脱贫攻坚政策与实践的互动经验和行动逻辑

2019-12-16桂拉旦周小芳孙润艳

南方农村 2019年5期

桂拉旦　周小芳　孙润艳

摘要：政策与实践之间存在相互作用、相互转化的逻辑关系，重点结合旅游扶贫在脱贫攻坚、乡村振兴战略实施进程中的作用体现，以政策与实践的逻辑关系为出发点，从政策落实、脱贫目标、扶贫方式、资源要素、扶贫效果五个维度归纳和分析了广东省脱贫攻坚政策与实践的互动经验和行动逻辑。

关键词：旅游扶贫;政策与实践;互动经验;行动逻辑

中图分类号：F323.8 文献标志码：A 文章编号：1008-2697（2019）05-0045-06

习近平扶贫攻坚论述是习近平治国理政思想的重要内容，是马克思主义贫困和反贫困理论在中国扶贫实践中形成的社会主义扶贫理论新成果。广东作为改革开放的前沿阵地，坚持中国特色社会主义市场经济改革方向，在经济、社会发展中取得了辉煌的成就、积累了丰富的经验。尤其是中共十九大报告清晰勾勒出的全面建成社会主义现代化强国的时间表、路线图，明确提出的精准扶贫、乡村振兴、一带一路、粤港澳大湾区等系列发展战略，结合区域优势、资源禀赋、产业特色、文化积淀、生态环境等发展条件，积极推进乡村旅游扶贫等精准扶贫政策，全面落实脱贫攻坚工作，在中央政策的落实、脱贫攻坚的目标、精准扶贫的方式、资源要素的匹配、旅游扶贫的模式等方面体现出了脱贫攻坚政策与实践互动经验和行动逻辑。

一、政策与实践的逻辑关系：即相互作用，又相互转化

辩证唯物主义认为实践是检验真理的唯一标准，这一标准是由真理的本性与实践的特点决定的，而实践对政策的效果检验同样具有真实性。从经济社会发展过程来看，政策与实践之间存在相互作用、相互转化的逻辑关系。政策作为一个国家或者政党为了实现一定历史时期的路线、目标、任务而制定的国家机关或者政党组织的行动准则，必须清晰应该需要达到的奋斗目标、遵循的行动原则、完成的明确任务、实行的工作方式、采取的一般步骤和具体措施。实践作为人们能动地改造和探索现实世界一切客观物质的社会性活动，必须从实践的主体、客体、手段等方面体现在具体的实践活动和实践形式之上。政策和实践在目标、内容、方式等方面存在着共同的特点，是一个相互统一的有机整体，一方面，政策为实践指明了方向、设定了目标、提供了资源、给予了保障，另一方面，实践也为政策坚定了方向、优化了目标、完善了内容、积累了经验。实践使政策见之于行动，成为各种社会经济关系活动中的重要桥梁和纽带。

精准扶贫、乡村振兴、全域旅游等一系列国家战略、规划的制定和颁布，相关政策相继出台实施，脱贫攻坚作为“十三五”时期最重要、最关键的目标之一，对扶贫工作实践提出了新要求，旅游扶贫也成为精准扶贫的主要途径在全国很多乡村开始推进。2012年12月，习近平总书记在河北省考察扶贫开发工作时提出了“推进扶贫开发，推动经济社会发展……要坚持从实际出发、因地制宜……要做到宜农则农、宜林则林、宜牧则牧、宜游则游、宜商则商，通过扶贫发展特色产业，真正把自身比较优势发挥好，使贫困地区发展扎实建立在自身有利条件的基础之上”①，这既为乡村旅游扶贫指明了方向，也为乡村精准扶贫提出了要求。《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020）》等相关政策出台，广东也结合本地实际，制定了《中共广东省委广东省人民政府关于推进乡村振兴战略的实施意见》、《广东省关于我省旅游行业精准扶贫精准脱贫三年攻坚实施方案》、《关于贯彻落实省委省政府工作部署实施乡村振兴战略若干用地政策措施（试行）》、《发展乡村旅游合力打造省级新农村连片示范建设工程的通知》等相关政策，形成了精准扶贫“广东方案”。

