3S技术在土地资源审计中的应用

刘京 黎春香 邢艳帅

【摘 要】本文以3S技术在2018年H省领导干部自然资源资产离任审计中土地资源审计应用情况为研究对象，从数据采集、数据格式转换及数据平台搭建、土地违法违规疑点问题分析、外业核实取证及审计成果应用等环节，探讨3S技术在领导干部自然资源资产离任审计中土地审计的应用以及取得的成效，为审计领导干部在土地资源的开发、利用和保护情况提供可借鉴经验。

【关键词】领导干部自然资源资产离任审计;3S技术;建设用地

土地作为重要的稀缺资源，与政治、财税、金融、生态等之间存在紧密联系，是领导干部自然资源资产离任审计中的重要内容。如何客观评价领导干部在土地资源管理保护的履职尽责情况是近年来的研究热点。本文以2018年H省县市区领导干部自然资源资产离任审计的土地审计情况为研究对象，从数据采集、数据格式转换及数据平台搭建、土地违法违规疑点问题分析、外业核实取证及审计成果应用等环节，探讨了遥感、地理信息系统、全球卫星导航系统（以下简称“3S技术”）在领导干部自然资源资产离任审计中土地审计的应用，为如何审计领导干部在土地资源的保护、开发、利用等受托管理行为的真实性和合法性形成可借鉴经验。

一、研究方法及思路

本研究以2018年H省县市区领导干部自然资源资产离任审计为研究对象，从数据采集、数据格式转换及平台搭建以及疑点问题分析及外业核实等方面，探讨3S技术在土地审计中的应用：

1.数据采集。采集高分辨率遥感影像，并通过融合、纠正、配准等步骤生产数字正射影像图。采集国土（土地利用现状、基本农田等数据）、规划（总体规划、控制性详细规划、地表现状数据、五网设施数据等）、测绘（地理国情调查等数据、地理信息数据等）、规划（城乡规划等数据）等部门的自然资源资产监管数据。

2.数据格式转换及平台搭建。运用ARCGIS将多源异构的各类规划数据进行格式转换、空间坐标系转换、规划要素合并等处理，搭建领导干部自然资源资产离任审计的土地资源数据平台。

3.疑点问题分析及外业核实取证。对不同来源数据叠加套合分析，查找土地资源开发、利用、保护等方面存在的违法疑点，并实地踏勘取证。

二、数据采集与整理

1.遥感影像数据采集及预处理。

采集的遥感影像数据源主要包括KS3、CB04、PLB、GF1、GF2、BJ2、SPOT-6等0.5～5米分辨率影像，并通过融合、纠正、配准等步骤生产数字正射影像图（DOM）。

影像采集年度分为现期数据和基期数据。其中，现期数据以2017年底为主，在无法全覆盖的情况下，采集2018年遥感影像。基期数据根据不同区域领导干部任职时间不同，采集了2014～2016年遥感影像。

遥感影像解译也称要素判读，技术人员利用地物图像特征在图像上识别地物或现象的性质、类型或状况。本项目在套合比对和影像判读上，基本参照土地利用现状分类影像解译标准，其中，土地资源中耕地和基本农田按照水田、旱地解译标准，森林资源按照林地解译标准，水资源按照河流、水库、坑塘、滩涂等影像解译标准，矿产资源按照采矿用地影像解译标准，建设用地除采矿用地之外，按照土地利用现状分类中建设用地各二级分类影像解译标准，但没有进行细分统计，只按照建设用地大类进行统计。

2.矢量图层数据采集。

为完成土地资源审计相关内容，主要收集了土地利用变更调查数据、永久基本农田划定数据、土地利用总体规划数据、历年建设用地审批备案数据、耕地占补平衡台账、土地开发整理复垦项目竣工验收资料。具体资料情况如下：

一是土地利用变更调查数据。根据统一安排和部署，国家于2007年起开展了第二次全国土地调查工作，定期对土地利用变化的类型、位置、面积、分布等情况进行调查，掌握并形成“图、数、实地”一致的土地变更调查数据库。采集了2014、2015、2016年土地利用变更调查数据。数据类型为hdf格式，坐标系为1980西安坐标系。

二是永久基本农田划定数据。2016年，国土资源部、农业部联合发布《关于全面划定永久基本农田实行特殊保护的通知》，综合运用土地变更调查、农用地分等定级成果，将土地利用总体规划确定的基本农田落到实地，划定边界，设立标志，统一编号，落实到户。编制基本农田保护相关图件和表册，逐片（块）落实数量、质量等级和保护责任信息，建立基本农田数据库，及时完善和更新第二次全国土地调查和土地变更调查基本农田上图成果。H省永久基本农田划定工作在项目实施时已经通过省国土资源厅验收，基本可以作为各地区永久基本农田保护的依据。采集了永久基本农田划定矢量成果。数据类型为wp格式，坐标系为1980西安坐标系。

