关于如何完善我国自然人纳税识别号制度的实证建议——基于对满洲里市税务机关的调研

高亚男 辛晓娟

内蒙古大学满洲里学院，内蒙古 呼伦贝尔 021000

一、相关法律规定

《中华人民共和国个人所得税法》第九条第二款规定“纳税人有公民身份号码的，以中国公民身份号码为纳税人识别号；纳税人没有中国公民身份号码的，由税务机关赋予其纳税人识别号。扣缴义务人扣缴税款时，纳税人应当向扣缴义务人提供纳税人识别号。”自此开始，自然人纳税识别号发生绝对的法律效力。

二、完善自然人纳税识别号制度的必要性

(一)深化税收制度改革的要求

我国的税收制度将从以间接税为主转变为直接税与间接税并重。改分类所得税制为综合与分类相结合的混合税制及改革房产税可提高直接税比重，但强调对高收入自然人征税，对我国仍有挑战，为解决对自然人课税的“短板”，需完善自然人纳税识别号制度。

(二)解决个人所得税征收难点的要求

我国中低收入者以工资为主要收入来源，高收入者收入渠道较多，其所承担的税负却明显低于中低收入者，个人所得税变成“工薪税”，收入分配差距大。自然人纳税识别号可清楚统计个人收入支出情况，为制度层面的改变提供信息支撑，为综合计征提供可能，保护弱势群体，实现税负公平。

(三)现代税收征管体制的要求

《深化国税、地税征管体制改革方案》明确规定在2020年建立现代税收征管体系。自然人纳税识别号是实现税收信息共享的桥梁，完善自然人纳税识别号制度有利于建设现代税收征管体制。

(四)社会信用体系建设的需求

《社会信用体系建设规划纲要(2014-2020)》明确规定要加快税收领域的信用体系建设，尤其是纳税人纳税信用建设。完善自然人纳税识别号制度，确认纳税人身份，收集纳税人涉税事项，形成纳税信用记录，为实现信用查询提供依据，充分发挥纳税信用在社会信用体系中基础性作用，加快我国社会信用体系建设。

三、满洲里市实施情况

(一)具体情况

1.密切关注税收改革，积极安排部署，顺应地方特点，确保2019年1月1日开始施行，有效执行法律。

2.征管软件种类丰富且征管方式科学，结合自然人税收管理系统的扣缴端、APP端和WEB端，运用互联网大数据技术，给与相应奖励和惩戒机制，激励自然人自行申报纳税。

3.风险管理措施高效，协同各部门，严格管控纳税信息并做好保密性工作。

4.完善税务系统，建立电子税务局自然人办税平台，开发APP客户端、微信公众号，提高自然人税收征管水平。

5.依靠多部门进行数据对比排查，防止自然人伪造涉税信息。

6.采取如门户网站、办税服务厅宣传栏、面对面宣传大会、新媒体等方式宣传自然人纳税识别号制度，有效缓解征纳矛盾，提升纳税人纳税服务满意度。

(二)现实困境

1.对外国人税收征管效率不高

满洲里市是中国最大的陆运口岸城市，与外国贸易往来密切，人员流动性较大、人员构成复杂。经访谈得知，外国人纳税管理体系尚不完善，外国人自愿申报程度很低。新个税将纳税居住时间的标准减少为183天后，满洲里市地区的外国人税款也未见明显增加，外国人的税收征管处于“执行难”的境况之中。

2.税源主体识别号赋予的局限性

网店、互联网主播、微商、新媒体运营平台赞赏收入等许多新兴业态未被真正纳入纳税主体范围之中。及时赋予相应识别号，可有效监控其财产收入，避免征税漏洞的存在。

3.自然人税收遵从度低

自然人一般未接受过专业税收知识的教育，缺乏税收法制意识，不了解申报事宜及惩罚措施，自愿申报率低，影响自然人纳税识别号的推行。

4.各方涉税信息共享尚不完善

涉税信息高度离散，税务机关难以同相关部门实时协作和共享涉税信息，如果不能及时了解自然人的税务信息，则缺失课税主体，赋予识别号也成为空谈。

5.税务系统软件升级速度较慢

“金三税”管理系统和自然人纳税管理系统结合运行，一定程度上实现了直接税与间接税相结合。但随着社会发展，难以完全适应现实，许多工作人员认为税务系统软件升级速度有待提高。

