害”，改善环境，昔日肆虐的急、慢性传染病很快得到了控制。1953年后，各省、地、县先后建立起各级卫生防疫站，作为防治传染病的主要部门。1955年卫生部颁布实施《传染病管理办法》，对防治传染病工作提出明确要求。到1958年11月，全国12个省市、自治区流行近百年的血吸虫病，已在半数以上的流行区基本消灭，其他流行病的防治也取得了显著成果。旧中国估计每年发病人数达3000万人左右的疟疾病，1958年已降低到该数目的26%。

（四）绿化祖国，实行大地园林化

1955年，毛澤东向全国人民发出了“绿化祖国”“实行大地园林化”的号召。1955年《征询对农业十七条的意见》提出，在十二年内，基本上消灭荒地荒山，在一切宅旁、村旁、路旁、水旁，以及荒地上荒山上，即在一切可能的地方，均要按规格种起树来，实行绿化。[2]P5091958年8月，毛泽东进一步明确指出：“要使我们祖国的河山全都绿起来，要达到园林化，到处都很美丽，自然面貌要改变过来。”[3]P511958年12月，《关于人民公社若干问题的决议》进一步提出实行大地园林化，美化全中国，全国农村中的人民公社都应当为此而努力。[4]P6091959年3月27日，《人民日报》登载了《向大地园林化前进》一文，号召全国人民“实行大地园林化”。

随着国家工业化的快速推进，以及城市建设的大规模展开，环境污染、生态破坏日益严重。1972年6月，中国政府代表团参加了在瑞典斯德哥尔摩召开首届联合国人类环境会议。会议通过了《人类环境宣言》，环境保护开始摆上国家议事日程。1973年8月，国务院召开第一次全国环境保护会议。会议作出了环境问题“现在就抓、为时不晚”的结论;审议通过了“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”的环境保护工作32字方针和中国第一个环境保护文件《关于保护和改善环境的若干规定》，提出了防治污染措施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产的“三同时”原则，中国环境保护和生态文明建设迈出了关键性的一步。

1973年11月，国务院批转国家计委《关于全国环境保护会议情况的报告》指出，保护和改善环境，是关系到保护人民健康和为子孙后代造福的大事。[5]P331974年5月，国务院环境保护领导小组成立，负责统一管理全国的环境保护工作。全国各地区、各部门相继建立了环境保护机构，相应的政策、措施如《工业“三废”排放试行标准》（1973年）、《中华人民共和国防止沿海水域污染暂行规定》（1974年）、《放射防护规定（内部试行）》（1974年）、《生活饮用水卫生标准（试行）》（1976年）。也陆续出台，为环境保护提供了组织和制度保障。自1974年国务院环境保护领导小组成立起，连续3年制定下发3个环境保护规划文件，“五年控制，十年解决”环境问题的目标反映了当时急于治理污染的决心和良好愿望，但低估了环境问题的长期性复杂性艰巨性，未能如期实现。

二、推动环境和经济社会协调发展，把保护环境确立为基本国策（1978—1992）

1978年12月召开党的十一届三中全会，冲破了长期“左”的错误思想严重束缚，开启了以改革开放为最鲜明特征的社会主义现代化建设新时期。以邓小平同志为主要代表的中国共产党人高度重视环境保护工作，在总结新中国成立后正反两方面经验的基础上，将环境保护提升到基本国策的战略高度，并形成了一系列环境保护思想，生态环境建设取得了重大进展。

（一）把环境保护确立为基本国策

随着社会主义现代化建设的高速发展，中国人口的增长、经济的发展和人民消费水平的不断提高，对环境问题缺乏认识造成了生产建设和环境保护之间的比例失调，使本来就已经短缺的资源和脆弱的环境面临着越来越大的压力。1978年12月，中共中央批准国务院环境保护领导小组关于《环境保护工作汇报要点》，强调指出，消除污染，保护环境，是进行社会主义建设、实现四个现代化的一个重要组成部分，绝不能走先污染、后治理的弯路。1981年2月，《国务院关于在国民经济调整时期加强环境保护工作的决定》指出：“管理好我国的环境，合理地开发和利用自然资源，是现代化建设的一项基本任务。”[6]P20

1983年12月31日，第二次全国环境保护会议召开，郑重宣布：保护环境是我国必须长期坚持的一项基本国策，是我国现代化建设中的一项战略任務。1984年5月，国务院发出《关于环境保护工作的决定》，对有关保护环境、防治污染的一系列重大问题，包括环境保护的资金渠道都做出了比较明确的规定。

