论行政协议第三人的权利

李媛媛

中国政法大学法学院，北京 100088

一、问题的提出

随着政府的公共管理形式日益丰富，行政机关与公民之间的传统双边关系逐渐被多边关系所取代，行政协议作为管理现代行政事务的法律手段之一，①正是为了适应这种变化应运而生。当前行政协议体系尚不成熟，我国行政诉讼司法审査只针对行政协议双方当事人初步设计了基本适用规则，并未将行政协议以外的第三人考虑其中。行政协议第三人相关制度是当下行政协议领域的立法空白，对行政协议第三人的定位与重视是行政协议领域必须面对的问题。《行政诉讼法》第25条初步为有利害关系的行政协议第三人打开了提起诉讼的大门；但是新《行政诉讼法》及新司法解释未就第三人救济途径方面作出明确的规定，加之行政协议具有特殊性与复杂性，立法的留白给行政协议之于第三人救济渠道设下了障碍。

行政协议是基于合同双方而设定的具有行政高权职能和合同相对性的合同，必然约束合同双方当事人，但是实践中往往出现涉及第三人利益的情况：比如房屋征收补偿协议涉及承租人的利益、政府购买公共服务涉及社会公众(服务对象)的权益还有公平竞争权人的公平竞争权……作为合同关系之外第三人，与行政机关的相对关系可能是微乎其微的，但是我们无法忽视行政协议法律关系之三方架构必然涉及不同权利主体，比如房屋征收补偿协议方案涉及的不同补偿权人，政府购买公共服务合同中提供服务的私人部门和服务对象等等。行政协议第三人可以基于与行政协议相对人的民事法律关系采取民事诉讼等救济手段，但是实践中行政协议第三人的自我救济举步维艰。行政协议之外的第三人日益受到学界关注，尽管学界对于行政协议的性质和司法适用尚有争议，但是给予行政协议第三人原告资格已经成为当前的立法趋势。那么行政协议第三人应当具备何种权利，又如何构建行政协议第三人保护制度？这些问题正是本文问题意识的缘起。

二、行政协议第三人权利定位

行政协议兼具行政和民事合同行为的特点，是一种双方行政行为，不再是传统的单方行政活动。基于行政协议的民事性，行政协议第三人成为行政协议(合同)法律关系当事人之外的一方，又由于行政协议具有行政性使其独立于民事第三人之外。一方面，行政协议是行政机关实现行政管理目标的手段，另一方面行政协议又体现了意思自治和契约自由精神。行政协议第三人具有以下几个特点：

首先，行政协议第三人不是合同当事人。行政合同的当事人包括行政主体和协议相对人，作为合同法律关系之外的第三人，与行政机关的相对关系可能是微乎其微的，但是行政协议法律关系是三方甚至多方架构的，必然涉及不同权利主体。因此行政协议第三人虽非协议当事人，但其所代表的权益无法被忽视。

第二，行政协议第三人是行政协议法律关系的一部分，因此必须接受行政诉讼法的规范和调整。我国行政诉讼司法审査并未将行政协议以外的第三人考虑其中，只针对行政协议双方当事人初步设计了基本适用规则。尽管当前学界对于行政协议的性质和司法适用尚有争议，但是给予行政协议第三人原告资格已经成为当前的立法趋势。行政协议第三人的权利和义务受行政诉讼法的调整，当其寻求司法救济时，除了传统民事诉讼途径，还可能会因为具备行政诉讼原告资格而提起行政诉讼，也可能会以行政合同诉讼第三人身份参与其中。

第三，行政协议第三人代表的法益是不确定的，其代表的利益可与公共利益重合，代表受行政协议影响的不确定的公众主体。②行政协议第三人所代表的利益常常以个体的形态出现，比如公用征收合同、农村土地征用合同等行政协议中，行政协议第三人往往涉及个人利益问题；但在政府购买公共服务合同中，服务的对象是社会群体，其所代表的利益是社会公益。行政协议的类型决定了行政协议第三人背后的法益，因此不同的行政协议类型其第三人代表的法益是不确定的。

三、行政协议第三人权利保障现状

(一)行政协议第三人权利的法律依据

1.宪法法律依据

《宪法》第41条是公民监督权和获得赔偿权的法律依据。根据这条规定，在符合法定条件下公民有提出申诉、控告或者检举的权利，也有依照法律规定取得赔偿的权利。因此，行政协议第三人作为权利主体，在符合法定条件下享有上述权利。