二、广东脱贫攻坚政策逻辑与实践逻辑的互动经验

旅游扶贫是脱贫攻坚的重要方式，脱贫攻坚也能为乡村振兴奠定攻坚的基础，关键在于落实、落地。从广东的发展现状来看，总体进展有条不紊，但区域发展不平衡不充分等问题依然存在，一方面粤东西北地区经济基础薄弱，内生发展动力不强，另一方面广东城乡发展不平衡问题也亟待解决。2018年5月廣东省出台的《关于推进乡村振兴战略的实施意见》中明确提出：“要推进乡村振兴与脱贫攻坚的有机融合，确保到2020年广东省相对贫困人口全部稳定脱贫”②，乡村振兴关键在开局，要实现2018至2020三年取得重大进展，扎实推进2277条贫困村创建社会主义新农村示范村工作，数量规模大、发展差距大、涉及范围广、工作任务重，广东省委省政府高度重视，在政策落实、目标实现、扶贫方式、资源配置、旅游扶贫等方面采取了很多创新性举措，为脱贫攻坚和乡村振兴发展积累了丰富的经验、打好了坚实的基础。

（一）中央政策落实不折不扣：把握政策契合度，细化制度衔接度

在中央及国务院、各部委等颁布的300多个政策文件、实施方案基础上，结合本地实际广东省出台与完善了“1+N”的脱贫攻坚系列政策措施。一是强化职能融合。广东省扶贫办并入农业农村厅，进一步优化实现脱贫攻坚与乡村振兴的部门设置，提升政策实践的连贯性和实效性;文化旅游厅的组建，为全域旅游发展、文化旅游融合提供体制机制的保障。二是加大广东对口帮扶贫困地区在资金、项目、人员等方面的支持力度，强化帮扶责任，积极响应国家要求的东部经济发达县结对帮扶西部贫困县“携手奔小康行动”和民营企业“万企帮万村”等活动，尤其对西藏林芝、新疆和田、四川凉山等“三区三州”深度贫困地区采取产业指导、主体培育、人员培训、技术援助、品牌打造、营销帮扶、范例推广等帮扶举措，支持发展特色产业。三是实施脱贫攻坚“八大工程”。从产业、就业、保障、教育、医疗和救助保障、危房改造等多方面形成政策组合拳，全力推进八项工程，为脱贫攻坚举措的落地提供一揽子的兜底支撑，确保2020年现行标准下广东农村贫困人口全面实现脱贫，消除绝对贫困③。

（二）脱贫攻坚目标稳步实现：围绕脱贫总要求，满足乡村小目标

据相关数据显示，中国贫困人口总数从2012年的9899万人到2018年1660万人，6年时间总共减少了8200多万人;832个贫困县中，到2018年底433个摘帽;2013年建档立卡的贫困村12.8万个，2018年底仅剩2.6万个。到2018年，广东省确保实现70.8万户、176.5万的相对贫困人口全部脱贫，“两不愁（农村贫困人口不愁吃、不愁穿）、三保障（义务教育、基本医疗和住房安全有保障）、一相当（基本公共服务主要指标相当于全省平均水平）”落实到位，确保脱贫攻坚全面推进。实施“以旅助农”战略，遴选117个行政村为旅游扶贫重点村，依托贫困村田园风光、民俗风情、森林景观等资源，建成一批乡村民宿、养生基地、民俗体验等旅游项目，培育“旅游扶贫示范点”，到2018年底基本形成旅游扶贫产业带，旅游扶贫重点村集体年收入达到8万元以上④。