四、国内外实践经验

(一)国内经验

1.江苏省地方税务局

(1)提供多元的办税服务。设立电子税务局自然人办税平台，开通支付宝支付和银联支付缴纳税款，提供三大块基本的个人信息维护功能，便利纳税人进行纳税。

(2)开发自然人纳税信用管理系统。在加强自然人税收综合管理的基础上，全面规划，开发自然人纳税信用管理系统，提供采集信息、加工数据、评价等级等11项功能。加大税收监测和风险管理力度，建立完备的自然人纳税人信用记录档案，根据不同的信用等级享受不同的增值服务，激励自然人纳税人遵守税收法律。

2.重庆市税务局

(1)多部门数据交换。电子税务平台与公安、民政和房管等多部门实现数据交换，个人所得税申报，车辆购置税办理等九成以上的自然人涉税事项均可在网上办理。充分运用自然人管理信息系统，实现零资料不出户办理房屋交易税收申报。

(2)提供信用增值服务。与20家金融机构合作，推出税e贷、个税快贷等五款纯信用个人贷款产品，截止去年十月月底，累计为8500多位市民发放贷款10.3亿元。优质纳税人享受金融服务更加便捷，实现税务、金融机构、纳税人三方的共赢。

(二)国外经验

1.美国经验

(1)个人拥有唯一的社会安全号码。社会安全号码是美国国民区别码，身份证号、税码和社会保障代码统一，申请入学、发放贷款、开立银行账户和享受社会保险等均需依靠该号码进行办理。

(2)税收风险防控水平高。美国国税局(IRS)与金融、医疗和海关当局合作，收集纳税人信息，使用计算机系统，分析对比雇主纳税申报表、付款公司或银行的纳税申报信息以及纳税人的申报信息，将筛选出不一致信息，反映到税务管理部门收入遵从中心系统上，确保数据真实性。

(3)信息稽核系统强大。及时自动收集、更新核查纳税人提交的涉税信息，将之应用到税务登记、税源监控、防控风险等环节，避免逃税。

(4)现金管理制度严格。“为防范纳税人以现金交易方式规避税收，美国财政部规定，自然人现金存取或兑换超1万美元的均要报备，并报金融犯罪执法网络(FinCEN)”。①结合双向申报及与第三方共享的信息，IRS建立了三维全覆盖动态的监测网络。

(5)纳税人权益保护和服务体系完善。对纳税人的权益保护力度大，《宪法》《联邦税收法典》《纳税人权利法案》和其他法律均有相关内容的规定。“税务局总部设立专门的纳税教育与服务职能部门，建立大区纳税人服务中心等部门，不断完善纳税服务体系。”②

2.荷兰经验

(1)信息收集方法多样。不同的政府部门分别构建包括个人基础信息、不动产信息、收入信息等11个关键信息登记库，各政府部门按照法律规定共享信息。海关管理局(NTCA)通过纸质手工填写、在线、系统数据交换和光盘等介质采集数据，用于预填申报表、风险分析和提供给第三方政府部门。

(2)实行在线预填写个人所得税申报表。NTCA发申报表给纳税人，纳税人修改提交完成申报，税务机关进行风险评估，发现问题生成通知书推送给纳税人，纳税人可对评估结果提出申诉。“在预填申报表之前，NTCA会用几百条校验规则对获取的数据质量进行检查，不同数据质量的数据填写规则不尽相同：具有权威性的高质量数据会直接填写到申报表的相关数据项中；具有参考性的数据，采取指引的形式一步一步指导纳税人填写到相关栏目；不完整的数据直接展现给纳税人，供纳税人参考并确认数据是否可用，由纳税人自己填写相关栏；不可用信息则不提取。”③

