以法律护航农村土地“三权分置”改革

任渝婉

【摘要】农村土地“三权分置”改革的目的在于将承包权、经营权独立，形成权责分明的土地权利制度。我国农村土地“三权分置”改革经历了政策的酝酿、确认、巩固和落实四个阶段。新时期为有效落实“三权分置”改革，需进一步细化完善相关制度设计、法律规制，从法律和制度层面为农村土地“三权分置”提供依据和指导，更好释放农村土地活力。

【关键词】“三权分置” 土地改革 法律规制

【中图分类号】D922.3 【文献标识码】A

当前我国农村耕地等以家庭联产承包责任制为主，为更好释放农村土地活力，从2013年起，我国逐步对土地经营权、承包权、所有权关系加以明晰，同时加快土地确权力度，进而形成了农村土地“三权分置”的基本改革路线。“三权分置”改革的目的在于将承包权、经营权独立，形成权责分明的土地权利制度。

我国农村土地“三权分置”改革已取得一定进展和成效，未来需进一步把握好改革的原则和方向

我国农村土地“三权分置”改革经历了酝酿、确认、巩固、落实四个政策演进阶段。不同阶段国家实施的政策也存在明显区别，在酝酿阶段，国家明确提出要对农村土地所有权、承包权和经营权关系进行研究，之后国家出台了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中明确规定对承包权和经营权进行分别赋权，这为“三权分置”政策正式提出奠定了政策基础。虽然这一阶段关于“三权分置”政策并没有清晰实施划分，但结合相关政策文件可以看到，这一时期“三权分置”政策改革已经处于酝酿阶段。在确认阶段，2014年中央一号文件明确提出推行农地“三权分置”改革，并且提出了具体的改革思路和基本内涵。在进一步的指导意见中指出，要从立法层面对“三权分置”改革提供依据。在巩固阶段，2015年国家从农村改革整体角度出发，出台了深化农村改革实施方案，对“三权分置”的改革具体方向进行了明确。2016年，国家为积极落实“三权分置”改革，在中央一号文件中明确提出，继续从政策层面推进“三权分置”改革进程。在落实阶段，于2016年正式出台了“三权分置”的专门性政策文件。

农村土地“三权分置”改革得到了有序推进，在推进中还要继续把握好几个原则性问题。其一，继续坚持家庭联产承包责任制不动摇，农民的土地承包权利益应该得到有效保护，农户在土地确权基础之上享有对土地的经营权利，农户可结合自身意愿选择性地进行土地流转，在流转过程中农户的土地经营权受到法律保护，其他农业生产经营主体要想获得农户的土地经营权，须通过平等协商方式来进行。其二，农地“三权分置”改革需要形成相应的法律制度体系。农村土地改革直接关系到农民群众的切身利益，需要进一步完善相关的制度和规制，不仅要推进农地产权制度改革，还要加快推进土地流转、农地征用等一系列配套改革措施。尤其是对原有法律制度中阻碍农地“三权分置”改革的法律条文要予以修正，对于农地“三权分置”的相关论述要在法律中予以进一步明确。其三，农地“三权分置”改革要有明确的底线和原则。底线是守住18亿亩耕地资源保护红线，农民在土地改革中需占有主体地位，切实维护农户的基本权益。

当前农村土地“三权分置”改革还存在立法滞后、权属关系不明确、流转不规范等法律制度障碍

相关立法存在滞后，对土地流转造成影响。随着改革的推进和经济社会发展，尤其是城镇化的加快推进，农村土地流转的需求越来越多。我国关于土地流转的法律法规也经历了从无到有的过程，也日渐规范化。但面对日益增多的土地流转需求，相关立法还是存在一定滞后情况。农村家庭承包责任制在长期发展中法律因素考虑和建设也存在不健全。关于承包地流转还需要更为清晰的法律指导，在我国现行法律体系中中央立法层面上关于土地承包經营和流转等的规定还要进一步明确完善，部门及地方规章也要及时健全完善，为土地流转提供更具体的、可操作性的法律指导。

农地集体所有权权属需进一步明确。按照《中华人民共和国宪法》规定，农村土地归集体所有。从整体上来看，土地可分为国有土地和集体土地，而且两种不同类型的土地所代表的权益不同，城市市区土地和农村及城郊土地面临“同地不同权”的问题。而这些问题的存在也影响了农村集体土地使用权的正常行使。这种法律上的不平等必然也会影响到现实的土地流转与经营层面。在农地流转过程中，目前比较突出的问题就是土地所有权归属和收益分配关系不清楚问题，进而导致政府、集体和农民三者之间在利益分配上难以调和，需要进一步从法律层面对土地所有权加以明确。

农地承包权与经营权分离面临的法律问题。受历史遗留问题等的影响，二轮土地承包中存在一些不规范的行为，导致一些有地无证、一证多地等现象，这些问题是当前土地改革面临的棘手问题。同时，在法律层面，按照现行法律的规定，我国土地承包期为30年，“三权分置”改革也要以这一法律依据为基础，但现实中，由于农村经济社会发展、变迁，原有用于农作物生产的土地逐渐转型生产经济作物，村民的合同和实际不相符合，更容易引发纠纷。农地承包权和经营权分离后，如何有效解决这些问题，还需要在法律层面、学理层面和实践层面的磨合与探索。

进一步明确相关制度设计和法律规制，完善立法及法律保障，推进农村土地“三权分置”改革

对“三权”作进一步清晰明确的法律规定。只有以法律形式对“三权”的地位予以确认，农民的土地流转才能够更有信心，同时对“三权”的法律确认，也有利于更好地维护广大农户的合法权益。承包权、经营权体现了政策的创新，同时要为其提供具体法律的规定和支持。要对农地“三权”的法律地位进行进一步明晰，结合农地承包权和经营权的实际情形，将原有法律中与之相违背或不相符合的法律法规进行调整。

设置清晰的农地承包权和经营权流转所需的流转规则。只有明确流转规则，农村土地流转才能够规范有序。按照当前农地的流转需求，我们可以将其分为承包权流转和经营权流转两种类别，由于不同类型流转承载的权利功能不同，因而从法律层面也应对其进行区分。进一步修改完善相关法律法规等，明确流转规则，针对流转过程中可能出现的纠纷予以说明，且为保障土地流转市场的规范运行，建议将流转对象先定位本村集体经济组织成员之内，并对不符合流转条件的情形进行说明。为了简化流转程序，在明确了流转主体符合相关资质之后，可按照相关程序进行土地流转。

为农地经营权抵押提供法律依据。农村经济发展过程中面临资金投入不足的现实问题，解决这一现实问题就必须在法律层面对土地经营权抵押进行明确，对法律法规中相关内容进行调整，明确土地经营权抵押方式、抵押期限、抵押程序，更好地推进“三权分置”改革，进一步激发农村经济发展活力。同时，还应该出台相应的配套措施要求对抵押行为进行上报备案；经营权抵押要符合原承包人员的意愿，等等。

（作者为重庆大学法学院副教授）

【注：本文系2018年四川省社科规划“地方立法理论与实践专项课题”重点项目“实施四川乡村振兴发展战略地方立法问题研究”（项目编号：SC18DF001）阶段性成果】

【参考文献】

①张广辉、方达：《农村土地“三权分置”与新型农业经营主体培育》，《经济学家》，2018年第2期。

②杨唯希：《家庭农场发展与农村土地产权制度改革——农业经营制度创新背景下的“三权分置”改革》，《河北经贸大学学报》，2018年第2期。

③贾国磊：《中国农村土地制度改革的历程和经验——兼议承包地“三权分置”改革的关键环节》，《农村经济》，2018年第3期。