依法治藏下的西藏法治政府建设研究*

陶 韬 杨 隆 张 婧

西藏大学政法学院，西藏 拉萨 850000

“法治”这个问题在我国已经提了很多年，从上世纪八十年代开始，我国社会各界包括政府、法学界等对“什么是法治”，“治理国家究竟采用哪种方式”进行了反复激烈的讨论和思想碰撞，出现了“法治论”、“法治与人治结合论”这样的争论，到了中国共产党第十八届全会时，以习近平为总书记的党中央定下了“全面建设社会主义法治国家”的基调，并且发布了法治政府建设实施纲要，对于法治政府建设的主要任务、具体举措都做出了明确的要求，基本解决了我国按照怎么样的方式治理国家的问题。但是法治政府的建设是个任重道远的过程，没有快车道，需要踏踏实实从行政的理念上、行政的方式上、行政的问责上进行根本性转变，任何功利性的、投机取巧性的、形式主义的法治政府建设都是不可取的。相比中央政府统领全局的法治化建设，地方政府由于有着不同的区域性和特殊的乡土人情，需要结合自身历史、社会发展水平以及区域特点等因素，本着是实事求是的精神，探索地方政府法治化建设的新实践；具体到西藏地区，笔者认为政府法治建设的共性必须遵守，同时也需要考虑西藏特殊的地区性和社会矛盾，如西藏地处我国西南边陲，经济文化水平相较全国大部分地区都更加落后，该地区的社会矛盾不仅仅是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾；还包括各族人民同以达赖集团为代表的分裂势力之间的特殊矛盾；并且西藏民主改革的历史较短，如何在坚持共产党的领导下以较短时间完成地方法治政府建设需要我们有针对性、有计划的提出解决方法，笔者拟在对以上问题探讨研究的基础，摸索出可行的方法，希望对西藏自治区完成法治地方政府建设，按照中央拟定方针实现“两个一百年”的奋斗目标，把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国提供有效帮助和可行建议。

一、什么才是法治政府

(一)人治政府与法治政府的理念差异

法治是一种治国理念，从中国春秋战国时期的法儒之争开始，从西方的亚里斯多德跟柏拉图的人治法治之争开始，在世界范围内经历了长达千年的争斗，这不仅是治国理念之争，也是意识之争；不仅涉及到人类认可的治理国家、社会管理的原则和方式；甚至可以上升到人类看待事物、事件的根本性观念和方式；人治崇尚“圣人治国”，法治讲究“多数人的治理”；两种不同理念形成的政府对应的就是“人治政府”和“法治政府”，现今社会，特别是文明国家，人治型的政府已不多见，但是人治和法治混合的政府很多，这类政府从表象上是推崇法治的，但是从本质上讲还没有摆脱人治的特性，从内心的意愿上还是崇尚个人英雄主义，由此产生的领导还是带着“圣人”光环，包打天下；而法治政府从本质上要求靠法律这种透明、稳定的社会规范事先把国家治理、社会管理的行为规范下来，在治理过程中高度重视“民主”，广泛听取公众意见，拒绝任何人格权威。

(二)法治政府的特征

纵观世界法治理论以及各国政府的法治化状态，我们通常认为法治政府应该兼具守法、民主和透明这几个比较鲜明的特征。

1.守法是法治政府的先决要素。法治，在其概念起源和制度构建上均是希望由法律对公权力进行制约。因此，法治政府必然是守法政府，包括在实体和程序上都严格遵守法律的适用。守法的政府这一特征所指的内涵是政府权力是否受到法律牢笼的严格限制，法律给行政权设定明晰、确定的边界①。

2.民主是法治政府的本质特征。实现民主、保障公民权利是建设法治的重要价值。法治政府要充分、真实地代表民意而去行使权力，应当成为人民意志的执行者、捍卫者。在进行行政立法和行政决策时要充分尊重人民意愿，不能按照“长官意愿”②。重大决策应采取听证会、论证会、座谈会或者向社会公布草案等方式，有效、广泛的听取社会公众以及利益相关者的合理意见，杜绝“我行我素”的工作作风，实现行政机关与行政相对人之间的良性、有效互动。

