农地确权能否促进农户投资？

陈小知　米薪宇　胡新艳

摘   要：基于经典产权理论，农地确权预期会对农业投资产生显著影响，但中国实践经验呈现出多元化证据。由此产生的理论混乱，既影响到学界和决策者对农地确权重要性的认知差异，也不利于农地制度改革的深化。为此，本文建立“产权强度-情境依赖-外部约束”的分析框架。在整合理论分歧的同时，解释了农机服务外包与农地确权之间的关系。相应，本文强调了“农地确权促进农户自主投资”这一基本理论的普适性价值，也在肯定农地确权历史性意义的基础上，为未来改革指明了方向。

关键词：农地确权;农户投资;产权强度;情境依赖;外部约束

中图分类号：F321.1 文献标志码：A 文章编号：1008-2697（2019）04-0004-06

一、引言

作为一种使边际私人收益（成本）与边际社会收益（成本）趋于均等的制度安排，产权被认为是促进投资和宏观经济增长的基础性、长期性和系统性因素[1]。由此经典教条推演而来的一个推论是，中国于2018年底基本完成的农地确权，也被政界和学界期待着能够显著促进农户投资和农业经济增长。然而，有关农地确权投资激励的经验研究似乎并没有为经典教条提供强有力的支持性证据。这就难免引发如下疑问：“产权促进投资”的一般原理是否也适用于土地集体所有制下的中国情境？回答这一重要问题，不仅在理论上有助于更深入理解中国农地制度改革所具有的一般性意义，而且也有助于在实践中清晰认识到农地确权投资激励效应的复杂性，进而引导人们从全局、动态的角度去客观、理性地看待农地确权的政策效果。

遗憾的是，关于这个问题，存在多元化甚至是相互冲突的研究发现。这便引起了一定的混乱。这不但可能使人们质疑产权与投资关系的基本原理，也难免使人对农地确权改革的重大意义产生质疑，甚至也不利于农地制度改革的深入推进。基于此，本文提供了一个分析框架，对不同观点进行了总结和归纳，从而对各种差异性经验研究发现提供逻辑一致的解释。这个框架是：农地确权对投资的影响，与农地集体所有权的性质相关;产权的投资激励作用之大小，不但依赖于特定的情景，而且也受到一些制度环境等外部约束的影响。此外，更重要的是，本文针对一种迷惑性的观点提出了自己的看法和见解。针对“地权不稳定并不必然构成农业投资的制度制约”，本文认为，机械服务外包之所以得到发展，基本原因就是地权不稳定抑制了农地流转，限制了生产规模的扩大，不利于农户的自主投资，而被迫雇佣机械服务。或者说，机械服务外包是因为回避或绕开地权不稳定这个制度制约而发展起来的。这就使得本文不但整合了现有研究发现，也提出了新的见解。

二、农地确权与农业投资：经典性教条与分歧性经验证据

（一）产权与投资：一般原理

制度对经济增长来说至关重要。因排他性而内含正向激励机制的产权是经济制度的核心。特别是，有关经济增长国别差异的理论归因，大都离不开对产权的关注。以科斯为代表的产权经济学家对产权的经济功能提供了详细的解释。他们认为产权是用来确定人与人之间关于如何使用稀缺资源的关系[2，3]。产权明晰是市场经济条件匿名交易的前提，因此，清晰、稳定和安全的产权对资源配置效率有决定性意义[4]。对产权进行界定，经济行为主体之间的交易行为就可以有效地解決外部性问题。既然产权的清晰界定和有效执行是优化资源配置效率的前提保障，那么它也可以激励微观主体增加投入，提高效率，促进经济增长。因而不难理解，制度经济学派对经济增长国别差异的理论归因为制度。进而，这一原理在农业领域的普适性价值，也是为诺思、科斯等产权经济学家所认可的。