环境保护的基本国策地位的确立，有力推动了环境保护事业的发展，环境保护开始纳入国民经济和社会发展总体规划。《中华人民共和国国民经济和社会发展第六个五年计划（1981-1985年）》首次把环境保护单列一章，规定了其目标、任务和重点工作，以及实现目标和任务的措施。从“六五”计划开始，环境保护被纳入国民经济和社会发展计划、规划成为惯例，并延续至今。1990年12月30日通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展10年规划和“八五”计划的建议》中再次明确指出，环境保护是一项基本国策，也是提高人民生活质量的一个重要方面，要使环境保护与国民经济和社会发展相协调。[7]P1402

（二）开启环境保护的法治化建设和探索

随着改革开放的全面展开和社会主义民主法制建设的发展，环境立法进程随之加快。1982年宪法在1978年宪法对环境保护作出规定的基础上，进一步增加了环境保护内容，规定“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”。

以1979年公布试行、1989年修订并公布施行的《环境保护法》为代表的环境法规体系开始逐步建立，为开展环境治理奠定了法治基础。环境保护涉及资源环境的广泛领域，与诸多部门的职能相互关联，先后制定了《海洋环境保护法》（1982年）、《水污染防治法》（1984年）、《森林法》（1984年）、《草原法》（1985年）、《大气污染防治法》（1987年）、《野生动物保护法》（1988年）、《水土保持法》（1991年）等多部环境保护实体法律。国务院先后制定施行了《防止船舶污染海域管理条例》（1983年）、《海洋倾费管理条例》（1985年）、《防止拆船污染环境管理条例》（1988年）等多件环境保护行政法规，国务院有关部门和各地也制定和颁布了一批环境保护条例。

从1973年颁布的第一个环境标准《工业“三废”排放试行标准》开始，国家环境标准从单一的排放标准逐步发展到包括环境质量标准、污染物排放标准以及环境监测质量、方法、基础、标样等行业标准。1982年4月，国务院环境保护领导小组批准颁布《大气环境质量标准》《城市区域环境噪声标准》和《海水水质标准》，逐渐形成了较完备的环境标准体系。截至1992年年底，国家一级的各类环境标准已达263项。

一系列环境保护专门法律、自然资源法律、环境保护行政法规及部门规章和环境标准的出台，使我国的环境保护逐步实现了有法可依，对依法控制环境污染，强化环境管理，改善环境质量等方面起到重要的作用。

（三）环境管理机制的制度化建设

1983年12月，国务院召开第二次全国环境保护会议制定了“经济建设、城乡建设和环境建设要同步规划、同步实施、同步发展，做到经济效益、社会效益、环境效益相统一”的“三同步”“三统一”的环境与发展战略方针，明确了“预防为主、防治结合”，“谁污染、谁治理”和“强化环境管理”的环境保护三大政策。

随着改革开放和现代化建设事业的不断推进，对生态环境建设的科学地位和作用的认识进一步深化，并为此出台了一系列具有重大现实意义和长远指导意义的方针政策。1989年4月28日，国务院召开第三次全国环境保护会议，总结了实施建设项目环境影响评价、“三同时”和排污收费3项环境管理制度的成功经验，同时提出了环境保护目标责任制、城市环境综合整治定量考核、排放污染物许可证、污染集中控制和限期治理5项新的制度和措施，形成了我国环境管理的“八项制度”。

鉴于环境保护具体事务涉及到各部门、各行各业，国家城乡建设环境保护部内设的环保局不具有协调国家有关部门的层次和职能，事关国计民生的环保工作难以开展。为此，1984年，国务院撤销了1982年前设立的国务院环境保护领导小组及其办公室，成立了国务院环境保护委员会，领导和组织、协调全国的环境保护工作。同年12月，城乡建设环境保护部下属的环境保护局改为国家环境保护局，作为国务院环境保护委员会的办事机构。

环境监测是开展环境管理和科学研究的基础，是强化执法的有力武器，1979年以后，开始有计划有组织地建设全国环境监测机构。到20世纪90年代初期，已初步建成国家、省、地市、县4级环境监测系统，国家环境质量监测网站增至200个，地表水监测网站135个，大气监测网站103个，酸雨监测网站113个。[8]P33-34

（四）生态环境保护和污染治理初显成效

1982年12月，国务院颁布《征收排污费暂行办法》，全面正式推行征收排污费制度。排污费的收入从1986年的12亿元增加到1993年的27亿元，为环保部门进行执法活动提供了主要资金来源，有力地促进了污染的治理。1983年2月，国务院发布实施《关于结合技术改造防治工业污染的几项规定》，规定指明了工业技改和技术进步的方向，对控制工业污染起到了积极的推动作用。

