广东省农药包装废弃物回收的模式选择与对策建议

2019-12-16蔡丽茹

南方农村 2019年5期

蔡丽茹

摘要：农药包装废弃物的污染问题与居民健康和环境安全息息相关，是乡村振兴战略中易被忽略而又急需解决的问题。广东省江门、惠州两市6县区2772位农户的问卷调查数据显示：全省农药包装废弃物以“随手丢弃”为主，处理不当且产生的污染问题较严重。本文总结出上述问题的原因，并提出了在“政府主导、企业责任、多方参与、市场化运行”的原则之下符合广东省情的三种可供选择回收模式和对策建议。

关键词：农药包装废弃物;回收;模式;建议

中图分类号：S482 文献标识码：A 文章编号：1008-2697（2019）05-0051-05

中国是世界上最大的农药使用国。2017年，全国累计生产化学农药294.1万吨，若以容量为250ml计算，产生的农药包装废弃物（Pesticide packaging waste）超过100亿单位[1];同年，广东省农药使用量为5.8万吨，即全省产生2.4亿个单位的农药包装废弃物。农药包装废弃物是农业面源污染的一种。学界普遍认为，农药在保证农作物质量的同时，对生态安全、食品安全乃至公共安全存在不可忽视的风险隐患，亟需引起足够的重视并加以控制与管理[2，3]。而对农药包装废弃物进行回收和循环利用，是解决该问题的最佳办法[4]。目前，农药包装废弃物的回收问题已经进入国家和省级层面的决策议程，但各地区具体实施细则还未完善，回收工作迟迟未铺开。本文依托《世界银行贷款广东省农业面源污染治理项目》（下简称世行项目）的跟踪研究数据，基于广东省江门和惠州两市6个县区（台山、开平、恩平、惠城、惠阳、博罗）2772位农户及相关主体的实地调查，以环境治理为切入点，旨在针对问题提出因地制宜的农药包装废弃物的治理模式，以期转变农业生产方式，改善农村生态环境，提升农民幸福感，并为全国其他省市的面源污染提供有益参考。

一、广东省农药包装废弃物处理中存在问题及原因分析

（一）存在问题

1.处理方式以“随手丢弃”为主。农药废弃物的处置方式主要有5种：交回农资店回收、交回收集点、当废品卖掉、扔垃圾桶、顺手丢弃和清洗自留（见图1）。目前，普通农户主要采取“随手丢弃”的方式，占比52.72%。若按照2017年广东产生2.4亿个单位的农药包装废弃来计算，那么，“随手丢弃”的数量达到1.2亿个单位的惊人数字。第二常用的处置方式为“扔垃圾桶”，占比31.90%;而选择“当废品卖掉”、“洗涤后自留使用”和“其他”处置方式的分别占比10.36%、3.82%和1.20%。值得关注的是，普通农户当中没有一人选择把农药包装废弃物交回农资店或指定收集点进行回收。但参加了世行项目的农户，这一情况有所不同。34.31%和28.84%选择把农药包装废弃物交回农资店和收集点进行回收，合计回收比例达63.15%;第三种常见的处置方式为“扔垃圾桶”，占比26.90%。相对应的，项目参与者选择“随手丢弃”这一处理方式的只有3.5%，比普通农户低了近50个百分点。

2.现有处理方式产生环境污染。“随手丢弃”和“扔垃圾桶”这两种方式均对环境具有严重的危害性。“随手丢弃”在田头、路边或者池塘湖泊中的包装废弃物不仅造成“视觉污染”，其存有大量的农药残留，遇到阳光会自然挥发，遇到雨水容易被稀释和冲刷进入地下，造成空气、水质和土壤污染。另一方面，农药废弃包装物大部分为高分子树脂塑料包装袋，自然环境条件下难以降解，可在土壤中残留数百年，形成阻隔层影响农作物的对水分和养分的吸收，导致减产。“扔垃圾场”的处理方式危害程度相对较小，但是因为大部分农村垃圾场缺乏规范化管理，混在生活垃圾中的农药包装废弃物很可能由于长期得不到妥善处理或者在焚烧过程中出现农药残留扩散的现象[5]。

