美国对华产品“双反”调查的成因及中国的应对策略

王璐

摘 要：美国针对中国输美产品发起的反傾销、反补贴调查案件日渐增多，不仅频次高而且涉及到的行业众多。美国在贸易救济过程中，针对中国商品还将反倾销和反补贴调查合并使用，成为一种常规手段，并在这个过程中加入知识产权审查标准。美国对中国“双反“调查与贸易保护主义抬头、非市场经济地位的影响和对国有企业的不当定性有直接关系。因此，中国需要从政府、企业、行业协会等层面加强应对。

关键词：美国;反倾销;反补贴;WTO;贸易保护主义

中美是全球最大的两大经济体，两国经贸关系的走向对全球经济格局有直接影响。如今，随着美国贸易保护主义和单边主义不断抬头，针对中国输美商品的反倾销、反补贴调查持续增加，引发的贸易诉讼救济日渐增多。显然，中美“合则两利，斗则两伤”，双边贸易摩擦的增多不利于世界经济的发展。基于此，需要认真研究美国对华“双反”调查的基本特点并分析其背后原因，进而更好地寻求应对之策。

一、美国对华产品“双反”调查的基本特征

（一）针对中国“双反”的案件多、频次高且涉及行业众多

特朗普上台之后，大力推行贸易保护和单边主义政策，尽可能采取各种法律措施来维护美国利益，导致中美两国的贸易摩擦不断加剧。美国针对中国实施贸易保护主义，不仅伤害中国产业，也对美国上下游产业的供应商、制造商、零售商带来损害。按照美国贸易代表办公室的统计，从2013-2018年，中国连续6年成为美国反倾销、反补贴调查以及两者联合调查最多的国家。2018年，美国商务部共发起反倾销调查的案件为80起，针对中国有18起，比重为22.5%;发起的反补贴调查案件共40起来，针对中国的有15起，比重为37.5%;发起双反联合调查的案件有39起，针对中国的有14起，比重为35.9%;实施双反税令的案件共有54起，针对中国的有19起，比重为35.1%。美国针对中国发起的双反调查不仅案件多，频率高，而且涉及到的领域也比较广泛，包括化学化工、钢铁、水泥、轮胎、机械制造等行业，产品的范围由传统的工业品、半成品向高附加值产品拓展。

（二）针对中国产品惯用“双反”合并调查作为救济手段

近年来，美国将反补贴和反倾销在程序上合并调查成为其对中国输美商品的重要救济方式。中国输美商品一旦被调查认定，相关企业需要承担双重赋税。就实践看，美国对华发起的双反调查案件中，反倾销调查并不必然会引起反补贴调查，但反补贴调查必然会引起反倾销调查。2012-2018这7年时间内，美国对中国反补贴调查的所有案件，最后均实施了反倾销措施。2017年1月，美国商务部对三起中国涉案商品做出终裁，其中非晶织物案的反补贴税率为47.32- 156.39%，反倾销税率为180.1%;合金钢板案反补贴税率为265%，反倾销税率为98.21%;硫酸铵案的反补贴税率为210.4%，反倾销税率为500.32%。2017年2月，美国商务部对中国的不锈钢板案做出终裁，认定中国不锈钢的反倾销税率为76.1-198.36%，反补贴税率为61.2-85.12%。从2017年3-12月，几乎每月均有针对中国商品的双反合并终裁，不仅征收常规的反倾销税、反补贴税，对部分商品美国商务部还裁定征收惩罚性补贴税，如2017年11月对中国输美的胶合板，就做出了征收294.03%的惩罚性补贴税。美国政府将双反调查合并使用，对中国输美商品造成了巨大的损失，还严重阻滞了以后类似商品的对美出口。

