江苏城乡绿道网络系统运营保障机制研究

2019-12-16龚道德

南京林业大学学报(人文社会科学版) 2019年5期

龚道德

摘要：城乡绿道网络具有良好的生态、经济、社会效益，国外城乡绿道网络规划、建设、管理经过多年的理论研究与探索，积累了丰富的经验。国内城乡绿道网络建设是近几年刚出现的新鲜事物，运营管理模式还在摸索中，保障机制还没有建立。江苏城乡绿道网络系统是响应党的号召，实现城乡一体化和建设“富强美高江苏”的具体实践。当前，江苏正准备结合《江苏省城乡空间特色战略规划》开展省绿道网络总体规划建设，此时借鉴国内外经验研究江苏城乡绿道网络保障机制，未雨绸缪，意义重大。笔者在对绿道与城乡绿道网络两个概念与发展脉络进行详细的梳理，并对江苏绿道网络发展概况及其特征进行总结的基础上，探析了江苏城乡绿道网络运营管理模式和管理组织框架。在借鉴国内外经验的基础上，从资金投入保障、法律制度保障、公眾参与保障、动态监测保障、媒体的宣传与监督保障五个方面对江苏城乡绿道网络运营保障机制进行了相关论述。

关键词：绿道网络;生态环境;运营管理;运营模式;保障机制

在我国，绿道网络建设是近几年刚出现的新鲜事物，目前，即使是起步较早的一些省份仍处于运营管理、保障机制的摸索过程中。当前，江苏结合“城乡空间特色战略规划”的省级绿道网络系统规划建设已箭在弦上，此时借鉴国内外经验，探讨江苏城乡绿道网络系统运营保障机制，未雨绸缪，意义重大。

一、绿道与城乡绿道网络

（一）绿道

绿道规划起源于美国19世纪中期的公园运动，其理论与实践经历了一个漫长的发展、演化过程。如今的“绿道”内涵很广，在不同的环境和条件下会有不同的含义，因此，业内至今很难给出一个统一、标准的定义。目前，业内引用较多是美国学者查尔斯·利特尔（Charles Little）在其经典著作（Greenway for America）中的定义：“绿道”就是一种沿着自然走廊（诸如河滨、溪谷、山脊线等），或是沿着人工走廊（诸如用作游憩活动的废弃铁路线、沟渠、风景道路等）所建立的线型开放空间（包括一切可供行人和骑车者进入的自然景观线路、人造景观线路）。它是连接自然保护地、公园、风景名胜区、历史古迹以及其他连接高密度聚居区之间的纽带性开放空间。在一些地方，条状或线型的公园可被认为是公园道（parkway）或绿带（greenbelt）。[1]

（二）城乡绿道网络

直到20世纪80年代“绿道”概念才被美国官方正式接纳，此时绿道网络的大规模建设实践才刚刚开始。到20 世纪末，全球范围内掀起了绿道规划建设的热潮，绿道网络已经成为绿色空间规划的一种发展趋势。

通常来说，绿道网络是多层次的复杂系统，需要从区域、地方、场所三个层次进行规划，且在各层次间要做好相互衔接，形成一个完整的网络系统。宏观层面，或者说“区域层面” （跨市、省级或以上），绿道网络以区域自然环境和乡村环境为空间分布，“对区域生态环境保护和生态支撑具有重要影响”[2]。国外最具影响的区域绿道网络规划实践要数 1999 年的新英格兰绿道远景规划，这是一次具有开创性意义的探索实践，对全美绿道网络规划具有指导意义。[3]在我国，珠三角地区于2010年率先开展了大规模的区域级绿道网络建设。