改革开放以来，中国城市化进程明显加快，城市环境问题日益突出，1985年全国城市环境保护会议通过《关于加强城市环境综合整治的决定》，提出了城市环境综合整治的方针、政策、目标和任务。1987年8月，国务院环境保护委员会在山西太原召开大气污染防治会议，对控制城市大气污染问题作了部署。1989年1月，国务院环境保护委员会发布《关于下达〈关于城市环境综合整治定量考核实施办法（暂行）〉的通知》，城市环境综合整治定量考核作为—项制度纳入了城市政府的议事日程，在国家直接考核的32个城市和省（自治区）考核的城市中普遍开展起来。

改革开放之初的森林覆盖率仅127%，而且不断遭到破坏。1980年3月5日，中共中央、国务院发出《关于大力开展植树造林的指示》，提出“大规模地开展植树造林，加速绿化祖国”是摆在面前的一项重大战略任务，并把“实行大地园林化，把森林覆盖率提高到百分之三十”作为长期奋斗目标。[9]P1771982年，邓小平号召“植树造林，绿化祖国，造福后代”[10]P21，并多次阐述绿化祖国战略意义。这一时期，推动发起了以“环境美”为内容之一的“五讲四美三热爱”活动，倡导全民义务植树运动。

从绿化祖国到把环境保护作为一项基本国策，生态文明建设从小到大、不断发展。尽管环境污染、生态破坏的问题依旧存在，但在中国经济平均年增长10%左右、人口不断增加的情况下，基本避免了环境质量急剧恶化的趋势，保证了我国经济社会的可持续发展。

三、实施可持续发展战略，开创生态良好的文明发展道路（1992—2002）

1992年党的十四大明确了建立社会主义市场经济体制的改革目标，中国改革开放和社会主义现代化建设进入了新的发展阶段，进入快速发展时期。根据我国人口众多、资源相对不足的国情，以江泽民同志为主要代表的中国共产党人，把实现可持续发展确立为社会主义现代化建设的重大战略，把控制人口、节约资源、保护环境放到重要位置，努力开创生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。

（一）可持续发展成为国家发展战略

协调经济发展与环境保护的关系，必须转变经济发展方式。1992年，在巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展大会提出了可持续发展战略思想。同年8月，中共中央、国务院批准了外交部和国家环保局关于联合国环境与发展大会的报告，在世界上率先提出“环境与发展十大对策”，明确转变传统发展模式，实行可持续发展战略。

1994年3月，中国政府批准发布《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》，同时制定了中国2l世纪议程优先项目计划，提出了中国可持续发展的总体战略、对策以及行动方案。有关部门和地方也分别制定了本部门的“21世纪议程”，在随后制定的“九五”计划和2010年规划中得到了具体体现，把实现经济与社会的协调和可持续发展作为未来15年我国经济社会发展的重要方针之一。

1996年召开的第四次全国环境保护会议，提出保护环境是实施可持续发展战略的关键，保护环境的实质是保护生产力。1997年，全国人大通过的《节约能源法》，将节约资源确立为我国的基本国策，要求实行资源总量和强度双控制，维护了资源的可持续性。1997年9月，党的十五大明确把可持续发展战略确定为“现代化建设中必须实施”的战略，提出“资源开发和节约并举，把节约放在首位，提高资源利用效率”。[11]P282001年通过的《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》提出，把改善生态、保护环境作为发展经济和提高人民生活质量的重要内容，阐述了21世纪实施可持续发展战略的新思路。

实现可持续发展，核心的问题是实现经济社会和人口、资源、环境协调发展。2002年3月，江泽民在中央人口资源环境工作座谈会上指出，按照可持续发展的要求，正确处理经濟发展同人口、资源、环境的关系，促进人和自然的协调与和谐，努力开创生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。[12]P4622002年8-9月，在南非约翰内斯堡召开了第一届可持续发展世界首脑会议，将经济增长、社会发展和环境保护作为可持续发展的三大支柱。中国政府坚持不懈地推动可持续发展，取得了令人嘱目的成就。

（二）探索清洁生产，全面加强环境污染防治

20世纪90年代以来，环境保护行政主管部门转变了污染防治工作思路，探索清洁生产，从源头和全过程控制环境污染，在一些重点地区和重点领域取得了积极进展。

从1993年起，我国开始探索清洁生产。1997年《关于推行清洁生产的若干意见》，要求企业“节能、降耗、减污、增效”，把清洁生产作为污染物达标排放和总量控制的手段。1990年，国务院办公厅印发了《关于积极发展环境保护产业的若干意见》，给予环保产业发展以减免税收的政策优惠。2002年颁布了《清洁生产促进法》，明确了清洁生产的推行、实施、鼓励措施和法律责任。