（二）产权与农业投资

1. 产权稳定与农业投资

农业投资指用于农业生产的投资（如购买拖拉机、打机井等）。产权对投资的促进作用，首先在于提供一个稳定的预期[5]。大部分经验研究表明，稳定的土地产权有助于增加农户对土地的投资[6]。从反面看，当地权不稳定时，因难以对承包土地年限有明确预期，农户不知道土地何时会被调整给别人或被收回，从而扭曲其对土地的投资行为[7]。这就可以推论，土地产权安全，能够通过确保投资收益等渠道而激励农业投资。

2. 农地调整与农业投资

在土地集体所有、农户承包经营的中国农村，土地调整是产权不稳定的主要表现形式。当土地被频繁调整时，农户会缺乏对土地的稳定预期。不稳定的地权也会降低土地附着物的投资交易价值。长此以往，农业生产力将被压抑。已有大量的实证研究论证了地权的不稳定性对土地产出率具有负面的影响。但是，也有学者持有不同发现，即农户对土地重新分配的忧虑并不妨碍生产性投资（流动性资产投资）[10]。

3. 农地确权与农业投资：源于中国的经验证据

尽管有不同发现，但更多证据证明了产权不稳定对投资的抑制作用。产权的投资激励效应，也更是一个广泛的理论共识。为激励投资和促进农业增长，中国政府也一直比较重视产权的稳定性，各种文件都对农地调整做出严格限制。为进一步提升产权强度，中国于2013年开始了农地确权改革。通过确权颁证，既可以明确四至、理顺承包关系，也可以通过登记而使承包经营权具有法定用益物权的性质，进而最大化其投资激励效应。故而，学者们期待确权也能够有效促进农业投资[4]。不过，这似乎并没有确切证据。有研究发现，确权可以促进农户对有机肥的投资[8-9]。另一方面，亦有反例。一些针对粮农的研究表明，中国的农地确权并不能够有效促进农业投资[10-11]。

从产权理论可以推知，农地确权会显著促进农业投资。但中国的现实却显示了多样化的证据，或者说没有提供强有力的一致性经验证据。这就自然产生一系列疑问：这是产权理论在中国的失灵？或者中国的农地确权存在一些局限性？抑或是产权的激励作用发挥依赖于一系列的情境或面临一些约束？显然，有必要对上述问题做出回答，以免人们对产权功能产生误解。这既可以事人们更加理性看待农地确权的激励效应，也可以看到优化投资激励效应的努力空间。

三、农地确权与农业投资关系的多样化：产权强度

（一）产权强度与农地确权的性质

发展中国家的农地确权一般包括以下两种情况：1. 土地登记。土地原本是私人的，但产权的认定和执行局限于村庄或部落。确权政策则使得原本为私人所有、被私法所保护和认可的土地，得到了公法即国家正式法律制度的保护和认可。2. 公有土地的私有化。这主要是部落、村社或者是国家所有的土地，通过私有化而变成个人所有。显然，无论是哪种形式，农地确权都意味着土地的“私有化”、都意味着产权强度的提高。

不过，中国的情况有着显著差异。不同于西方的土地私人产权制度，我国建立起了农村土地“集体所有、均田承包、多元经营”的基本体制。中国的新一轮农地确权，既不是私人土地的合法化，也不是国有（公有）土地的私有化。具体来说，农地确权颁证主要通过核定面积和以“四至确权”来划定地界并减少纠纷;通过将承包经营合同转变为承包经营权证以提高产权强度;使农户对农地的关系由债权转变为物权，经营权成为一种独立的权利（用益物权），并且可以被用于贷款抵押。无疑，农地确权在很大程度了提高農户对土地的产权强度。但是，仍然存在一些模糊的地方：比如所有权、承包权、经营权之间是普通法意义上的平等关系或者是大陆法意义上的母子关系？再如，附着于土地之上生产设施的责任权利关系，在承包权与经营权之间也没有得到准确界定。诸多理论和政策的模糊性以及可能潜在的交易纠纷，在一定程度上阻碍了经营权的流转，降低了承包权的产权强度，进而也可能限制了确权的投资激励效应，或难以使投资激励效应达到社会最优水平。