城乡绿道网络在我国是一个全新的概念，它是由“城市规划”到“城乡规划”转变的一个具体体现，过去我们将城乡关系看成是二元对立的，现在我们意识到城乡需要统筹发展，城乡绿道在构建城市与乡村连续、多样景观的同时，为沿绿道而居的人们创造出了便捷舒适的活动空间，此外，它还具有生态廊道的作用，能调节并改善城市和乡村的生态环境。[4]其实，在绿道模式的诞生地美国，从一开始就是将绿道与城乡的经济、生态、社会问题紧密联系在一起。从20世纪50年代开始，威斯康星·麦迪逊大学的菲尔·刘易斯（Philip Lewis）教授就在城乡绿道领域开展了大量的理论与实践探索。[2]

二、江苏绿道网络发展概况及其特征

从2012年开始，苏南各市就率先自行推进绿道网络建设，先是局部地区点面开花。紧接着，从2013年开始在全省范围内倡导和推动绿道网络建设。目前，江苏绿道网络的建设成果主要集中于城市级绿道，在一些经济发达的城市已经基本完成了市域尺度的绿道网络总体规划。从整体来看，江苏绿道网络建设有以下几方面特征：

（一）在国内起步早，起点高

继2009年珠三角率先开展绿道网络规划后，江苏于2010年提出与浙江联合编制全国第一个跨省域的绿道（风景路）规划——《环太湖生态绿廊和风景路规划》，这是在全国率先开展的省级层面的合作。2012年，南京市开始编制绿道建设的第一个三年行动计划1。同年，苏州建成了阳澄湖环湖绿道、昆山淀山湖绿道。2013年，在全省推动绿道建设，常州市武进区健身绿道、镇江南山绿道先后建成。可以说，江苏的绿道网络规划建设工作在国内起步较早，起点较高。

（二）地区间发展不平衡

江苏省是我国经济发达地区，同时又是典型的区域发展不平衡地区。在绿道发展方面亦是如此，经济发达的苏南地区率先推进，经济相对落后的苏中、苏北地区明显滞后。例如，地处江南的省会城市南京早在2012年就开始编制第一个三年计划，至2018年底，已累计建成绿道863 km，总投资超过15亿元。[5]南京绿道在高速推进的同时，建设标准和质量也毫不含糊。2019年3月28日，住建部在北京召开新闻发布会，向全国推广城市绿道建设“南京经验”。此外，苏州、无锡等苏南城市绿道规划、建设工作也在迅速推进中。近年来，苏北、苏中的淮阴、徐州、宿迁、扬州等市也在积极推进绿道的规划、建设工作;但是由于经济水平与发展理念等原因，整体上远远滞后于苏南地区。

（三）省域绿道网络总体规划相对滞后

一般来说，一个省的绿道网络总体规划是与该省的城镇体系规划相对应的，主要负责确定省域范围内绿道建设的总体原则和方向，它的主要内容应当包括该省城乡绿道规划建设的目标、原则，确定省域绿道空间分布、绿道控制区的划定、控制原则，以及绿道配套设施的布局原则和建设标准，“明确各地绿道建设任务，进行绿道的分类和分区建设指引等”[6]。国内绿道建设的先进省份广东，早在2012 年就编制了《广东省绿道网络建设总体规划（2011—2015 年）》，该规划对广东省省域绿道网络的发展目标、总体布局、建设规模、设施配套、生态化措施、功能开发、实施机制等方面作出了规划安排。

目前，从江苏绿道规划、建设成果来看，主要集中于城市级绿道，在一些经济发达的城市，已经完成市域尺度的绿道网络总体规划。在区域尺度上，近年来先后组织编制了环太湖、大运河、沿长江等区域绿道/风景路的部分规划。[7]但立足江苏全省，甚至是长三角高度的区域绿道网络战略规划明显缺位。这一点与江苏作为经济、文化大省的地位严重不相称。

三、江苏城乡绿道网络运营管理机制探析

目前，从国内绿道网络建设的情况来看，大多是在行政力量干预下，短时间规划建成，这一新生事物的瞬间出现，相关主管部门还没有准备好科学、合理的管理办法，一些省份已陆续暴露出了运营管理上的许多问题。按照2017年江苏省出台的《江苏省城乡空间特色战略规划》，江苏省綠道网络总体规划建设工作即将拉开序幕。因此，当前研究江苏城乡绿道网络的运营保障机制具有一定的前瞻性和迫切性。

