浅谈成都实践乡村规划人才振兴的成效

文晓枫

摘 要 成都市自5·12灾后重建实施城乡统筹发展政策以来，乡村规划建设一直走在全国前列，在乡村振兴的五个方面均有所成就。2010年，成都开始实施乡村规划师制度，这个制度为成都市城乡融合的实践打下了坚实的基础。基于此，通过阐述乡村规划师在乡村规划编制、乡村项目建设、村民参与、多方协调、规划技术规范和导则编制等方面所起作用，介绍成都市在实践乡村规划人才振兴方面取得的成效和经验。

关键词 乡村人才振兴;乡村规划师;规划可实施性;公众参与;多方协调;成都市

中图分类号：D422.6 文献标志码：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2019.24.047

习近平总书记2017年10月18日在党的十九大报告中提出了乡村振兴战略，通过产业、人才、文化、生态、组织五个方面的振兴来实现乡村的体制升级。这个战略并非凭空提出，各地都有成功的案例对其进行支撑和验证，成都市在乡村规划建设方面有较为完善的一套成功经验，习总书记在2018年2月考察战旗村时，对成都的乡村建设成效给予了充分的肯定。

汶川地震后，成都经历了大规模的乡村灾后重建，意识到城乡规划建设应从城乡生态与安全格局的出发，提档升级乡村的生态、经济、社会、治理各层面。乡村规划也从只关注空间和住房建设，转变为更加注重提高村民生活品质，引导农民转变生产生活方式、转变农民身份，增加农民收入。对灾后重建的反思，成都市提出以城乡统筹政策为发展总抓手，此后经历了产村一体、成片连线、城乡融合发展单元等发展阶段。多年的规划建设实践中，成都市形成了较为完善的刚性管控和弹性约束相结合的技术管理体系;实现了以土地流转为基础的新型农村综合体开发建设模式;形成了农民广泛参与、村民普遍自治的农村建设管理机制。“不规划不设计、不设计不建设”的理念植根到每个农民心中，这就是实施乡村规划人才振兴的成效之一。2010年，成都市开始实施乡村规划师制度，每个乡镇派遣驻镇乡村规划师，使规划技术力量深入到农村基层，指导镇村发展建设。乡村规划师的来源多样，涵盖社会招聘、部门挂职、企业志愿者、个人志愿者等多种形式。笔者在此对乡村规划师在乡村规划建设中所发挥的作用做简要介绍。

1 增强乡村规划的可实施性

“一方水土不足以养活一方人”，造成了大量乡村的贫困与落后，成都市在城乡发展阶段变迁过程中的每个政策，都是在探索解决之道。目前实施城乡融合的政策，要求城乡规划以区域（城乡融合发展单元）为单位进行统筹，一个城乡融合单元包含数个业态相近的特色镇和连片的农村地区。城乡规划需要综合考虑一系列问题，如城市区域产业发展、特色镇主导业态引入对劳动力的需求和劳动力来源，城市、特色镇发展规模对土地的需求及土地指标来源，保障现代农业所需劳动力后农村地区人口向城市、特色镇梯度转移的力度，实施农村土地增减挂钩、集体经营性土地上市等政策供应建设用地指标，实施高标准土地整理等。故而需要规划设计师对农村地区的实际情况有深入细致的掌握，要全面了解农民的生产生活方式和实际需求、村庄资源、地方政策及制约因素等，才能编制出操作性强、面向实施村庄的规划。规划师在这方面往往有所欠缺，走马观花式的调研无法深入了解农村农民的真实情况，编制的规划成果浮于表面。乡村规划师能在很大程度上弥补这一不足，他们协助乡镇政府和设计单位，深入到镇村规划编制的每一个过程中，大大提升了规划成果的可实施性。

1.1 促进了镇村规划编制工作的组织

乡村规划师充当着科学规划编制的组织者。作为乡镇的核心规划技术力量，乡村规划师协助乡镇政府组织编制镇规划和村庄规划，衔接区（市）县相关职能部门，按程序启动镇村规划的编制工作;协助乡镇对招投标程序进行把关，选择对乡村规划设计有经验、有热情，且责任心强、信誉度好的规划设计单位，保障规划编制能按时按质完成。

1.2 提升了现状调研的准确度

乡村规划师担负着确保基础资料详实、准确的职责。由于乡村规划师长期驻扎在乡镇，熟悉每个村庄的情况，他们协助并督促设计单位深入实地调研，走遍每条田坎;陪同设计单位入户访谈，了解村民实际需求;协助设计单位对接职能部门，收集、整理地方相关政策和基础资料，了解各部门的项目实施计划。乡村规划师协助规划编制单位充分把握镇村现状情况，加强规划编制的针对性，提升规划成果的可操作性。