1993年10月，全国第二次工业污染防治工作会议召开，提出了工业污染防治必须实行清洁生产，实现三个转变，即由末端治理向生产全过程控制转变，由浓度控制向浓度与总量控制相结合转变，由分散治理向分散与集中控制相结合转变。这标志着我国工业污染防治思路发生了新的转变。

为进一步落实环境保护基本国策，实施可持续发展战略，1996年7月，国务院召开第四次全国环境保护会议，发布《关于环境保护若干问题的决定》，大力推进“一控双达标”（控制主要污染物排放总量、工业污染源达标和重点城市的环境质量按功能区达标）工作，全面开展“三河”“三湖”水污染防治，“两控区”大气污染防治、一市（北京市）、“一海”（渤海）（简称“33211”工程）的污染防治。9月，国务院批复同意组织实施《国家环境保护“九五”计划和2010年远景目标》《“九五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》《中国跨世纪绿色工程规划》。

这一时期，以解决流域、区域和城市环境问题为重点的大规模污染防治工作全面展开，部分城市和地区的环境质量有所改善。2000年底，12项主要污染物排放总量比1995年下降了15%左右，16个省、自治区、直辖市完成了国家下达的控制指标。国家考核的46个重点城市中，有34个城市的地面水环境质量和23个城市的空气环境质量按功能区达标。[8]P50

（三）加强生态环境建设规划，推进生态环境保护

1996年7月召开的第四次全国环境保护会议明确提出，要坚持污染防治和生态保护并举，全面推进环保工作。1998年11月，国务院印发了《全国生态环境建设规划》，确立了我国生态环境建设的基本原则，提出了我国生态环境建设的近期、中期和远期目标，对全国陆地生态环境建设的一些重要方面进行规划。

为巩固生态建设成果，2000年11月，国务院印发了国家环境保护总局会同有关部门制订的《全国生态环境保护纲要》，提出了全国生态保护的目标，维护国家生态环境安全，确保国民经济和社会的可持续发展。

这一时期，可持续发展从国家层面推进到地方层面。全国25个省（市、区）成立了地方21世纪议程领导小组并设立了办事机构，半数以上的省（市、区）制定了地方21世纪议程和行动计划。在16个省、市开展了实施《中国21世纪议程》地方试点，建立了100多个可持续发展实验区，并制定了《国家可持续发展实验区管理办法》《国家可持续发展实验区验收管理办法》。从总体上看，生态环境恶化的趋势初步得到遏制，部分地区有所改善。环境保护和生态建设面临的任务仍十分艰巨，从根本上扭转这一局面有赖于发展观的更新和粗放型经济发展方式的转变。

（四）加大环保投入，提高环保建设能力

随着国家和各级政府对环境保护的认识不断提高，环保投入呈现出上升趋势，投入机制不断完善、投入渠道日益拓宽，呈现出多渠道多元化的格局。环保投资主体有政府、企业、个人和其他机构，初步建立了多样化的环保投入机制。1993年开始在全国21个省、市、自治区试点建立环保投资公司。1998年到2002年在环境保护和生态建设方面的投入达5800亿元，占同期国内生产总值的129%，是1950年至1997年这方面投入总和的18倍。[13]

随着环保机构日益健全、环保标准的实施、监测能力得到较大提升，环境保护能力建设也取得积极进展。1994年全国环境保护工作会议提出建立和推行环境标志制度。该年5月，中国环境标志产品认证委员会成立。1996年1月，国家环保局实施IS014000系列标准的辅助机构——国家环保局环境管理体系审核中心成立，推行IS014000环境管理系列标准。从1997年开始将环境保护纳入中央工作会议议题，每年召开一次计划生育和环境保护工作座谈会，1999年更名为中央人口资源环境工作座谈会。1998年，国家环保局升格为国家环保总局。

1993年，国家环保局召开国家环境监测网成立大会，正式确立了由中国环境监测总站，各省、自治區、直辖市环境监测中心站，国务院各有关部门设置的监测中心站，全军环境监测中心站共65个单位组成的国家环境监测网。从1994年起，国家环境保护行政主管部门相继在“三河”“三湖”重点污染防治流域建立了国家级地表水环境监测网络和近岸海域监测网络。1999年，《污染源监测管理办法》出台，明确了分级管理的原则，建立了污染源定期监督、监测制度，理顺了污染源例行监测和监督性监测相结合的运行机制。