（三）精准扶贫方式导向引领：组织引领普及化，关键核心典型化

精准扶贫结合政策导向、问题导向、资源导向、市场导向，把握脱贫攻坚中关键环节和核心要素，重点对基层党组织建设、特优产业培育、东西帮扶内容等方面形成了“立得住、叫得响、推得开”的广东扶贫思路。一是基层党组织要“立得住”。按照习近平总书记提出的“要推动乡村组织振兴，打造千千万万个坚强的农村基层党组织，培养千千万万名优秀的农村基层党组织书记”的要求，拿出广东改革开放、敢为人先的气魄，打破现有框框，在2277条贫困村中试行书记选配制。二是产业扶贫要“叫得响”：作为经济大省和强省，广东在产业转移、产业承接、产业培育、产业打造上具有优势，把做优传统产业、做强特色产业、做大新兴产业作为发展方向，全力打好这“三张产业牌”，将发展产业、持续增收作为广东脱贫攻坚的重要途径与持久之策，将产业扶贫作为农业农村发展的强大支撑力和推动力。以示范村为切入点，切实把规划引领、资金筹措、技术支持、品牌打造、标准制定、营销推广等作为探索总结的重点环节，打造一批可复制、接地气、服水土的精细农业产业扶贫典型。三是扶贫方式要“推得开”，打造典型。东西扶贫的帮扶双方基本建立了劳务输出对接机制，提高劳务输出脱贫的组织化程度，因人因需精准提供就业服务，实现有组织的劳务输出⑤;打造区域公共品牌，加大“互联网+”扶贫力度，搭建省级“互联网+消费扶贫”专业电商平台;在旅游产业扶贫方面，推行“点—线—面—域”的全域旅游发展理念，以点连线、以线成面、以面促域，鼓励有条件、有基础的县（区）、镇（乡）、村整合资源，形成旅游产业集聚的波及联动效应，吸引乡贤、大学生等有志人士回乡创业、回报家乡、共建共赢。

（四）资源要素配置合理有效：资源配置高效化，要素流动合理化

长期以来，资金、土地、劳动力等各种要素由农村到城市、从西部到东部的单向流动，广东农业发展存在“农户散、土地散、资金少”的发展问题，造成一部分农村严重“失血”、“贫血”，制约农村地区的发展，也是脱贫攻坚任务中的要素瓶颈。发展富民兴村产业，要解决好“人、钱、地”三个问题，打通城乡要素合理流动的渠道。一是“人”：坚持“大扶贫”格局，贯彻“精准脱贫”方略，加强扶贫与扶志、扶智相结合，要进一步巩固和强化农村基层党支部的领导核心地位，近年来广东省实施的“头雁”工程，通过抓舆论、树典型，建立每年全省评选100个优秀“头雁”制度，为村支部书记正名，已经在试点村、示范村中体现出强大的凝聚力和战斗力，发挥基层党组织和农村党员在脱贫攻坚和乡村振兴中的引领作用和模范帶头作用;“粤菜师傅”工程是民心工程、民生工程，以培养工匠精神的新型劳动者为目标，大力实施新型职业农民培育工程、乡村专业人才培育工程、新乡贤返乡工程，推进科技人才下乡，在传承粤菜文化、促进城乡就业、助力精准扶贫方面走出了一条“色香味俱全”的旅游扶贫和“岭南风味”的乡村振兴之路，已成为乡村人才振兴、精准脱贫攻坚的重要内容。二是“地”：深化农村土地制度改革，推进适度规模经营。不断完善扶贫开发用地政策，大力支持指导贫困地区（主要包括粤东、西、北部分地区）在国家和全省的统一部署下调整进一步完善土地利用总体规划，在新增建设用地计划指标中优先保障扶贫开发等相关用地需要;鼓励农民“互换并地”，且在农村集体经济组织内部自愿互换并地，如果按户连片面积100 亩以上、流转期限3 年以上的将予以相应的奖补，涉农市县每年安排不少于10% 的用地指标等，很好的保障了乡村振兴新增建设用地的需求。三是“钱”：在扶贫开发中，政府投入仍然发挥着主体、主导作用，在加大各级财政投入的同时，充分发挥政府资金“四两拨千斤”的作用，对帮扶对象各级财政按人均2万元安排财政扶贫投入，分别由省级、对口帮扶市、贫困人口属地市按6∶3∶1的比例进行共同分担，另外对丧失劳动能力等低保人员按相关政策的规定安排资金，通过农村最低生活保障制度兜底脱贫。政府资金主要通过发展特色产业、加强集体创收能力、贷款贴息、教育、扶持就业、基本医疗保障等项目，实现贫困乡村、贫困人口的基础性需要;激发、带动社会资本投入，不断完善农村保险和金融服务;实施“万企帮万村”行动，鼓励知名企业结对帮扶⑥。这是广东精准脱贫与乡村振兴融合战的最大利好政策，也对乡村旅游产业发展是巨大的带动。