3.透明是法治政府的重要内容③。透明的政府是让权力暴露在阳光下运行的政府，能够更好地接受社会群众的监督。透明的政府要求实行政府信息公开。除涉及国家秘密、个人隐私等事项外，政府作出决策的内容、理由、依据均应向公众公开。

二、西藏法治政府建设进程中取得的成绩及存在的问题

西藏构建法治政府的历程是在落实和推进国家依法治国方略的过程中，是与我国法治政府的建设和民主法治相伴随的。在2016年7月28日，自治区党委、政府制定发布的《贯彻落实法治政府建设实施纲要(2015—2020年)的实施意见》中明确法治政府建设的进程中的指导思想、基本原则和目标任务，并对藏区法治政府建设的建设提出了相对应的时间规划，提出2020年西藏基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。为落实该目标，自治区政府从各高校及知名律所聘请政府法律顾问，由政府入手带动法治推行，并对各项法治事项建设制定了具体时间表。通过笔者主持的西藏大学法治政府项目调研可知，西藏自治区政府严格依照“时间表”开展了系列法治政府构筑的工作，使得地方政府的法治化建设取得了初步成效。

(一)西藏地方法治政府建设的成绩

根据调研数据分析，西藏地方政府按照习总书记和党中央“关于全面推进依法治国”的战略部署，在地方法治政府建设上取得了很大的成绩，对于依法行政、执法效果、便民效率等方面都取得了群众的认可，这得益于西藏地方政府推行的“便民警务站”建设、“网格化”管理模式等创新型的治理化手段，并且积极引用了内地成熟的社会管理模式和方法，行政执法中加大了管理和监督的力度，并且对于执法人员进行常态化的学习和考试，提高了行政人员行政的规范性和法治的意识，使得社会总体上对于地方政府的法治化程度、依法行政的状态等均是满意的。

(二)存在的问题

1.推进法治政府的建设力量、手段单一，缺乏社会参与

依法治藏是中央针对西藏工作的重要要求，鉴于我国法学理论界的权威主要集中在发达地区，很少有学者或者机构专注于依法治藏的理论研究，导致对于依法治藏这一理论的研究还不够具体和深入，多局限于领导讲话精神的研究，而忽视了西藏社会群体对参与依法治藏、建设地方法治政府的需求和热情。同时西藏地方政府没有开放足够的社会群体参与建设法治政府的通道，这些原因导致了推进法治政府的建设力量、手段相对单一，政府是法治政府建设的主要推手，缺少社会群体的参与，这样的建设是不正常的。

在法治的视角下，政府之所以拥有行政权力、履行行政职能，乃是源于法律的授权。政府是公民通过社会契约让渡出一部分权利的产物④。因此，政府除了主动遵循“法治”的要求进行自上而下的改革外，也应欢迎社会群体的参与和监督。

2.法治宣传力度不够，缺乏深层次的意识形态构建

由于西藏自治区受藏传佛教的影响深远，所以在西藏拉萨市的街头我们经常可以看到各种各样的法治宣传和政策讲读，这些法治宣传和政策讲读一般采用发放宣传册的方式进行，虽然部分宣传册中含有藏语，但是西藏自治区由于受自然环境、经济环境的限制，部分人民群众并未受过教育，更有甚者连基本的文字都不会进行阅读，所以每次进行法治宣传和政策讲读的效果不佳，往往流于形式。举办这类法治宣传和政策讲读还有另一个重要的原因就是完成年度考核任务。不少政府机关将法治建设列入了年度考核，但是多是简单的法治宣传和政策讲读，真正有深度的法治教育根本没有，形成的现象是中国人人都知道法，但是怎么讲法，法治精神到底有哪些内涵或者深层次的内容，很少有人能讲的出来。

更严重的是一些公职人员还没有真正确立权力来源于人民的观念，“权大于法”的特权思想仍存在，没有认识到法治政府对经济社会健康发展的助推作用。自觉守法的意识和能力不强。还有一些群众有纠纷就上访，有官司就找关系。法治理念尚未形成普遍共识，普法任务依然任重道远。应该认识到法治政府的建设不仅仅是普通的法治宣传和政策讲读，还是一个立体、深层次的意识形态的建设过程，仅仅做法治宣传和政策讲读远远不够。