四、落实科学发展，推进生态文明建设（2002—2012）

进入新世纪以来，在实施可持续发展战略中，生态文明建设取得了较大成就，但经济社会的迅速发展和生态环境的矛盾依然突出。2002年党的十六大以后，以胡锦涛同志为主要代表的中国共产党人，深刻认识和回答了新形势下实现什么样的发展、怎样发展等重大问题，形成了科学发展观，在全面建设小康社会进程中，坚持以人为本、全面协调可持续发展，构建社会主义和谐社会，加快生态文明建设。

（一）落实科学发展，建设资源节约型和环境友好型社会

2002年11月，党的十六大报告提出了全面建设小康社会的目标，要求可持续发展能力不断增强，生态环境得到改善，资源利用效率显著提高，促进人与自然的和谐，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。[14]P152003年10月召开的党的十六届三中全会提出了科学发展观，坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展，统筹人与自然和谐发展是科学发展观“五个统筹”的重要组成部分。[15]P143

2005年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》提出：“加快建设资源节约型、环境友好型社会，促进经济发展与人口、资源、环境相协调。”[16]P106412月，国务院出台《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，为全面落实科学发展观，加快构建社会主义和谐社会，实现全面建设小康社会的奋斗目标，必须把环境保护摆在更加重要的战略位置。

2006年召开的第六次全国环保大会，明确提出做好新形势下的环保工作，关键在于加快实现“三个转变”：从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重，从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发展同步推进，从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题。2007年，党的十七大把建设生态文明确定为全面建设小康社会的重要目标，对建设生态文明进行具体部署，把建设资源节约型、环境友好型社会写入党章，成为我国经济社会发展全局的重大战略举措。2011年召开的第七次全国环境保护大会，强调要坚持在发展中保护，在保护中发展，积极探索代价小、效益好、排放低、可持續的环境保护新道路。

（二）不断加强和完善环保立法，加强环保规划

这一时期，生态环境保护法律体系逐步完善。相继制定了《清洁生产促进法》（2002年）、《环境影响评价法》（2002年）、《放射性污染防治法》（2003年）、《可再生能源法》（2005年）、《循环经济促进法》（2008年），修订了《固体废物污染环境防治法》（2004年）、《水污染防治法》（2008年）等法律，出台了《排污费征收使用管理条例》（2003年）、《全国污染源普查条例》（2007年）等多项行政法规。经过不懈努力，初步形成适应经济社会发展需要的环境法律和标准体系。环境立法工作的不断完善，使我国环境保护的主要领域基本都实现了有法可依。

2006年通过的“十一五”规划纲要提出到2010年使重点地区和城市的环境质量得到改善、生态环境恶化趋势基本遏制的目标，单位国内生产总值能源消耗比“十五”期末降低20%左右，主要污染物排放总量减少10%，森林覆盖率提高到20%，将环保目标纳入五年规划之中。

各地结合实际，制定出台生态文明建设的总体规划，截至2012年上半年已有8个省（区）出台了建设生态文明的文件;创新完善生态文明的体制机制，很多省成立领导小组，多部门联动，并建立相应的考核体系;大力推行生态示范创建活动，已有15个省（区、市）、1000多个县（市、区）开展生态省市县建设。

（三）建立健全环保管理机构，不断加大环保投入力度

2008年环境保护总局升格为环境保护部。与此相对应，省、市、县人民政府成立环境保护行政主管部门，并充实人员编制，加强机构队伍建设。各级财政对环保的投入逐年增加。“十一五”时期，中央财政环保投资是“十五”时期投资的近3倍，带动全社会环保投入达216万亿元，有力推动了环保基础设施和能力建设。

2005年底，因严重违反环保法律法规，国家环保总局叫停30个总投资达1179亿元的在建项目。对此，群众拍手称快。“十一五”期间，环保部门在国家层面对不符合要求的822个项目环评文件作出不予受理、不予审批或暂缓审批等决定，涉及投资近32万亿元。环保宣传大力加强，进一步增强了公民的环保意识。针对中国当前严峻的水污染形势，2007年7月3日国家环保总局对长江、黄河、淮河、海河四大流域部分水污染严重、环境违法问题突出的6市2县5个工业园区实行“流域限批”;对流域内32家重污染企业及6家污水处理厂实行“挂牌督办”。

2007年，国务院印发《节能减排综合性工作方案》，有关部门发布《节能减排全民行动实施方案》，在全国范围内组织开展“节能减排全民行动”。“十一五”期间，全国二氧化硫和化学需氧量排放总量累计分别下降1429%和1245%，均超额完成10%的减排任务。

（四）大力加强生态工程建设

2008年1月，国务院办公厅转发《关于加强重点湖泊水环境保护工作意见》，提出2010年、2030年的具体目标，形成流域生态良性循环、人与自然和谐相处的宜居环境。12月，环境保护部出台《关于推进生态文明建设的指导意见》，明确了推进生态文明建设的指导思想、基本原则和基本要求，提出要积极组织开展生态文明建设试点、示范活动。2011年10月，《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》对加强环境保护重点工作、提高生态文明建设水平作出具体部署。