（三）针对中国“双反”调查叠加知识产权审查

美国“301法案”对双反调查加入知识产权保护提供了法律依据。美国在“双反”中提升知识产权调查力度，目的就是阻止中国商品及服务进入美国市场，对中国新兴制造业和服务业实施打压。2017年8月，美国政府授权商务部运用“301法案”重点审查中国的“不公平贸易行为”，特别是针对中国输美商品中涉及的知识产权问题开展调查。到2018年1月，美国就认定中国窃取美国的知识产权，针对中国商品实施单边制裁，包括取消贸易优惠、征收报复性关税。从法律规则上看，反倾销、反补贴的发起国均可以依照自身的国内法对出口国商品进行立案和调查，但必须要恪守WTO的程序规则。重要的是，“双反”调查必须是针对具体案件，而不是针对出口国的法律制度和政策。美国运用“301条款”认定中国法律、政策鼓励中国企业窃取美国知识产权，且在这个过程中背离个案叠加运用双反措施，是对中国利益的严重侵犯。实际上，美国“301调查”的目的是企图通过双反措施来打压中国新兴制造业，遏制“中国制造2025”战略。

二、美国对华产品发起“双反”调查的主要原因

（一）贸易保护主义抬头

美国是二战后经济全球化和贸易自由化的主要推动者。从20世纪80年代到21世纪初期，美国一直是新自由主义的信奉者，其经济政策也是以推动经济全球化和贸易自由化为主。2008年全球金融危机之后，国际市场不断萎缩，全球经济低迷，经济全球化进入了调整时期，美国开始推行保护主义和限制贸易自由化，大力推进“再工业化”战略。另外，美国的行业协会、劳工组织、环保组织等非政府机构不断对美国政府施压，贸易自由主义和贸易保护主义在美国经济政策中不断交替进行。直到2016年特朗普当选为美国总统，才完全将贸易保护主义和单边主义作为基本国策，以“美国人优先，美国利益优先”为其执政理念，企图通过反自由贸易和反区域经济一体化来重构全球贸易格局和规则。

在经济全球化的背景下，全球生产价值链分工是在世界范围内进行的，产业布局和专业化分工体系已经形成。美国在这个过程中以其技术优势，保留了其在价值链分工中的高端部分，将低端价值链体系转移到发展中国家。由于全球化体系下，价值链分工的细化，使得中间品贸易急剧增长，中国生产的大量零部件等中间品成为“中国制造”的标志，由此必然会导致大量的中间品对美出口。从这个角度看，中美贸易逆差是中美两国在全球价值链中的分工不同所决定的。但是美国政府及部分利益集团始终将两国之间的贸易逆差归结于中国政府的补贴政策、低价竞争策略以及窃取美国知识产权等做法，并按照传统的国际贸易市场流量作为统计依据，有意放大贸易逆差，进而不断对中国输美商品采取反补贴、反倾销调查。

（二）“非市场经济地位”的影响

在中美两国存在巨额贸易逆差的情况下，美国将不承认中国市场经济地位作为其推行贸易保护主义的基本措施。而拒不承认中国市场经济地位使得中国企业在双反应诉中难以胜诉，这在客观上更是刺激了美国对中国输美商品提出更多的双反调查。按照2001年《中国加入WTO议定书》第15条之规定，中国同意在15年过渡期内被认定为“非市场经济地位”国家。按照这条的规定，WTO其他成员方对中国企业发起反倾销调查的时候，如果中国企业无法证明该产业具备市场经济地位，则调查机构可以按照替代国同类商品价格计算来认定反倾销。正是这一条款，使得中国在面对美国反倾销调查的时候处于被动地位。美国的《综合贸易与竞争法》对“非市场经济”国家有一套判断标准，包括政府是否控制资源配置、政府是否影响产品定价、政府是否影响企业生产决策过程。在双反调查中，美国按照《中国加入WTO议定书》第15条的规定以及其《综合贸易和竞争法》的判断标准，在价格计算中，不考虑中国商品的实际生产成本，选择替代国同类产品作为计价标準，经常会选择荷兰、日本、德国等国作为参照，使得中国商品出口价格明显低于参照国同类商品的市场价，故中国极易败诉。双反自由裁量权过大刺激了美国将此作为其滥用保护主义的手段。

显然，替代国计价方法对于中国商品出口极为不利，因此《中国加入WTO议定书》中设置了15年过渡期，即此条到2016年12月11日就到期。到期之后，按照先前中国入世与美国谈判达成的协议，中国理应获得市场经济地位。但美国政府及贸易团体始终认定中国对于出口企业给予大量补贴，支持中国企业以低价竞争策略开拓海外市场。如果中国获得市场经济地位，美国就无法对输美商品征收反倾销税、反补贴税以及惩罚性关税。基于此，美国至今依然拒不承认中国市场经济地位，继续保持其在双反调查中无法限制的自由裁量权，导致中国输美商品频遭调查。