在研究运营保障机制之前，我们有必要先对其可能采取的运营管理机制作一个分析、推理。江苏城乡绿道网络系统关系到全省生态安全的基本格局和区域文化特色，在运营管理上无政府不稳、无市场不活。笔者认为应该采取省级整体管理（引导、监管、治理等），属地化运营和日常维护，管理权、经营权、监督权三权分离的模式。下面，笔者分别从运营管理模式和管理组织框架两方面展开论述。

（一）运营模式推理

目前，江苏还没有形成完整的省域绿道网络系统，我们只能分析国内外绿道网络现有的运营模式，来推理其可能采取的运营管理模式。

美国绿道主要有公园机构管理、联合机构管理、特殊绿道机构管理、非营利组织管理、私产所有者管理、志愿者参与管理等6种运营管理模式。尽管美国绿道网络的管理体制已相对成熟，但是由于国情差异较大，其模式对我国的参考价值有限，相反，国内的珠三角绿道网络虽刚刚建成，其运营模式还在探索之中，但它的借鉴意义更大。珠三角区域绿道的运营模式大致如下（表1）1。

从以上的梳理结果来看，我们发现绿道网络的运营管理模式有多种运营主体。在实际操作中，一般都是采用复合型的运营模式，因为绿道网络关系到区域的生态安全格局，其中有一部分不能开发或短期内不能收益，那么这些带有公益性基础设施的维护管理应由公共管理机构严格监管，或者谨慎开发。相反，那些市场化程度较高的项目则应交由市场运营和管理，如停车服务、游乐设施、自行车租赁、餐饮、住宿等。复合型运营模式有利于多种运营主体共同运作时产生互补效应、制衡效应，以及规模经济效应等。

笔者认为，前期阶段江苏的绿道运营也应采用以政府为主导的复合型模式。政府处于中心的位置，宏观把握绿道网络的总体运营，其他主体在政府引导下积极配合，各主体相互取长补短，随着运营管理经验的成熟，管理制度的完善，政府将逐渐走向幕后，主要负责监管，很多项目都可以逐渐放手让市场去运营与日常维护。

（二）管理组织框架构想

江苏省绿道网络是一个区域内的整体功能单元，是一个复杂的巨系统，区域内的河流、湖泊、森林、空气、生物等自然要素具有跨区域流动的特性，各要素间存在着相互依存、相互制约的关系。 [9]这就需要在绿道网络管理工作中，从整体考虑，在制定政策规划时尊重生态系统整体特性，政府应当积极创建有利于绿道网络整体管理的组织架构，加强顶层设计。笔者认为，应从以下三方面组建统一管理的组织框架（图1）。

（1）在省政府各相关部门抽调人员组建一个由住房与建设厅副厅长牵头的省绿道管理委员会，统筹、协调各相关部门间的利益，落实各部门的权责。相应地，在市、县（区）、乡（镇）也用同样的方法抽调人员组建绿道管理委员会，形成多层级组织架构。在实现省政府、省绿道委员会至市、县（区）、乡（镇）由上而下领导的同时，绿道基层管理委员会也可以积极向上级主管部门提出相关管理意见和建议，形成倒逼机制，保证管理工作科学、民主、高效。