十六大以来，国家以六大林业工程为重点，大力推进生态建设。第六次（1999—2003年）全国森林资源清查资料显示，我国森林面积达到17491万公顷，比第五次全国森林资源清查增长100%;森林覆盖率增长166个百分点;森林蓄积量增长106%。全国森林覆盖率由第七次森林资源清查（2004—2008）数的2036%增长到第八次森林资源清查（2009—2013）数的2163%，超过“十一五”规划目标。自然保护区的管理和建设得到加强，截至2008年底，全国自然保护区数量达到2538个，比2001年增加987个;自然保护区面积为14894万公顷，增长147%;自然保护区占辖区面积比重为151%，提高22个百分点。

在一些重大工程建设中，从设计到施工都注意对生态环境的保护。在青藏铁路建设中，为藏羚羊迁徙预留了33条通道。为积极应对全球气候变化问题，加快发展绿色低碳能源，加大对发展清洁能源和可再生能源的支持力度，有序发展水电，积极发展核电，鼓励和支持条件适宜地区大力发展生物质能、太阳能、地热、风能等新能源。到2010年，我国核电在建规模、水电装机容量、可再生能源装机容量、农村沼气用户量均居世界第一位，风电装机容量居世界第二位。经过不懈努力，我国环境保护事业取得积极成效。生态文明、环境保护不再是一个空洞的概念，而是变成实实在在的行动。人们自觉提着环保袋购物，争当环保志愿者，环保意识不断增强。

五、人与自然和谐共生，建设美丽中国（2012—至今）

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，深刻回答了为什么建设生态文明、建设什么样的生态文明、怎样建设生态文明的重大理论和实践问题，提出了一系列新理念新思想新战略，形成了习近平生态文明思想。进入新时代，党中央大力推进生态文明建设、美丽中国建设，污染治理力度之大、制度出台频度之密、监管执法尺度之严、环境质量改善速度之快前所未有，推动生态环境保护发生历史性、转折性、全局性变化。

（一）贯彻绿水青山就是金山银山理念，推动形成绿色发展方式和生活方式

随着社会发展和人民生活水平不断提高，良好生态环境成为人民生活质量的重要内容，在群众生活幸福指数中的地位不断凸显。2013年9月7日，习近平在哈萨克斯坦纳扎尔巴耶夫大学演讲回答学生们关于环境保护的问题时强调，宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山。[18]2018年5月18日，习近平在全国生态环境保护大会上强调，良好生态环境是最普惠的民生福祉，坚持生态惠民、生态利民、生态为民，重点解决损害群众健康的突出环境问题，不断满足人民日益增长的优美生态环境需要。[18]

绿水青山就是金山银山理念，引领中国迈向生态文明新时代。生态文明建设是“五位一体”总体布局中的一位，坚持人与自然和谐共生是新时代坚持和发展中国特色社会主义的一条基本方略，绿色是在新发展理念中的一大理念，污染防治是三大攻坚战中的一大攻坚战。党的十九大报告首次把“美丽中国”作为建设社会主义现代化强国的重要目标，将建设生态文明提升为“千年大计”。

十八大以来，大力推动绿色发展取得明显成效。主体功能区制度逐步落实，国土空间布局得到优化，京津冀、长江经济带省（自治区、直辖市）和宁夏等15个省（自治区、直辖市）的生态保护红线已经划定，山西等16个省份基本形成划定方案。供给侧结构性改革深入推进，产业结构不断优化，一大批高污染企业有序退出，京津冀及周边地区“散乱污”企业整治力度空前。能源消费结构发生积极变化，我国成为世界利用新能源和可再生能源第一大国。全面节约资源有效推进，资源消耗强度大幅下降。2018年，全国单位国内生产总值能耗、用水量分别比2012年下降233%和275%。

（二）统筹山水林田湖草系统治理，着力解决突出环境问题

2013年11月9日，习近平在《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》中提出：山水林田湖是一个生命共同体。2017年10月，“统筹山水林田湖草系统治理”写入中共十九大报告。在“山水林田湖是一个生命共同体”的认识基础上，按照国家统一部署，2016年10月，财政部、国土资源部、环境保护部印发《关于推进山水林田湖生态保护修复工作的通知》，对各地开展山水林田湖生态保护修复提出明确要求。2017年7月，中央全面深化改革领导小组第三十七次会议审议通过《建立国家公园体制总体方案》。2019年1月，中共中央、国务院印发《关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》，对统筹推进山水林田湖草系统治理，推动农业农村绿色发展作出部署。