3.澳大利亚经验

(1)纳税人识别号制度。不强制获取税收档案号(TFN)，但若没有TFN，纳税人就无法申请税收优惠，个人所得税将以最高税率征税，并需支付额外的福利保险税。

(2)信用体系建设。建立纳税信息社会公开渠道，将自然人的征信记录公开。若违反税收法律，澳大利亚税务局(ATO)将纳税人违法纪录提交给信用机构，记录在个人信用档案中，五年内，纳税人教育、就业、社会保障等都受到限制，有利于税务机关高效征管。

(3)税收监管高效。征管信息平台审核纳税人申报信息的真实性和准确性，及时督促纳税人更正错误的申报信息，情况严重的，可给予一定的惩罚措施。“在税款的征收方式上，结合现金管理制度，可采用汇票、支票、的监控。该机构内部应当全面掌握税务、财政、海关、信用卡等多种支付方式。”④

4.日本经验

(1)蓝色申报制度。自然人纳税人如果拥有良好的账簿管理技能或者可聘请专业税务代理人则可以有权获得蓝色申报资格，享受更多的税收优惠，65万日元的最高特别扣除政策专为蓝色申报自然人而设。

(2)信息共享度高。日本所得税法规定了44种法定的纳税信息，如果没有在法定日期内如实报告涉税信息，则将受到处罚。“同时，日本税收系统和社会保险、地方政府‘基本住所登记’等领域的系统连接，税务机关可通过使用计算机系统对工薪和年金的缴税记录及扣缴记录、自然人最终纳税申报表、法定报表以及第三方涉税信息进行自动化比对。”⑤

(3)社会合作度高。税收宣传和咨询辅导社会合作度高，各类协会和各社会组织高效协作，全面开展税法宣传与咨询辅导工作。

(4)税务代理制度。国税厅建立了专门的税收会计监督机构和相关从业人员来管理税理士。对于违法行为，则依《税理士法》给予警告、暂停营业一年或永久取消税理士资格等严格的惩处。

五、完善自然人纳税识别号制度的建议

(一)建立健全自然人税收法律体系

完善《税收征管法》《个人所得税法》《全国税收征管规范》，创建交易资金监管及纳税人权益保护等相关法律，明确自然人法律地位和识别号效力，增加程序性监管内容。

建立健全财产报告制度、纳税申报制度和第三方披露报告涉税信息制度，确定纳税评估的法律地位，建立个人所得税预申报、预扣缴和汇算清缴制度，利用识别号进一步加强源头的管理和控制。

以法律的形式规定公民有向税务机关如实报告财产状况的义务，包括个人财产和家庭财产，不然则属于不合法财产或权利有瑕疵的财产。此外，给予纳税人权利充分的保护，保护自然人的税收知悉、涉税信息保密等权利，加快推进税收管理体系的现代化。

明确各部门在涉税工作方面的职责，加强在涉税方面的协作。加强与经济活动有关的部门和组织的合作，有效监控现金交易、网上支付和电子商务等相关内容。

制定《交易支付法》或者《人民币管理法》，并详细规定经济主体支付超过一定金额的交易，应经由中国人民银行或者其指定的银行的专属渠道完成支付，存取大额资金事由或支付大额资金还应提前向税务、银行监管等部门申请批准。

(二)打破使用领域的限制，健全信息共享机制

实现“多号合一”，如纳税识别号可以与公民息息相关的身份证号、社会保障号、机动车驾驶证号等进行统一，关联公民经济活动状况或财产流通等信息，形成税务信息数据库。每个部门的涉税信息会涉及到各个部门的内部信息，需同时对自然人纳税人的涉税信息和第三方的相关信息进行保密。

(三)加强信息平台建设，加快推进现有系统升级

广泛征求基层税务机关意见，制定自然人税收管理相关系统的升级方案，健全完善自然人税收管理系统。充分利用信息科学技术，构建以行政区划为基础的完整互通的信息平台，将在识别号的规范下收集自然人经济活动信息和第三方信息，整合内部信息，向平台添加自然人准确真实的涉税信息，实现个人所得税与其他税种的共同评估，完成全国范围内政府部门、商业机构、公益事业单位等系统信息的交换。