总的来说，广东省农业生产以分散的小农经济为主，农药包装废弃物产量较大、处理不当且产生的污染较严重，急需探讨个中原因及可行的回收模式。

（二）农药包装废弃物治理不足的原因分析

1.财政经费投入巨大，专项资金可持续投入不足。农药包装废弃物回收实践中，面临的最大难题是资金问题。尽管具体回收方式有所不同，但试点各地政府的财政支持都起着决定性作用。例如上海崇明县每年所需回收处置经费约220万元[6];浙江缙云县拥有36.1万常住人口，财政2014年为回收工作支出约300万元。广东粤东西北地区的农业县经济发展相对滞后，财政实力较弱，而恰恰是这些地区农药包装物回收的压力最大。

2.责任主体不清晰，回收模式未建立。农药包装废弃物的回收利用是一项复杂工作，涉及诸多利益主体。从管理部门来说，涉及农业、林业、环保、工商等部门，各个部门间职能重复交叉、权责不清导致监管缺失。从管理对象来说，涉及生产企业、销售商、千家万户的使用者、处理机构等，管理范围广、难度大。目前，在管理责任不明确的情况下导致谁都可以管，但谁都不去管，即无人收集，即使收集了也無法处置的局面。另一方面，对农药包装废弃物回收利用，政府必须制定具有可操作性的管理措施。尽管在2018年7月广东省农业厅出台了《关于开展农药包装废弃物回收处置工作的通知》，对一些原则性问题作出了规定，但各县市的具体实施方案还需进一步细化，明晰的回收模式未建立。

3.回收后的无害化处理能力不足。首先，回收包装物存放场地不足。农药废弃包装物属于有毒固废，不能长期大量存放，否则会产生异味或出现交叉污染。而一些农资经营点仓库较小，存放废弃包装物会占用正常存货的空间。这使得回收站和部分农资店不愿参与这项工作，导致一些地区存放场地不足。第二，缺少有资质的有害固体废物处理企业。由于农药的特殊性，对其包装废弃物储存、运输、分类挑选、清洗、破碎、改性造粒等技术环节要求较高，需要有资质单位的专业人员和设备进行处理。但截止2018年8月31日，经由广东省环境保护厅批准的具有危险废物经营许可单位共有114家，其中核准经营范围包含农药废物（HW04类）的只有6家（分别位于广州、深圳2、惠州、肇庆和清远），数量仍太少，不适应建立覆盖全面的农药包装废弃物回收处置要求。第三，跨市转运受严格限制。农药包装废弃物属于特殊的危险废弃物，跨市域转运受到非常严格的限制，若本市没有相应资质的处理企业，即使收集了也运不出去或处置不了。

4.受小规模农业生产方式影响，农户环保意识不高。广东省农业生产方式以小农户和家庭承包制为主。有别于国外的大桶包装，为适应农户小规模经营的需要，国内农药包装以小瓶或小袋包装为主，许多粉剂每袋4-15克、水剂以100毫升为主，农户每次施药需使用2-5种农药品种，从而导致产生的包装物数量多，增加了回收材料处置的难度。与此同时，本次调查的普通农户平均年龄为51.23岁，当中62.25%的学历为初中及以下程度。受到学习能力和知识水平的限制，农户的环保观念淡薄，对农药及其废弃物对环境污染和自身健康的危害性缺乏关注，只图眼前方便，日常生产生活中形成的随意丢弃废弃物的不良习惯难以短期改变过来。