中国政府实施大气、水、土壤污染防治三大行动计划，世界上第一个大规模开展PM25治理的发展中大国，形成全世界最大的污水处理能力。2018年6月16日，中共中央、国务院印发《关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》。国务院发布实施《大气污染防治行动计划》《水污染防治行动计划》《土壤污染防治行动计划》《打赢蓝天保卫战三年行动计划》，扎实行动推进环境治理，生态环境保护取得明显成效，环境质量稳步改善。2018年，全国338个地级及以上城市中有121个城市的空气质量达标，占358%，比2015年提高142个百分点。2018年，全国地表水Ⅰ—Ⅲ类水体比例为71%，好于年度目标26个百分点。近岸海域海水水质监测点中，2018年达到国家一、二类海水水质标准的监测点占746%，比2012年提高52个百分点。2013—2018年，水土流失治理稳步推进，全国累计新增水土流失治理面积329万平方公里。2018年，完成25万个建制村环境综合整治。

（三）建设生态文明制度体系，用最严格的制度、最严密的法治保护生态环境

2013年11月，十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。十八届四中全会要求用严格的法律制度保护生态环境。十八届五中全会审议通过“十三五”规划，提出实行最严格的环境保护制度。2015年4月，中共中央、国务院印发《关于加快推进生态文明建设的意见》，对健全生态文明制度体系作出明确规定。同年9月，中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》，明确实施自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度等八个方面的改革，又相继出台了六个配套方案。十九大报告提出加快生态文明体制改革，实行最严格的生态环境保护制度。从党的十八大到党的十九大，我国制定实施了40多项涉及生态文明建设的改革方案。

以新修订的《环境保护法》（2014年）、《大气污染防治法》（2015、2018年两次修订）出台为标志，环境法治建设迈上新台阶。2015年，环境保护部对33个市（区）开展综合督查，公开约谈15个市级政府主要负责同志。十八大以来，生态文明制度体系加快形成，主体功能区制度逐步健全，国家公园体制试点积极推进，环境经济政策框架体系基本建立。全国人大常委会、最高人民法院、最高人民检察院对环境污染和生态破坏界定入罪标准，加大惩治力度，形成高压态势。中央环境保护督察制度建得好、用得好，成为推动地方党委和政府及其相关部门落实生态环境保护责任的硬招实招。

2018年全国环境保护大会召开，习近平提出新时代推进生态文明建设的六项基本原则，即坚持人与自然和谐共生;绿水青山就是金山银山;良好生态环境是最普惠的民生福祉;山水林田湖草是生命共同体;用最严格制度最严密法治保护生态环境;共谋全球生态文明建设。同时，还就新时代推进生态文明建设提出七条新要求，这是对贯彻落实六项原则的具体部署，也是从根本上解决生态环境問题的应对措施。[18]

（四）深度参与全球气候治理，共建生态良好的地球美好家园

保护生态环境，应对气候变化，维护能源资源安全，是全球面临的共同挑战。2013年7月18日，习近平在致生态文明贵阳国际论坛2013年年会的贺信中指出，中国将继续承担应尽的国际义务，同世界各国深入开展生态文明领域的交流合作，推动成果分享，携手共建生态良好的地球美好家园。[19]P2122015年4月，中共中央、国务院印发的《关于加快推進生态文明建设的意见》指出，统筹国内国际两个大局，以全球视野加快推进生态文明建设，树立负责任大国形象，把绿色发展转化为新的综合国力、综合影响力和国际竞争新优势。2015年9月，习近平在第七十届联合国大会讲话中提出，国际社会应该携手同行，共谋全球生态文明建设之路。[21]P5252016年9月6日，中国作为2016年二十国集团主席国，推动制定《二十国集团落实2030年可持续发展议程行动计划》。2017年十九大报告提出要“积极参与全球环境治理，落实减排承诺，为全球生态安全作出贡献”。

中国坚持《巴黎协定》，积极倡导并推动将绿色生态理念贯穿于共建“一带一路”倡议。中国与联合国环境规划署签署了关于建设绿色“一带一路”的谅解备忘录，与30多个沿线国家签署了生态环境保护的合作协议。建设绿色丝绸之路已成为落实联合国2030年可持续发展议程的重要路径，100多个来自相关国家和地区的合作伙伴共同成立“一带一路”绿色发展国际联盟。中国积极实施“绿色丝路使者计划”，已培训沿线国家2000人次。[21]