1.3 保障了镇村规划成果的品质

乡村规划师是镇村规划质量的把关员。规划编制单位完成初步成果后，乡村规划师进行方案审查，与规划单位充分衔接，提出意见与建议，并充分征求村民意见。方案修改完善后，乡村规划师协助乡镇政府组织规划方案評审会。基层意见统一后，将规划成果报区县城乡规划主管部门审查，重点项目需报区县政府和成都市城乡规划主管部门审查。乡村规划师深入跟进规划方案编制和报审的全过程，有效保障了规划成果的高水平、高质量。

2 保障乡村项目建设不走样

乡村地区普遍存在项目建设与规划设计不一致的情况，主要原因包括：政府部门对乡村区域的建设管理并不十分到位;本土施工队的工匠技艺参差不齐，不能很好地按图施工;施工单位私自变更建筑材料以降低建设成本等。为了有效地避免这些问题，成都市乡村规划师创新出一套乡村建设项目的施工监督制度——“四核查一核实”制度和日常巡查制度，保障项目建设不走样，完整落实规划设计理念。

2.1 “四核查一核实”制度

“四核查一核实”指施工图核查、放验线核查、建筑外装样板核查、总平（景观和配套设施）核查，以及竣工核实。施工图完成后，乡村规划师有责任核对建筑施工图与规划方案是否保持一致。施工初期，乡村规划师现场复核建筑放线的位置、形态、场地高差等是否与施工图一致。项目主体完工后，需要先外装一栋建筑样板，乡村规划师协同相关部门和设计单位对样板外装的工艺、材质、色彩等进行核查、定板。总平面施工完成后，乡村规划师核查环境景观和配套设施是否与施工图设计一致，是否与当地乡村特色风貌相匹配。项目竣工后，乡村规划师协同相关部门和设计单位对项目进行核实验收。在该制度的执行过程中，乡村规划师肩负技术核查和多方协调的职责，对项目的顺利推进起到重要作用。

2.2 日常巡查和监督制度

除了“四核查一核实”制度外，乡村规划师还肩负着施工项目的日常巡查和监督责任，每周对在建项目巡查一两次，并填写项目进度表。一旦发现问题，立即与施工单位、监理单位等进行沟通，并及时将情况上报乡镇政府和相关职能部门，核实后，商讨整改措施进行施工整改。乡村规划师的工作弥补了职能部门对乡村建设项目监督不到位的缺陷。

3 推动公众参与制度的落实

乡村规划师在推动公众参与制度的过程中发挥了重大作用。目前，成都市村民参与乡村建设与管理的制度已形成普遍共识，村民对村庄有较强的归属感和自豪感，能积极主动地参与到乡村建设与社区管理中，这在很大程度上归功于乡村规划师的不懈努力。长期以来，乡村规划师深入基层，宣传政策、讲解规划理念、征询群众意见，使村民能全程参与到村庄规划和具体项目的选址、方案设计、建设监督和建成项目的自治管理中，让村民深刻地感觉到规划是群众自己的规划，能自主自觉地维护规划成果。

3.1 日常宣传与协调制度

乡村规划师是先进规划理念的宣传员和基层矛盾的调解员。十余年前，成都农民的思想观念还较为保守，土地整理工作处于初期阶段，规模农业企业较少，多数村民过着就地农耕生活，土地增减挂钩项目推进困难。乡村规划师加入农村建设队伍后，协同乡镇工作人员与村民沟通，宣传农村农业发展趋势，未来农民的生活愿景;与村民一同考察学习先进地区的建设经验，帮助村民转变固有思想;配合乡镇政府引导村民进镇，腾退土地指标;积极协调企业，为村民争取利益和福利。

面对具体建设项目，乡村规划师从规划编制到建设施工全程跟进，与村民保持经常性的联系与沟通，耐心听取村民意见，及时采纳合理的意见，并向乡镇和职能部门反映情况，代表村民利益发声，获得广大村民的认可和信任，让村民充分相信合理的规划能帮助他们建设美好的家园。若遇到不合理的诉求，乡村规划师会耐心解释方案或政策，协调矛盾。