（三）美国对中国国有企业不当定性

本质上看，国有企业只是一种所有制特殊的企业，本质上还是企业。但美国始终认为中国国有企业是公共机构，这种制度的非中立性和对所有制的歧视，使得国有企业面临双反调查的频率高于私营企业。国有企业是中国经济命脉，也是中美贸易的主要载体。美国频频针对中国国有企业发起反补贴调查，对中国国有企业参与全球市场造成了很大的障碍。WTO《补贴与反补贴协定》明确规定，补贴是成员方政府或公共机构提供给企业的公共资助。换言之，补贴的提供者必须是公共机构。而只有当国有企业被认定是公共机构，才能够成为补贴提供者。对于国有企业能否成为公共机构，WTO上诉机构对此有明确的裁决先例，并未认定中国国有企业是公共机构。但美国在国内针对中国国有企业发起的反补贴调查中，通过其国内法的解释，将中国国有企业认定为受政府与执政党控制，进而认定为公共机构。显然，美国国内法对《补贴与反补贴》的解释是明显的扩大解释，大大扩充了反补贴条款的适用范围。由于国有企业的所有权与控制权和政府有密切关系，美国反补贴调查机构还认为国有企业与其下游企业的交易行为也是间接发放政府补贴，导致中国国有企业一直是美方发起反补贴调查的主要针对对象。另外，在反倾销调查中，美国认定中国国有企业在市场交易中不具有商业属性，不能成为市场主体，如此中国国有企业从其他市场经济国家采购原材料不能成为真正的商业交易，据此来对中国国有企业输美商品加征反倾销税。其实美国《关税法》第77条对非市场经济地位国家企业如果按照“市场经济采购规则”来采购原材料，可以按照实际价格来确定其生产成本，从而在反倾销中可以不按替代国价格来计算。但美国反倾销调查机构针对中国输美商品从未按照这一条来实施，滥用自由裁量权，不断扩大解释，进而对中国企业特别是国有企业的出口造成很大的不利影响。

三、中国应对美国“双反”调查的基本策略

（一）深化中美双边贸易合作机制，敦促美国承认中国市场经济地位

自从2016年12月11日“非市场经济地位”条款到期后，全球已有80多个国家陆续承认了中国的市场经济地位，但美国至今拒不承认。按照WTO《反倾销协定》之规定，如果成员方承认一国为市场经济国家，在反倾销调查的时候就不能使用替代国计价方法。从这个角度看，推进WTO其他成员方承认中国市场经济地位是抑制其对中国发起双反调查中使用替代国计价方法的根本办法。就当前情况看，中方应该与美方加强沟通，督促美国尽早承认中国的市场经济地位。

按照《反倾销协定》的规定，发起反倾销调查并不意味着必定会实施反倾销措施。当美国反倾销调查机构对中国输美产品发起反倾销调查的时候，中国企业、政府部门应该按照美国的反倾销法律以及WTO规则积极应诉。事实证明，只要是被调查方积极应诉就能够在一定程度上改变最终的案件走向，如获得申诉方撤案、无损害结案、无反倾销措施结案等。如果当美国将反倾销措施作为贸易保护主义手段，滥用救济规则，随意扩大法律适用范围的时候，中国相关企业、政府部门应该加强与美方的沟通，督促美国遵守WTO规则。最近几年来，WTO上诉机构多次就中美“双反案”做出裁决，认为美国的双反合并调查以及双重救济违背了WTO规则。因此，中国政府部门及相关企业应该深入研究WTO规则，要积极应诉，勇于维护自身的合法权益。

（二）中美双方政府层面上要加强政策衔接，建立缓解冲突的协调机制

在反倾销调查中，应诉的主体通常是企业。在反补贴调查中，应诉主体包括企业和政府部门。因此，在双反调查中，政府要对补贴的专向性作出抗辩;企业要同时证明不存在倾销行为以及未接受政府补贴。为此，中国应该借助于WTO、APEC等平台加强与美国的经济对话，在政府层面建立常规的经济对话机制，不断提升中国应对美国“双反”调查的能力，通过政府之间的谈判，逐步促使美国消除贸易及投资对中国方面的歧视，维护中国相关企业的合法利益。