(四)完善自然人税收代扣代缴制度和自然人自行纳税申报制度

制定税收代扣代缴法律法规，规范代扣代缴责任、权利、范围和程序等内容。建立健全金融机构代扣代缴机制，通过计算机和人工评估平台，及时向金融机构发出税款代扣代缴和预扣预缴的要求，金融机构从自然人账户中扣缴部分税款，并规定自然人在一定时限内完成汇算清缴。扣缴义务人负责将完税凭证以书面形式送达双方当事人。设计统一表格，可以包含取得收入和缴纳税款相关内容，作为明确扣缴义务人责任的依据。确保实现扣缴义务人和纳税人之间的信息互通制度后，自行申报的法律后果由纳税人和扣缴义务人负担，税务机关仅负责形式上的审查义务。

在代扣代缴之上发展预先填写的申报系统，数据库系统对符合纳税要求的自然人自动生成预填申报单，包括纳税人取得的所得和已缴纳税款和等信息，纳税人补充确认完成自行申报。规定自然人或家庭至少每年向税务机关申报收入、支出和资产，政府福利和税式支出等待遇只有在依法主动如实申报之后才有机会获得。

(五)推进自然人税收专业化管理

将自然人划分为名人要员、特高收入和特高资产净值者、高收入和高资产净值者、一般人员、低收入者和高涉税风险人员六类群体，实施专业管理。建立专业组织，建立国家或省级与自然人税务相关的数据处理中心、纳税申报处理中心和风险识别中心，在省、市一级设立专门负责自然人征管事项的机构，在基层税务分局设立自然人税收管理专业职位，加强征收管理职责。

(六)加强税收风险管理，推动税收执法

通过税务风险管理系统完成对信息的有效整合，实现税务信息自动识别处理，以便进一步监管风险。在税务系统中加入方便纳税人得知缴税或获得优惠信息等功能，督促和激励纳税人纳税，减轻办税人员负担。

以自然人纳税识别号为基础完善自然人税收风险识别、分类和差异化管理等机制，根据自然人的收入和净资产的价值从低到高，逐步地提高纳税评估、稽查选案的比例。建立自然人风险管理专业机构和团队，加强纳税评估、稽查选案模型和特征指标数据库建设。创建针对自然人进行税务稽查的机构，提高税务机关执法权限，加强执法和问责，调查和公布自然人违法行为，提高违法成本。

(七)建设完善自然人纳税服务体系，大力推进国家信用体系建设

促进税收中介业健康发展，建立符合各社会群体需求和公平标准的税收中介服务体系。加强自动化税收制度建设，完善自助办税、移动应用和电子办税服务，做好推广和咨询辅导工作。

严格贯彻《社会信用体系建设规划纲要(2014-2020)》，加快推进信息类立法，构建统一的公民信用数据库，每一个自然人纳税人都拥有唯一的信用信息档案等信息。创新激励和惩罚措施，限制失信纳税人申请公共住房保障服务、购买不动产、机动车辆、融资贷款，增加违法成本。同时扩大信用评价增值应用，给予遵法守信公民更多优惠待遇。

(八)加大政府信息公开力度

提高各级政府财政预算管理效益和透明度。让个人信息完全透明化，便于政府实施监管，也要相应做到政府部门的信息公开透明。财政部财政科学研究所所长刘尚希曾说，“从老百姓的角度来说，有这种知情权，从政府的角度来说，政府有这个责任和义务把这样的经费，和财政情况告诉社会，让老百姓知道，这样的话，实际上有助于政府和社会之间增强互信。”

[ 注 释 ]

①曹嘉利.曲靖市地税系统自然人税收征管研究[D].云南：云南财经大学，2017.11.

②国家税务总局桂林市税务局课题组.建立自然人税收征管体系的国际借鉴研究[J].经济研究参考，2018(53)：38-42.

③李新凯.中荷两国税收征管及信息化实践比较研究[J].2018(04)：82-87.

④崔志坤，丁文，李菁菁.澳大利亚自然人税收征管制度借鉴与启示[J].国际税收，2017(02)：17-20.

⑤国家税务总局桂林市税务局课题组.建立自然人税收征管体系的国际借鉴研究[J].经济研究参考，2018(53)：38-42.