（五）旅游扶贫模式因地制宜：旅游供给市场化，扶贫效应持久化

广东省“十三五”旅游产业项目优先向原中央苏区、欠发达革命老区和少数民族地区脱贫攻坚项目的倾斜支持，以生态环境、红色文化、民族风情、民俗民风等优势资源为依托，因地制宜发展培育红色旅游、生态旅游、特色本土文化、特色农林业等产业，广泛动员社会各方力量，全力推进支持“三类”地区的建设和发展。广东省在乡村旅游扶贫方面也探索出体验类、生态类、文化类、康养类、红色类等发展模式，打造文化遗产、红色文化、渔港风情、乡村体验、农业休闲等旅游休闲特色小镇和乡村社区。如：梅州长教村的发展是依托5A级“雁南飞旅游度假村”，通过“公司+基地+农户的发展模式，是生态理念、客家文化与景区发展完美融合的模式，也是社会主义新农村建设的广东典型;河源林寨古村落已形成“文化资源和旅游要素的融合为主线，古村保护为目标，旅游扶贫项目为驱动，旅游产品为载体”的文旅融合型乡村旅游精准扶贫模式;连山县永梅村的发展是“以旅游体验型社区营造为目标，规划引领、政校村合作，挖掘壮族、瑶族文化、农耕体验、乡村研学、休闲农业为主要路径”的农文旅融合型乡村旅游精准扶贫模式，等等。2018年8月广东省旅游数据中心发布的《广东乡村旅游大数据分析报告》中的数据来看，2018年上半年全省共接待乡村游游客3.37亿人次、乡村旅游总收入1909.2亿元，分别占广东旅游接待人数和全省旅游总收入的56.25%和30.3%，其中游客对泛消费行业直接贡献度为20.80%⑦。从数据分析来看，乡村旅游产品在供给数量、结构、质量等方面还存在巨大的提升空间和优化需求，尤其是粤东、西、北乡村旅游扶贫应该更深入、更全面的推进。

三、脱贫攻坚期进一步推进政策与实践互动的行动逻辑

（一）中央政策落实稳中求进：“树导向、严规矩、压责任”

广东应进一步加大政策落实力度，坚持政策导向、市场导向、资源导向、问题导向，不断加大财政、土地等政策的支持力度，重点加强教育扶贫、金融扶贫、交通扶贫、健康扶贫等扶贫性的扶贫行动。至少在脱贫攻坚期内扶贫政策要保持稳定，贫困县、贫困村、贫困人口有计划真脱贫之后，相关政策还要保持一段时间、相关实践要延续一定周期;驻村帮扶、东西部协作扶贫、定点扶贫等政策要继续执行;同时，要针对乡村不同的资源禀赋、不同的产业优势和精准扶贫阶段，研究制定特殊的政策措施，必要时采取一些超常规的办法推动脱贫。

（二）精准脱贫目标稳中求精：“建体系、理问题、落实招”

全国要实现2019年减少贫困人口1000万人以上，脱贫摘帽300个县左右，最终于2020年实现脱贫攻坚目标。广东省应进一步加强党对脱贫攻坚工作的全面领导，建立各负其责的工作机制、各司其职的工作体系、各尽所能的政策体系，保障资金、因地制宜、强化人力的投入体系，因村、因户、因人精准施策的帮扶体系，多元参与、聚心合力的社会动员体系，多渠道、全方位的监督考核评估体系，对扶贫工作中存在的“算账式”脱贫、“虚假式”脱贫、“游走式”脱贫、“指标式”脱贫等突出问题，要高度重视并坚决克服，做到真脱贫、脱真贫，坚决完成脱贫攻坚任务⑧，确保兑现各级政府承诺，努力改善和保障基本民生工作，不断促进社会的公平正义，要使老百姓的获得感、幸福感、安全感能够更加完善、更可持续、更有保障，推进全体人民共同富裕，构建广东特色脱贫攻坚制度体系和减贫经典案例，为脱贫攻坚提供了有力制度保障，为脱贫攻坚贡献广东方案⑨。