三是土地利用总体规划数据。土地利用总体规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所作的总体安排和布局，是国家实行土地用途管制的基础。土地利用总体规划是指在各级行政区域内，根据土地资源特点和社会经济发展要求，对今后一段时期内（通常为15年）土地利用的总安排。H省于2013年至2015年对土地利用总体规劃（2006～2020年）进行了调整完善。采集了土地利用总体规划调整完善数据。数据类型为mdb格式，坐标系为1980西安坐标系。

四是建设用地审批备案数据。主要收集依据土地利用总体规划、土地使用标准和国家土地供应政策，报国务院和省、自治区、直辖市人民政府批准的建设用地项目范围，包括国务院审批建设用地项目、省政府审批建设用地项目。采集了审计期间审批建设用地数据。数据类型为mapgis中wp格式，坐标系为1980西安坐标系。

五是耕地占补平衡相关资料。耕地占补平衡是指国家实行占用耕地补偿制度，非农建设经批准占用耕地要按照“占多少，补多少”的原则，补充数量和质量相当的耕地。采集了耕地占补平衡台账、建设占用耕地数据、土地综合整治项目竣工验收数据。数据类型为cad的dwg格式，坐标系为1980西安坐标系。

三、数据格式转换及平台搭建

运用Arcgis10.4软件，将不同来源的不同格式及坐标系的土地管理数据统一转换为shp格式的2000国家大地坐标系的数据，搭建数据平台。

四、疑点问题分析

土地疑点问题分析主要包括耕地保护情况、永久基本农田保护情况、耕地占补平衡责任落实情况、违法新增建设用地情况与建设用地批而未用等情况分析。

1.耕地保护方面的问题。将采集国土资源部门土地利用现状数据年末库及签订的耕地保有量责任状，将耕地图斑与现期的DOM套合，提取疑似非耕种图斑（建设用地、林地、水面）。

2.永久基本农田保护方面的问题。将收集的国土资源部门永久基本农田数据库（最新）及永久基本农田保护责任状，将永久基本农田保护范围与现期的DOM套合，提取非耕地图斑（建设用地、林地、水面），核实基本农田保护指标达标情况。在永久基本农田情况中重点核实退耕还林占用基本农田情况，收集国土资源部门、林业部门永久基本农田数据库（最新）及退耕还林竣工验收资料，将退耕还林竣工验收图斑与永久基本农田保护图斑进行套合，提取退耕还林占用基本农田图斑，并通过审计期末DOM进行核实。

3.耕地占补平衡责任落实方面的问题。主要包括耕地占用及补充情况。通过收集到的国土资源部门审计期建设用地审批备案矢量数据、上一年度土地利用现状数据年末库，将建设用地审批备案矢量图斑与上一年度中的耕地图斑套合，提取审批备案建设用地占用耕地情况，并通过与期末DOM套合进行核实。通过收集到的国土资源部门耕地占补平衡台账、耕地补充图斑涉及项目竣工验收资料（矢量数据），从耕地占补平衡台账中提取耕地补充图斑涉及项目，收集其竣工验收资料（矢量数据）中开发新增耕地图斑，与实施前后DOM进行套合，核实其补充耕地真实情况。

4.违法新增建设用地方面的问题。通过对审计基期和现期的DOM套合比对，提取大于3亩的新增建设用地图斑，在扣除审批建设用地后，将疑似违法建设用地与耕地、基本农田图斑、林地小斑套合，计算疑似违法占用耕地、基本农田及林地小斑面积。

5.建设用地批而未用方面的问题。将收集到的国土资源部门审计期历年建设用地审批备案矢量数据包括审计期建设用地审批备案图斑与现期的DOM套合比对，再加上审计基期和现期的DOM合比对，分析建设用地批而未用的情况。

五、现场核查及取证

将分析的疑點数据转成shp文件导出，导出属性表尽量保留主要字段，与取证事项相关的行政区划、名称、等级、权属等信息，然后采用Arctoolbox软件转为KML，用手机两步路（户外助手）、高德导航等app打开，导航到疑点位置，并逐一核实问题情况，坐实证据，得出审计结论。

结语

审计领导干部在土地的开发、利用、保护等情况时，引入3S技术，提升了审计效率，开拓了审计人员的思维，但也存在一些亟待解决的问题和困难：一是资源环境审计信息化基础薄弱。由于相关信息数据存于不同部门管理，数据类型格式多样，虽审计时引入了3S技术，但数据采集、整理仍需耗费大量精力。二是审计标准指引缺乏。领导干部自然资源资产离任审计尚处于起步阶段，亟待研究出台审计指引标准，对数据的采集、管理、分析、保密、分析比对结果的现场踏勘与取证及结果的引用提供指引，否则将影响对领导干部的统一评价。三是专业审计力量不足。目前审计机关环境审计专业人才普遍匮乏，严重影响自然资源资产审计工作的全面铺开。

（作者单位：湖南省审计厅）