3.化解矛盾的方法有所欠缺

管理和服务均是政府的重要职能，也是法治政府建设中的重中之重。包含政府在内的公共机构工作人员必须具备良好的法治意识对公众进行服务管理，充分运用法律途径处理民众的正常诉求。同时对于群众的诉求也应该正常对待、正常区分，比如“上访”是群众反映诉求的方式，各级政府不应害怕上访，也不应把上访作为量化当地政府政绩考核的一个标准，对于“上访”的问题和群众也要进行甄别，不能一味施压解决，眉毛胡子一把抓，既要解决真正上访群众的困难，也要处分居心叵测的假“上访户”。同时在解决社会具体矛盾的方式方法上还需要创新和细化，居委会、村委会的社会服务功能不够具体和仔细，这些基层组织承载着与社会群众的最直接联系，承载着社会具体矛盾的化解和排除，工作不细致，不深入群众，就无法及时准确的把握基层群众的矛盾和问题，不能有效的解决社会矛盾。

三、西藏地区法治政府建设存在问题的解决路径

西藏自治区受其独特地理区位、人文环境、历史条件、法治发展特点的影响，特别跟内地省份相比，兼具社会矛盾的特殊性，结合上述问题，应采取如下针对性措施：

(一)加强领导干部法治意识，拓宽社会参与方式

1.领导干部带头学法、守法、用法

中国社会传统的“官本位”思想影响深远，民主的思想根基尚浅，推行政府法治建设，首先得领导干部给自己“洗洗澡”，带头深入学习法治理念，比如法律优位、比例原则等，只有领导懂法了，政府以及下属人员的工作作风才会沿着法治化的轨道进行，不然还是行政权优先。

2.完善政府信息公开制度，鼓励社会参与

法治政府，必然是公开透明的阳光政府，推行政务公开，也是建设法治政府的一项基本要求。李克强总理曾说“信息公开透明是政府公平公正施政的前提和保障。”政府信息公开是为了保障社会大众依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，这是政府联系群众的重要渠道，是法治政府建设的重要内容。政府必须摆正自己的位置，时刻将自己当作是人民的服务者，在重大社会决策时牢记人民的利益，征求人民的意见，才能得到人民的理解和支持。

(二)从意识形态的高度进行法治政府宣传

十八大报告强调，“要深入开展法制宣传，弘扬社会主义法治精神，树立社会主义法治理念，增强全社会学法遵法守法用法意识。”法治的宣传意义深远，但是怎么宣传得有讲究，如果只是不痛不痒的宣传，可能只会流于形式，在整个社会中不会产生共鸣，结果是人人知道有法，但什么是法，怎么用法，怎么才是守法，心里还是迷茫的。个人认为必须把法治宣传提高意识形态的高度，从小教育，从根本上教育，使人们看事物，看事情的角度按照法治的视角进行才能真正产生效果。

(三)法治政府建设应同化解自治区具体的社会矛盾并举

西藏的法治建设与国家的法治建设的大局始终保持一致，但西藏受藏传佛教的影响深远，自治区民众对法律的信仰程度达不到对宗教的信仰程度；西藏社会还存在着各种纷繁复杂的社会矛盾。在这种大环境下，我们更需要清楚的认识到社会矛盾的解决不能与法治政府的建设相对立，应该坚信解决社会矛盾的有力武器就是推进法治建设，当法律的信仰牢记在社会各阶层之中，铭记在各级地方政府之中时，那社会的公正就能够得到彰显，矛盾就会自然而然的减少。

四、结语

得益于共产党中央和中央政府对于全面依法治国方略的大力推行和实施，西藏地方政府近年来在法治政府建设上取得了极大的成绩和进步；这些成果得到了人民群众的认可，也获得了群众的拥护和支持；法治建设的道路不是一蹴而就的，尽管还存在一定的问题，但是我们相信只要认同法治的理念，人民的政府一定可以带领我们实现2020年基本建成法治政府的宏伟目标。

[注 释]

①门建石.浅析法治环境下的法治政府建设[D].第十三届环渤海区域法治论坛论文集，2018-10-19.

②门建石.浅析法治环境下的法治政府建设[D].第十三届环渤海区域法治论坛论文集，2018-10-19.

③搜狐网.公开透明是法治政府基本特征[EB/OL].http://www.sohu.com/a/59336530 _ 117622.

④杨海坤.樊响：法治政府：一个概念的简明史[J].西北政法大学学报，2016.