（三）资源要素配置稳中求效：“人要学、地要活、钱要稳”

打赢脱贫攻坚战，关键核心在人，尤其是人的观念思维和能力水平。一是关键要落实好义务教育，让孩子们能接受到高质量的教育，提升贫困地区孩子的教育水平，才是解决代际贫困的根本之策⑩;通过制定优惠政策吸引各类人才积极参与脱贫攻坚与乡村振兴发展，鼓励大学生、研究生、退伍军人、在外经商务工人员等本土人才返乡创业和担任村干部等。二是要加大乡村旅游业用地支持力度。鼓励各级政府探索以“点状”式供地模式为创新的支持休闲农业和乡村旅游项目等发展，全力推动全域旅游示范县区建设，不断提升乡村旅游发展的质量和效益;鼓励探索以长期租赁、先租后让、租让结合等提供乡村旅游项目建设用地新方式，充分发挥国家针对农村土地“三权”改革政策。三是要增加扶貧持续性投入，确保投入资金与脱贫目标相适应，加强项目资金的区域整合和主体整合，防止资金闲置、低效;要健全招投标公开、公示、公告制度，进一步完善省、市、县（区）三级扶贫资金分配情况全面公开，镇（乡）、村两级扶贫相关项目规划安排、资金使用去向、年度经济效益等情况全部公开公示，接受政府、群众、媒体和社会的全面监督，尽力使“人、地、钱”发挥显著的作用，实现高效使用，“摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管”成为精准扶贫的长效原则。

（四）旅游扶贫模式稳中求异：“准靶向、清思路、解难题”

广东乡村旅游市场巨大、潜力巨大，但发展不平衡、不充分，粤东、西、北广大乡村地区乡村旅游发展反而严重滞后，特别是乡村旅游产品供给质量、乡村旅游人居环境、乡村旅游生产生活场景等方面还有很大的发挥空间。要把发展全域旅游、乡村旅游与旅游扶贫工作摆在重要位置，建立健全党委政府统一领导、相关部门参与的全域旅游、乡村旅游和旅游扶贫工作推进机制，通过精准市场、精准定位、精准设计、精准实施、精准有效，形成旅游扶贫开发合力，着力解决旅游扶贫工作中政策落地、规划执行、人力保障、用地调整、资金稳定等各方面问题，通过农旅文融合、林旅融合、茶旅融合等，全面推进产业创新、产业融合、产业转型的发展主旋律，将旅游融入到整个“宜居、宜业、宜游、宜创”的乡村振兴一体化进程之中，全力打造能“望得见山、看得到水、记得住乡愁”的岭南乡村旅游目的地。

（五）脱贫攻坚效果稳中求远：“建机制、稳收入、促致富”

脱贫攻坚任务艰巨，按照抓重点、补短板、强弱项的工作思路，更高质量更高效率地做好精准扶贫工作，特别是要突出抓好十九大精神、习近平精准扶贫思想和视察广东重要讲话精神的学习贯彻。一是要突出抓好贫困村、贫困户稳定脱贫长效机制建立;二是要稳定村集体、贫困户两级基本经济收入，尤其是村集体收入的稳定性和持续性是保证贫困户返贫最直接、最有效的保障;三是在抓好“三保障”等民生政策全覆盖的基础上，突出抓好督查问责和民主监督、第三方考核评估“组合拳”运用，利用政策红利、发挥组织引领、激发村民自觉，为贫困村、贫困户的致富小康打好坚实的基础。

总之，从广东乡村旅游扶贫的“输血-造血-活血”路径及政策、实践来看，已经形成了全省脱贫攻坚的发展思路和地方模式，产生的经济效应、社会效应、生态效应、文化效应等逐渐显现，并且形成了区域互补、平台共享、利益共赢的脱贫攻坚新局面，最终为实现“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的“美丽乡村梦”奉献广东智慧。

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