二、适用于广东的农药包装废弃物回收模式选择

国际上大多数发达国家开始采取有效措施处理处置农药包装废弃物并获得了较好成效[7-8、10-14]。具體来说有通过立法强制回收的，如巴西、匈牙利等;有主要为行业倡导执行的，如美国、加拿大等;有行业倡导与国家监管并行的，如德国、比利时、澳大利亚等[9]。借鉴国内外经验，结合世行项目的情况来看，本着政府主导、企业责任、多方参与、市场化运行的原则开展农药包装废弃物回收处理，比较适合广东省当前的农业生产实际。具体来说：政府的主要职责就是提供财政扶持、制定相关政策进行引导和监管;农药生产和销售商是回收工作的责任主体;使用者（农户）承担尽量少用农药并将包装废弃物交回的义务;废弃物处理机构履行包装处理任务;合作社、非营利组织等在回收的各个环节中提供协助和服务。

归纳起来，适用于广东省的农药包装废弃物回收模式选择有以下3种（见表2）。

（一）模式一：依托农资经营网点统一回收

利用了农资经营网点作为回收的主体是世行项目的一大亮点。通过世行项目筛选的指定农资店门口会摆放着一个印刷着世行标志的农资垃圾回收桶。根据项目规定，农资店主对持有IC卡的农户进行售后追踪，不时提醒他们要回收废弃物。所有项目农户使用完农药后，须妥善保留包装废弃物，并于下次购买农资时带回并投放到农资回收桶，否则无法继续购买下一次农药。项目区内若发现项目农户乱扔乱丢农药包装废弃物，县区级项目办和村委会督促村技术助理进行调查，对农户第一次警告，第二次责令退出，届时农户也将无法享受到世行项目购买化肥、农药的补贴优惠政策。回收后农资店集中存放，由项目指定的专业环保单位归集运输和处理。项目实施3年以来，农户随意丢弃包装废弃物的不良行为得到的很大的改变，数据表明，回收比例达到了63.15%。

为更好地激励农户回收的积极性，项目还考虑采取多元化的激励手段。具体借鉴京东等电商回收包装纸箱的做法，只要农户完成回收任务，即可获得相应的返利或购物补贴;项目办每年根据农资店的废弃物回收数量进行评优表彰和奖励。

（二）模式二：利用农村保洁队伍回收

一种是“镇—村—保洁员”模式。各个行政村聘请1-2名专职或兼职回收员进行回收，回收员可以是村干部、党员同志、贫困户或热心村民，在村民中有一定的威信。具体做法包括：（1）于作物集中打药期间，在本村的集中配药的水源地安放农药包装废弃物回收桶，由回收人员指导农户进行回收操作，回收人员同时负责清理路边、田边和池塘边等地的农药包装废弃物。各乡镇出台了对保洁员的管理和激励政策，人员的报酬根据废弃物的回收量和环境保洁水平结合核定。（2）回收员直接以货币形式回收。回收标准为：对100毫升、100-300毫升、301毫升以上的废弃农药瓶分别按照每只0.2元、0.5元和1元进行回收，农药包装袋则以50克为上下分界线，分别按照每只0.1元和0.2元回收。回收员集中后交镇集中收集点，其报酬与回收量挂钩。另一种是“镇—环卫站（或保洁公司）—保洁员”模式。乡镇（街道）可将本辖区内农药包装废弃物收集工作外包给环卫站或保洁公司，负责辖区内农药包装废弃物的回收、整理分类、计量、装卸、运输交接等工作，并建立台账。

（三）依靠农民专业合作社（农业企业）回收

农民专业合作社承担的农药代理、终端销售和统防统治指导等多重角色，使得农资包装废弃物在源头上的统一回收成为可能。在合作社发展相对成熟的地区，可以把100亩以上规模的专业合作社（规模承包大户）、龙头企业、专业化统防统治组织，单独列为回收点。回收点设立专门的回收人员负责本企业和服务范围内包装废弃物的捡拾、回收和分类。收集完后一定时期内自行将废弃包装运送至收集点，建立回收台账。在世行项目中，合作社较多的惠州市惠阳区就尝试在社内放置分类回收桶，回收率达到90%以上。此外，各镇街可以制定激励奖惩规定，把回收率是否达标，与对本企业扶农惠农政策的执行、各种资格的认证和荣誉的评定等挂钩。