（二）产权层次与产权强度

产权一般可分为法律产权、事实产权和感知产权[13]三个层次。也许有人会认为，产权一旦在法律层面上被规定，土地权利也相应确定了。当存在权利纠纷等问题时，法律可以对土地所有者进行维权保护。不过，土地登记可减少产权的不确定性，但产权持有者的经济状况、政策规制、资源禀赋，村规民约等因素也会对产权产生影响。这种界定方式忽视了产权安排的复杂性事实，不能全面反映产权的安全程度[12]。因而，相对于法律产权而言，事实产权更能反映土地的产权安全状况。占有土地期限长短、持有权利束范围、土地调整经历等因素，可以反映农户土地的事实产权。产权事实上的不安全会影响土地占有权、使用权和收益权，从而也影响到农户获取投资收益的能力。进一步，事实或经验，也会影响到人们对事物的感知。从该角度看，产权安全被定义为一种安全感。按照制度认知理论和行为经济学理论，生产要素之外的非物质因素，通过影响经济主体的制度认知，进而作用于其行为[14]。在农地领域上，安全感源于对国家征收或转入土地的经营者在合约期内收回土地等行为的担心，即农户可能在非自愿情况下失去土地权利。可以推知，产权安全感知通过影响着土地流转契约安排而作用于农户对于投资或服务外包的选择。

可见，农地确权的投资激励效应可能与事实产权和农户的产权感知相关。多数欧美国家对产权进行的是私有化登记，而中国只对承包经营权进行登记。尽管2018年我国大部分地区的土地已经颁发确权证书，但确权的投资激励效应可能深受农户产权感知的影响。即使在法律已经确权和强化产权（比如延长承包经营权30年）的情况下，农户由于此前的农地调整经历而产生一些担忧，或者对承包权是否能够长期不变的政策方针也可能存有一定的疑虑，会使农地确权对投资的激励效应减弱。此外，征地制度的一些不足如公共利益界定不清晰、征地程序不规范、补偿不充分等，也会影响到农户的产权安全感，进而影响到法律产权的实施效果。

四、农地确权与农业投资关系的多样化：情境依赖性

尽管一些研究发现可能没有发现农地确权与农业投资之间的显著相关性。但是，这并不能因此而否认产权的重要性，更不能否认农地确权的投资激励效应。产权不是万能的。它能否以及多大程度上发挥投资激励作用，往往与投资和产品异质性等具体情境相关。相应，研究对象的有偏性，会导致研究发现的有偏性。

（一）农业投资的异质性

那些不同但统一被称之为投资的东西，往往内含较大的差异。事实上，按照如下几种分类标准，投资可以有不同的类型：是否与特定地块相连;资产是否可以移动;资产专用性;资产期限即长期投资和短期投资。考虑到投资的不同类型及其带来的套牢、收益的贴现风险等问题，农地确权的效果可能并不一样。一般来说，确权主要对以下类型的投资有较大影响：与特定地块相连的投资（机井、道路和有机肥等）、附着于土地的投资（厂房和烘干设备等）、专用性资产投资（安装冷冻设备的运输车等）和长期投资（拖拉机等农业机械），而对短期、不附着于土地、资产专用性程度较低的农业投资，其影响就相对较弱。按照这种逻辑，便不难得知，一些研究之所以发现确权与投资无关或关系不显著，往往是投资类型的选择性差异[15，16]。研究者在作出判断时，需要特别谨慎，以免会因为投资类型的选择差异而作出有偏甚至是误导性的结论。

（二）产品异质性

确权与投资异质性之间的关系，有时候也间接体现在农产品异质性方面。不同类型的产品，既衡量了投资重要性的差异，也是经营者面对农地产权强度而产生的自发性市场反应。产品异质性首先表现于作物的生长周期长短。比如，树木等林产品需要较长时间才能获得收益，因而稳定的预期是经营者能否从事林业的重要考虑因素。相应，土地确权对于树木等生长周期长的作物生产有积极影响;而对生产周期短的农作物（如蔬菜、五谷等）可能影响甚微[12，16]。产品异质性也体现在不同产品的要素特征方面。一般来说，土地确权对劳动密集型产品的投资促进作用相对有限，而对技术或资本密集型产品有显著的投资激励效应。尤其在当劳动成本不断上升时，资本对劳动的替代作用日益增强，农地确权对技术或资本密集型农业的投资激励作用，将会更为突出[17]。显然，样本选择对象的差异，也会影响到结论的普遍性。如果研究者调查的是劳动密集而非资金密集型产品，或是短周期而非长周期的农产品，那么就很可能发现确权与投资没有显著关系。这难免因为样本选择的问题而导致了有偏误的结论。