针对美方没有事实根据的调查或指控，中国政府应该为应诉企业提供相应的信息和资源支持，帮助企业准确了解美国双反调查的程序、内容及方式，鼓励企业积极应诉并抗辩。必要的时候，在WTO框架范围内对美方提出反诉或申诉。同时，政府部门还应该不断完善中国企业参与应诉的相关机制及规则，为企业应诉提供资金救助和扶持，并在出口退税、出口信贷等方面给予参与应诉企业一定的优惠政策，减少企业避免因为高昂的应诉费用而放弃应诉。

（三）企业应该完善内部应对双反的救济制度，提升自身的知识产权创新能力

从法律角度看，事实与结果之间往往存在一定的差异。因美国是普通法系国家，对中国采取双反调查也是按照普通法的调查规则和程序行事。尽管中国企业没有倾销、接受补贴或侵犯美国知识产权的行为，但这并未意味着美国就会裁决中国企业不存在这些行为。由此看，中国企业必须要从内部完善应对双反的救济制度，熟悉普通法的相关规则，特别是证明规则。

中国企业应该依托专业的知识产权管理机构优化自身的知识产权资产，提升自身海外知识产权价值創造能力，避免不必要的知识产权纠纷。重要的是，中国企业在发挥人力成本等优势的同时，还必须提升出口产品的技术、品牌转型，提升产品的附加值，从低价竞争转向品牌竞争，将技术创新、品牌建设和质量提升相结合，降低知识产权纠纷的风险。对于中国政府而言，也需要与美国加强沟通，主动宣传中国在知识产权领域的立法及司法保护机制，消除美方对中国知识产权保护体系的偏见。在沟通的同时，还必须警惕美国行政部门利用“301法案”、“337条款”中的自由裁量权来加大对中国企业调查力度。为此，中国企业应该强化应对美国双反调查的信息机制、资源体系、程序机制等方面的建设，做好预警措施。

（四）行业协会要加强对企业遭遇美国双反调查的支持，削弱美国制裁措施的有效性

当前，美国对中国发起双反程序的启动者不再局限于美国的生产企业，还包括美国相关行业组织、工会组织等，这些主体联合发起申诉的案件正在增多。由此看，美国对中国输美产品的双反调查并不局限于某家企业，在很多时候是涉及到整个行业。因此，中国相关行业协会要做好应对，行业协会要组织相关企业联合应诉，进而有利于资源的整合，减少单个企业应诉的费用和负担。中国相关行业协会、中介组织要建立贸易救济机制、预警机制以及知识产权监控机制，深入研究和分析美国贸易政策的审议体系，对美国的双反调查做出前瞻性的预判，密切关注案件进程，为企业提供跟踪和应急服务。

行业协会作为中介机构，承担着企业与政府沟通的桥梁。行业协会与企业之间的联系比政府部门与企业之间的联系更加密切。由此行业协会要主动发布美国贸易救济信息和相关进展，对企业潜在的侵权行为进行专业分析，提升企业事先规避的能力。同时，中国相关行业协会在应诉之前、应诉之中要与美国相关行业协会、商会组织、利益团体进行主动沟通，尽量减少双反制裁措施的有效性。

参考文献：

[1] 王威，刘晓丹. 美国对华贸易救济调查及其影响分析[J]. 对外经贸，2019（1）：13-18.

[2] 陈瑶. 美国对华“双反”措施中“双重救济”问题研究[D]. 上海：华东政法大学，2018.

[3] 姚新超，梦荷. 美国对华产品实施双反措施适法性及其修法正当性的质疑[J]. 国际贸易，2018（2）：53-59.

[4] 易在成. 后“非市场经济”时代的双重救济问题研究——以美国对华产品适用“双反”措施为例[J]. 法商研究，2018（1）：160-169.

[5] 刘瑛，陈佳婧. 论WTO《补贴与反补贴措施协定》中“公共机构”的认定——以DSB案件对“国有企业”的认定为视角[J]. 太原师范学院学报（社会科学版），2019（1）：61-69.

[6] 陈迪宇. 论WTO规则下“归零法”在确定倾销幅度中的适用——以中国诉美国反倾销措施案为例[J]. 长江论坛，2019（1）：54-60.