（2）在省、市、县（区）、乡（镇）各级政府管理的同时，加强公众参与监督管理，变政府一元管理为多元协同管理。

（3）成立省绿道管理信息平台，打通系统之间的“壁垒”，实现信息共享，推动跨部门、跨领域的联动管理，努力构建各管理主体间集中、统一、全面、高效的联合管理长效机制。

四、江苏绿道网络运营保障机制

（一）资金投入保障机制

通常，绿道网络建成后仍面临生态环境治理、维护升级、设施更新等大量的经费开支。美国在绿道网络建设、管理资金筹措方面有很多宝贵经验值得我们借鉴。美国除了联邦财政的直接拨款外，还有州政府、地方政府的配套资金，这些政府财政划拨资金稳定且数量可观，是绿道网络管理的主要资金来源。此外，社会捐赠、彩票发行、绿道基金等方式也提供了大量的资金。

绿道网络的维护管理关系到我省城乡生态格局的安全，以及区域内几种亚文化特色的保护和延续，因此，充足的资金保障是绿道网络良性运营的必要前提。笔者认为，在江苏绿道网络系统的运营管理过程中，一方面要充分发挥政府的主导作用，将管理维护经费纳入各级政府的财政预算;另一方面要积极拓展融资渠道，如探索社会捐赠、发行绿道债券、建立绿道基金等保障绿道的可持续发展。[10]

（二）法律制度保障机制

2018年5月，习近平总书记在全国生态环境保护大会上的讲话中指出：“用最严格制度、最严密法治保护生态环境，加快制度创新，强化制度执行，让制度成为刚性的约束和不可触碰的高压线。”[11]城乡绿道网络系统是我国生态文明建设的具体实践。然而，近年来我们在开展城乡规划建设时，作为城乡规划重要组成部分的绿道网络工作并未跟上城乡发展的进程，其根本原因在于绿道网络相关的立法工作缺位。其中，国家层面的立法是城乡区域绿道的建设和良性运转的法律制度保障。尽管《国务院关于进一步推进全国绿色通道建设的通知》（国发〔2000〕31号）中已经明确指出，绿道建设是我国国土绿化的重要组成部分，但是到目前为止，我国城乡绿道规划建设的主要法律依据依然是《中华人民共和国城乡规划法》。绿道规划建设在城乡规划中的地位尚不明确，因而导致城乡绿道规划建设工作远远落后于城乡建设的步伐。因此，明确城乡绿道规划在城乡规划中的地位，使其融入城乡建设规划的法规体系，是要解决的首要问题。[12]

总体来说，目前我国绿道规划建设法律法规的发展相对滞后，从国内绿道发展最领先的省份广东来看，广东省已出台了绿道网络管理条例，各市也陆续出台了绿道网络管理条例/办法，目前都处于地方法规的探索阶段，还没有比较成熟的法律保障体系。从欧美国家的经验来看，若要确立区域绿道在城乡发展建设中的地位，立法工作必须先行。在实际工作中，绿道网络的规划、建设和良性发展依赖于诸多法案的制订和推动。如美国联邦政府推动的项目法案——GAP 分析项目、美国遗产河流协议、千禧道议案、美国步道系统等。[13]英国早在1938年就对绿道的相似概念——绿带正式立法，在集中的管理权和法律的保障下，英国的绿带政策才得以较为通畅、有序地实施。

因此，江苏的城乡绿道网络系统需要国家、省级层间的专门立法和相关法律的共同推动，对于重要的生态、文化廊道要像欧美国家一样设立专门的授權保护法案;另外，还要依靠文物、水利、绿化等部门的一些相关法律的完善来共同保障城乡绿道网络的稳步发展和良性运转。

（三）公众参与保障机制

绿道网络是生态网络、慢行交通系统，同时也是服务于社会大众的公共产品，其能否真正为广大市民所接受和享用，公众的支持和广泛参与非常重要。在欧美国家，公众参与已渗透到绿道规划、设计、开发、运营的全过程。

目前，由于我国公民社会的发展尚不够成熟，我国城乡绿化立法工作相对滞后。虽然近年来公众参与已成为我国城乡规划编制中的一个常规内容和必备环节，城乡规划的公共属性不断增强，但是相关法律、法规对公众参与的阐释过于笼统，没有制定出可操作的程序和准则。此外，欧美国家的绿道网络是经过了多年的不断探索才发展到今天的规模，而我国的绿道网络大多是依靠行政的力量短期内建成，民众对绿道的参与还很不够，对绿道的使用规则和方法尚不清晰，这些都不利于后期的运营和维护。