（三）投资激励效应的滞后效应

投资意味着选择未来。未来是要经过等待才能到来的。农地确权对投资特别是对长期投资的影响，不是一蹴而就的。换一句话说，这一政策效果需要经历较长的时间才能充分展现。一方面是因为投资的滞后效应，另一方是因为农户等经营主体需要不断通过实践经历来强化其产权感知，并作用于投资行为。因此，在确权试点阶段或者在确权初期，投资激励效应往往不会凸现。此外，在不同的发展阶段，农业的增长动能是不一样的。在经济发展的初期和中期阶段，农业增长的动能是劳动;而在中后期阶段，随着农业劳动力稀缺程度的提高，资本替代劳动成为农业增长的内在动能。因此，如果研究时间（确权时间）或时期（农业的不同发展阶段）的选择差异性，会有不同发现，并可能作出有偏的结论。

五、农地确权与农业投资关系的多样化：主客观约束

投资激励不但受制于投资和产品异质性的影响，而且也有时滞性。投资能力是一种面向未来、寻求收益最大化的经济行为，受到诸多因素的影响。在投资函数中，产权自然是一种关键的自变量，但不是唯一的。因为，投资还受制于农业经营者的投资意愿、经营能力、融资能力的多種影响，亦会受到政策支持对外部性和风险性的缓解程度和金融市场发育程度的影响。

（一）农户层面：土地禀赋、投资能力与投资意愿

首先是生产要素的客观限制：土地资源禀赋。在规模化经营达到一定程度时，投资才是有效率的[18，19]。细碎化、分散化的土地禀赋阻碍了农业技术要素的投入，抑制了农地流转、集约化经营 [20]。是故，在资本而不是劳动成为农业的主要增长动能的情况下，土地细碎化下的高交易费用给土地流转和投资带来的巨大困难，从而削弱了农地确权的投资效应[20，21]。其次是经营主体的能力限制与主观意愿。投资是一种复杂的经济现象，它对决策者的个人能力有较高要求。投资不仅需要对产品市场进行预期，而且需要对投资收益、数量、价格和风险进行评估。这些都是传统的小农户所不具备的能力。何况，即使不考虑投资能力这一客观因素，它也受到经营主体的投资意愿这一主观因素的影响。在农业经营主体发育不健全的情况下，单纯依靠兼业化、老龄化的弱质性小农户难以达到农业投资的最优化。兼业化的农户收入主要来源于工资性经营性收入，自然缺乏投资农业的主观意愿。有些农户因各种原因（如生病、赡养老人或抚养后代）没有外出，出于生存而非盈利动机从事农业生产。还有一些农户特别是老年农户本来对未来没有多大预期。他们出于对土地难以割舍的情感或打发时间的目的从事农业生产。这些林林总总的农户，在主观上均没有投资农业的强烈愿望。这自然也弱化了农地确权的投资效应。

（二）产业特性：高风险、外部性与农业支持保护政策的不足

外部性和风险性是农业的天然特征。在农业私人投资边际收益小于边际成本的情况下，理性经济人对农业的投资是天然不足的。发达国家通过政策性农业保险等措施既降低了农业风险，又实现了外部性的内部化，从而使农户的农业投资能够获得社会平均收益甚至高于社会平均的收益。中国的农业支持政策尽管在不断完善之中，但仍然存在尚待改进的空间。滞后的农产品期货市场和农业保险市场对农业风险转移的抑制，进一步弱化了农地确权的投资效应。政策性农业保险特别是巨灾保险体系尚未建立、政府对农田水利设施的投资不足等政策性缺陷，也降低了农业的投资收益和农业的吸引力，从而形成推力将农户挤出农业。同时，非农就业的相对高收入又形成吸引力将农户拉入到城市和工业及服务业。可见，产业特性和政策缺陷影响了农业相对效益，也制约了农地确权投资效应最大化。