三、对策建议

基于农药包装物回收试点过程中暴露出的问题和可行模式，我们提出以下对策建议，以期推动废弃农药包装废弃物回收的早日落地。

（一）明确职责，建立稳定的回收处理专项资金

回收农药包装废弃物所发生的费用主要包括直接回收费、回收员补贴、回收网点补贴、存储场地费和专业处置费等。针对回收资金不足的问题，可采用多种方式建立稳定的回收专项资金。首先，在广东省仍然是小农经济为主的大背景下，“污染者付费原则”尚不适宜推广，农药包装物的回收更多应该体现在生产销售者的责任延伸上。因此，需明确农药生产者和销售者是农药包装废弃物回收和处理的第一责任主体，建立生产企业准入制度，要求准入的企业根据营业额，向当地的政府部门缴纳污染防治资金。另一方面，核算回收经费，按照一定比例把这部分费用列入到本级财政预算，与农药生产企业的防治资金共同构成农药包装废弃物回收处理的专项资金，也就是说，通过“企业污染防治资金+财政专项资金”双保险来确保回收费用。此外需要建立严格的台账和绩效考核制度，确保专款专用。

（二）完善配套，提高农药包装物无害化处置水平

针对很多地区的有资质的固体废物处理企业数量偏少或实际处置能力不足的问题，一方面要积极引导和帮助相关企业加强管理，提升技术，可充分发挥现有的医疗固废等处理设施的作用，进一步拓展废物处置范围，提升处置能力。另一方面，针对不同类型农药包装废弃物的材料特点，尽快建设一批固废无害化处理设施。最后，增加农药环保领域的专项科研投入，研发可降解的新型农药包装物和再生塑料的利用技术，以减少农药包装废弃物的产生，提高包装废弃物资源化利用价值。

（三）因势利导，深入开展专业化的统防统治

在目前农业经营规模较小且分散化的情况下，从源头上减少农药废弃物产生量的最有效的途径是深入开展病虫害专业化统防统治工作。统防统治即专业机构对作物“统一防治时间、统一防治农药、統一防治技术”，不仅可以减少施药次数，提高病虫害防治效果，还可以通过选用大包装农药从而减少农药废弃物的产生量，并由机防手统一回收包装，减少甚至杜绝乱扔包装物现象。据世行项目在台山项目区的实践经验来看，水稻病虫害专业化防治效果能比农民自防提高10-15个百分点，平均每亩每造减少用药1-2次。未来，规模化、组织化和专业化的经营是趋势，专业合作社、龙头企业、大户等新型主体将成为农业经营的主力军。可以利用这些农业经营形式，推行病虫害代防代治、统防统治等植保专业化服务，建设一批农药施用、包装物清洗、包装物回收等新型的农业服务主体。

（四）加大宣传，增强农户的环保意识

社会各界特别是县级环保和农业主管部门，都应当充分利用互联网、微信、电视广播等宣传渠道，加强农药包装废弃物回收处理工作的宣传力度，让农药生产者和销售商充分认识到其在农药包装废弃物回收方面应承担的法律责任。农药生产企业应在包装物上应印刷废弃回收处置的醒目提示信息，销售商出售农药时要叮嘱使用者科学回收。村委会、农技站等基层组织也应适时开展面向农户的农药知识的培训和教育工作，让使用者充分认识农药包装废弃物对环境和健康的危害，使其积极参与到包装废弃物回收和安全处置工作中来。

（五）强化监督，完善激励约束

国家层面出台专门针对农药包装废弃物回收的法律法规和地方层面操作性强的实施细则，鼓励、引导农药生产企业、经营者出台奖惩结合的激励性措施，提高回收效率。管理措施的有效实施也离不开监督。明确监督责任主体为回收所在区域的各乡镇（街道）政府农业环保部门。各监督主体应加强执法监管工作：若农药生产者、销售者、相关责任人不履行农药废弃物回收义务的，依法予以严惩，真正把农药包装废弃物回收处理纳入法制化轨道。

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