尽管当前江苏省城乡绿道网络系统尚未完全建立，我们仍然要积极引导公众参与各层次绿道的建设管理，积极培育公众的核心力量非盈利组织，积极鼓励省内相关院校开设绿道规划、建设、管理相关专业，营造社会各方积极支持绿道建设管理的良好氛围。

（四）动态监测保障机制

城乡绿道网络系统的运营都是长期性、复杂化、动态性的系统工程。在系统运营过程中，经常会面临各种变化与挑战。因此，在网络运营过程中应该密切监测其变化。尽可能地在第一时间掌握变化的数据，及时将变化数据呈报到决策者的手中，以便其迅速作出调整。

（1）基本思路

宏观上，实施省、市两级监测系统，建立省、市两级的动态监测信息系统。微观上，实现条条绿道有监测，根据实际情况，必要的情况下要分段监测。

（2）监测方法

首先，向各市规划部门调取绿道网络的地形图、遥感图、绿道网络专项规划等动态检测的基础资料，然后对这些图片、文字信息做进一步的处理，构建江苏城乡绿道网络系统专门数据库;其次，利用3S技术、卫星图片和航空图片等，建立地市相应区域的遥感影像数据库;最后，各级检测单位通过分析、比对遥感数据与绿道网络数据库等相关资料，及时监测有关情况，并把违反管理规定的行为及时向当地政府及上一级主管单位反映。

（3）监测对象

监测对象主要包括：资源保护状态，绿道网络沿线居民/游客的满意度，绿道网络对环境、社会的影响，新项目、概念、计划的出现。

（4）监测步骤

城乡绿道网络系统的运营监测一般分为以下五个步骤（图2）：数据收集，数据分析，对数据的分析结果进行讨论，编写监测报告，更新管理规划。

（五）媒体的宣传与监督机制

在江苏城乡绿道网络系统的长效管理与良性运营过程中，媒体将发挥“交流平台”与“监督者”的核心作用。

一方面，媒体对环境保护情况的报道，有利于公众正确了解和评价绿道网络工作，以便其获得更多的公众支持。省城乡绿道网络系统计划做什么，不能做什么，为什么做……如果公众对这些情况不了解，就容易导致双方的隔阂。在我国部分省份的绿道网络系统运营过程中，就曾出现过由于公众获知的信息少、对绿道规划/管理相关部门的职能不清楚等原因导致对项目出现误解甚至不满的情况，这非常不利于项目的可持续开展。因此，新闻媒体的参与有助于公众更好地理解、配合、支持绿道网络系统的各项工作。

另一方面，新闻媒体的介入也有利于整个江苏城乡绿道网络系统在运营过程中接受社会监督，这种外部监督能够弥补绿道网络系统内部监督的不足。媒体就像一面镜子，迫使江苏城乡绿道网络系统的各项工作透明公开。在江苏城乡绿道网络系统的运营过程中，传媒既是宣传的工具，又是监督的工具，对该类项目的可持续发展非常重要。

参考文献：

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[2] 刘滨谊. 城乡绿道的演进及其在城镇绿化中的关键作用[J].风景园林， 2012 （3）：62-65.

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[4] 于文雅. 城乡绿道规划研究[D].保定：河北农业大学， 2013.

[5] 南京市规划与自然资源局.我市打造覆盖全域的线网体系绿色廊道[EB/OL]. （2019-08-14）[2019-08-20]. http：//gtj.nanjing.gov.cn/xwzx/gzdt/201908/t20190814_1625342.html.

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[10] 徐东辉，郭建华，高磊.美国绿道的规划建设策略与管理维护机制[J].国际城市规划，2014，29 （3）：83-90.