3.2 项目选址与方案比选制度

具体项目选址时，乡村规划师协同乡镇政府、相关职能部门、规划编制单位以及村委会等部门的人员实地踏勘，提出推荐选址和备选选址，由村民议事会、监事会或村民大会进行议定。乡村规划师向村民宣讲项目选址情况后进行投票，超过2/3的村民签字、按手印同意，即可确定项目选址。

选址确定后，规划编制单位进行方案设计，形成多个方案，包括规划布局、建筑户型、建筑风貌、景观环境、配套设施分布等都应有两个以上的比选方案。规划编制单位或乡村规划师在村民大会上宣讲方案，超过2/3的村民投票通过，即可确定方案，并根据村民反馈意见完善方案。若无任何方案通过投票，则根据村民提出的问题与建议修改方案后再次宣讲、投票。在践行新理念的过程中，乡村规划师会采取图解、参观体验等多种方式转变村民的固有思维模式，提升规划方案的接受程度。

3.3 项目建设监督与村民自治制度

村民监事会具有监督项目施工过程的职能，确保每一项乡村建设都获得村民的认可，提升村民的主人翁精神。乡村规划师在“四核查一核实”以及日常巡查过程中，会邀请监事会或村民代表一同巡查项目建设情况，对群众较为忌讳的树木品种、布局和景观环境等，可进行现场调整。施工期间每一个阶段的核查均需要村民监事会或村民代表进行签字和按手印确认，才能进行下一阶段的施工建设。

新农村聚居点等项目建成后，需要村民自行管理社区事务。乡镇政府协助村民成立社区管委会，制定农村社区的管理维护制度（村规民约、监督制度和奖惩制度等），以保持村容村貌整洁，防止乱搭乱建。目前，成都的大部分村庄都形成了村民自管社区，村民有非常强的自治意识，形成了自我动手、自我管理、自我受益的良好管理格局。乡村规划师协助村民办理改户型、改厕、改厨和美化建筑外观风貌等事宜。

4 促进多方协调机制的形成

乡村规划师在乡村规划的编制及实施的过程中扮演着协调员的角色，协调职能部门、乡镇政府、开发商、设计单位、施工单位和村民之间的多方矛盾，从而解决农村建设实际问题。

4.1 协调职能部门

“多规合一”在各地已有多年的实践经验，但操作难度大是普遍存在的现实问题，部门各自为政，相互间沟通对接不畅，导致了各项规划之间矛盾众多。乡村地区依然如此，比如有条件建设区的分布不适宜村民集中安置房建设，杆管线布局与规划项目选址矛盾，新建设的村道贯穿规划的居住组团等。此外，乡村的建设与发展是一个动态的过程，城乡规划的灵活性往往不足，难免激化各种矛盾，需要加强各部门的衔接与协调来解决这些问题。成都市多年来的实践发现，乡村规划师在乡村地区的规划编制中起到了良好的部门协调作用。乡村规划师作为乡镇政府的专业技术力量衔接各职能部门，定期收集各部门的专项规划与项目计划，并将资料整理后落到一张矢量图纸上，若发现矛盾，即刻反馈部门进行相互协调。乡村规划师制度对乡村地区的多规合一起到了良好的推进作用。

4.2 协调开发商

开发性项目大多以盈利为目的，有时会与村民利益产生冲突。村民对规划建筑设计的认知水平不高，通常在规划设计阶段并没有意识到自己的利益受到侵犯。乡村规划师在项目方案审查的过程中，坚持维护村民利益的基本原则，对剥削村民利益的规划方案不予通过，并反馈至乡镇政府和村委会。乡村规划师积极协调开发商，维护村民利益的同时，也保障开发商的权益。成都市拥有相对完善的乡村规划师制度，通过定期的培训、交流和学习，提升乡村规划师的专业水平，不断在实践中创新，促进村民、开发商、政府在项目建设中互惠互利，强化项目价值，切实提升乡村管理水平。

4.3 协调规划编制单位

成都市拥有平原、丘陵、山地等多种地形地貌，不同区域村民的生活習惯和喜好均有所不同，若设计单位对当地情况不够熟悉，将影响规划的可实施性。乡村规划师由于长驻乡镇，熟悉本土的地域特征和民风民俗，比如平原地区的村民喜好营造一些地形的变化来丰富空间趣味，而丘区的村民却更愿意生活在山脚的平坝。每个村有自身的文化传承和风俗习性，规划设计需要在协调统一中寻求变化。乡村规划师擅长于协助设计单位跳出定势思维，在满足成都市相关村庄管控技术规定及导则的前提下，发觉本土特征，融合地域性传统元素和现代元素，增加村民的接受度。