（三）金融市场：信贷可得性的外部限制

农业投资往往需要大量资金。小农户闲余资金少、储蓄能力低，因此需要融入外部资金[22]。一般来说，向正规金融机构借贷，需要财产作抵押。农户可利用的抵押品（农产品等）具有评估难、保存难等特点，因而难以成为被金融机构接受的有效担保品。担保物匮乏、担保物范围狭窄限制了农村正规金融机构的资金供给。农地确权政策在一定程度上可以通过登记颁证增加土地的价值，从而有利于农户获得银行贷款[23，24]。承包经营权抵押贷款面临着诸多困难。土地经营权较低的权利地位（即用益物权而非自物权）和残缺的产权功能，使之难以被银行接受为合格的抵押品。而且，金融机构也很难对承包经营权进行价值评估，并影响了相应的利率形成。何况，即使银行愿意接受承包经营权作为贷款抵押品，但农地流转市场的滞后等原因，也使得他们在面临违约风险之后，难以有效处置承包经营权。可以说，农地确权对信贷可得性的影响主要止于信号效应而非交易效应（或抵押效应）[12]，因而其效果也是较为有限的。

综上所述，农地确权对农户投资影响的研究需要从“产权强度-情境依赖-外部约束”这一逻辑机理展开全面分析，从而才能真正认识到农地确权的政策效应。具体分析框架见图1。

六、农地确权与农业投资关系的多样化：农机服务外包发展的现象迷惑

以上所讨论的农业投资是指农户的自主投资。显然在考虑社会分工的情况下，农户可以通过购买农机服务（迂回投资）而不必自购农机（自主投资）。此时，农业投资特别是农机投资是由社会化服务的提供方进行的。根据产权理论，产权是自主投资的一个关键影响因素。既然农户可以通过购买农机服务而不是自主投资来满足需要，因而农地确权在促进农户投资中的作用也似乎变得无关紧要了[18]。农机服务外包的发展，真的可以说明产权不重要吗？如果结合土地规模经营的观点和投资类型，可能对农机服务外包发展的驱动因素会有不同解读。本文认为，机械服务外包之所以得到发展，基本原因就是地权不稳定对农业投资的制约;或者说，机械服务外包是农户为回避或绕开地权不稳定这个制度制约因而发展起来的。首先，在产权稳定的情况下，农民会租入更多土地。当土地经营规模得到发展时，自主投资会增加，而服务规模可能会减少。相反，正是因为产权不稳定或产权强度比较弱，才导致了农地流转的短期化，进而也抑制了经营规模的扩大。地权不稳定时，若农户自购农机，则将面临规模不经济与诸多不确定性。农户不得不通过购买机械服务来满足对某种资本的需要。也正是因为农地产权的不稳定，农户才不敢投入那些与特定地块相连的固定资产投资（比如机井、有机肥和灌溉设施等），转而诉诸于迂回投资这种次优选择。显然，这不是否定而恰好证明了产权对农业投资的重要性。

七、结论与评述

产权是重要的，产权对投资的影响也是客观存在的。这是一个普适性规律，但这一规律能否体现以及在多大程度上得以体现，一方面与产权强度相关，另一方面更是受制于各种限制条件。就后者而言，这包括一系列约束：农地资源禀赋的限制、农户有限的收入水平和信贷约束、农业产业的外部性及其政府在弥补市场失灵方面的缺位。而且，确权与农业投资的关系大小，除受到滞后效应的影响之外，更是与产品特征和投资种类相关。如果根据有失偏颇的样本和选择对象，那么就难以产生普适性的结论。特别是，对于一些现象比如农机服务外包驱动因素的思考，更是要透过现象看其本质。也就是说，农机服务外包的发展固然与土地禀赋相关，但也可能是因为产权不稳定下的无奈选择。它不是否定，而是恰好肯定了产权的重要性。

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（责任编辑：李韵婷）