十八大以来，中国作为负责任的发展中大国，在履行《生物多样性公约》和《蒙特利尔议定书》等国际环境公约的同时，共谋全球生态文明建设，深度参与全球环境治理，为世界可持续发展提供了中国理念、中国方案和中国贡献。

六、结语

新中国成立以来，中国共产党顺应社会发展规律和时代发展要求，不断探索协调经济发展与生态环境保护、人与自然之间的关系，不断深化对生态环境保护和生态文明建设的规律性认识，扎实推进生态文明建设从小到大，从弱到强，从萌芽起步到蓬勃发展，走出了一条生态文明建设的中国特色道路。人民群众从“盼温饱”到“盼环保”，从“求生存”到“求生态”，从绿化祖国到建设美丽中国，从保护环境到建设生态文明，生态环境在人民群众生活幸福指数中的地位不断凸显，一部新中国70年的发展史就是一部中国的绿色发展史，也是一部走向社会主义生态文明新时代的壮阔历史。

70年来，经过不懈努力，生态文明理念逐步确立，生态环保事业快速发展，污染治理成效不断显现，生态环境质量持续改善，出现了稳中向好趋势，我国生态文明建设取得历史性成就、发生历史性变革。当前，我国生态文明建设正处于压力叠加、负重前行的关键期，已进入提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要的攻坚期，也到了有条件有能力解决生态环境突出问题的窗口期。新时代推进生态文明建设，必须坚持以人民为中心，坚持党的领导，坚持人与自然和谐共生，提高环境治理水平，加快构建生态文明体系，全面推动绿色发展，把解决突出生态环境问题作为民生优先领域，不断满足人民日益增长的优美生态环境需要。

[参考文献]

[1]毛泽东选集：第四卷[M].北京：人民出版社，1991.

[2]毛泽东文集：第六卷[M].北京：人民出版社，1999.

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[4]中共中央文献研究室.建国以来重要文献选编：第11册[M].北京：中央文献出版社，1995.

[5]中国环境管理、经济与法学学会，北京政法学院经济法教研室.环境法参考资料选编：第1辑[Z].内部资料，1982.

[6]国家环境保护总局，中共中央文献研究室.新时期环境保护重要文献选编[M].北京：中央文献出版社、中国环境科学出版社，2001.

[7]中共中央文献研究室.十三大以来重要文献选编：中[M].北京：人民出版社，1991.

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[10]邓小平文选：第三卷[M].北京：人民出版社，1993.

[11]中共中央文献研究室.十五大以来重要文献选编：上[M].北京：人民出版社，2000.

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[13]刘江.从《中国二十一世纪议程》到《可持续发展行动纲要》[N].人民日报，2003-07-25.

[14]中共中央文献研究室.十六大以来重要文献选编：上[M].北京：中央文献出版社，2005.

[15]胡锦涛文选：第二卷[M].北京：人民出版社，2016.

[16]中共中央文献研究室.十六大以来重要文献选编：中[M].北京：中央文献出版社，2006.

[17]习近平.在哈萨克斯坦纳扎尔巴耶夫大学演讲时的答问[N].人民日报，2013-09-08.

[18]习近平.推动我国生态文明建设迈上新台阶[J].求是，2019（3）.

[19]习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社，2014.

[20]习近平谈治国理政：第二卷[M].北京：外文出版社，2017.

[21]推进“一带一路”建设工作领导小组办公室.共建“一带一路”倡议：进展、贡献与展望[N].人民日报，2019-04-23.

From “Greening Motherland” to “Beautiful China”：the 70-year Ecological Civilization Building of the New China

WU Chao

（Institute of Contemporary China Studies，Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100009，China）

Abstract：Since the founding of the Peoples Republic of China 70 years ago，the CPC has always adhered to the original aspiration and mission of seeking happiness for the Chinese people and rejuvenation for the Chinese nation，promoted the vigorous development of ecological and environmental protection，and continuously met the peoples growing needs for a beautiful ecological environment.The CPC，according to the law of social development and the development requirements of the era，keeps on exploring in coordinating the relationship between economic development and ecological environment protection，between human and nature，and keeps on deepening the understanding of the rules of ecological environment protection and ecological civilization construction.The Party concretely promotes the construction of ecological civilization from weak to strong，from bud to blossom，from greening the motherland to building beautiful China，thus having walked out of a road with Chinese characteristics for the construction of ecological civilization.Thanks to the unremitting efforts of 70 years，the concept of ecological civilization has been gradually established，the cause of ecological and environmental protection has developed rapidly，progress has been made in pollution control，the quality of the ecological environment has been improved continuously，and historic achievements and changes have been made in the construction of ecological civilization.

Key words：new China;ecological civilization;greening motherland;beautiful China

（責任编辑：邱 明）