2.行政法上行政协议第三人权利的法律依据

行政法上行政协议第三人权利的相关规定，散见于《行政诉讼法》及其司法解释、《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《招标投标法》、《政府采购法》、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》等，包括程序性权利和救济权利两个方面的规定。

程序性权利方面，包括《招标投标法》和《基础设施和公用事业特许经营管理办法》等在内，也只赋予了相关人投诉、反映情况的权利。根据现行《国有土地上房屋征收与补偿条例》，被征收房屋的承租人是无法参与到征收补偿的听证以及评估等过程中与征收人进行协商的，无疑排除了承租人的参与权。③但是仅以投诉或者反映情况的方式并不能有效监督政府的行为，往往不能彻底解决争议，也不能有效维护行政合同第三人的合法权益。

行政协议第三人的行政救济权利主要依据是《行政诉讼法》第25条的规定。这条规定为有利害关系的行政协议第三人提起诉讼提供了法律依据；《行政诉讼法》第12条给予了潜在相对人对行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的行为提起行政诉讼的资格，以及对补偿决定不服的第三人参与诉讼的可能性。但是新《行政诉讼法》及新司法解释未就第三人救济的适用条件和救济途径方面作出具体规定。

(二)行政协议第三人权利保障存在的问题

1.第三人保护缺乏明确的行政法律依据

2015年新《行政诉讼法》开始实施，在对承租人权利救济方面有了很多的进步：作为利害关系人的承租人，在对征收补偿决定不服时具有提起行政诉讼的原告资格，也可在被征收人提起行政诉讼时作为第三人参加到行政诉讼当中。但通过裁判文书网搜索“房屋征收补偿协议纠纷”，笔者发现2017年和2018年的案件数量之和是前三年的三倍之多，案件数量居高不下。由此可见现阶段，房屋征收补偿合同第三人无论是在合同缔结过程中参与还是合同缔结之后就补偿协议直接提起诉讼都存在一定困难。一方面，根据现行《国有土地上房屋征收与补偿条例》，相关承租人是无法参与到征收补偿的听证以及评估等过程中与征收人进行协商的；另一方面，承租人在向出租人主张房屋征收损失补偿时也是举步维艰，由于法律缺位，司法实践中对于承租人的适当补偿也缺乏具体的操作标准。

2.第三人权利范围不明确成为行政协议当事人规避责任的理由

行政协议第三人基于何种地位及其权利范围往往是不明确，成为行政协议当事人规避责任的理由，使得行政协议之外的第三人难以及时了解征收补偿情况并参与同自己合法权益相关的环节。在《龙岩市美多家俱有限公司诉龙岩市新罗区住房和城乡建设局征收补偿》一案中，行政机关以不清楚多美家俱与合作社之间的租赁关系为由，根据规定只与房屋产权人签订补偿协议，涉及的补偿项目并不全面，而接受协议补偿的合作社收受了征收补偿的所有权益。多美家俱模糊不清的地位和权利边界，使得其在面对承租权受到公权力阻断的过程中增加了权益受侵犯和诉讼的风险。行政协议的功能是为了丰富行政机关的行政手段，增进行政相对方的合作与信任，扩大解决问题的弹性余地，如果法律、法规没有作出相反规定，行政机关原则上有权以协议方式活动，但却不能通过协议方式扩大法定的活动空间，使之成为规避依法行政的特殊领地，更不能借此减损行政管理相对人的合法权益与救济权利。

3.民事与行政合因下第三人请求权难以认定

在房屋征收补偿协议这类行政协议纠纷中，承租人所具备的基础关系是基于租赁合同的民事关系，很难产生公法上的请求权，其与行政机关的关系微乎其微。通常情况下只有行政机关的征收补偿行为侵害其利益，才能强化二者的法律关系。《黄石市明灯食品厂诉大冶市人民政府、大冶市金山店镇人民政府不履行法定职责》一案中，最高院认为不能基于合同相对性原则就否定行政机关的法定职责，本案中再审申请人也具有提起履行职责之诉的请求权基础。在多美家俱案中，多美家俱与合作社的租赁合同系因政府征收行为而终止，客观上行政权力使得双方的民事关系产生阻断，多美家俱的承租权在公权力阻断的过程中增加了权益受侵犯和诉讼的风险，多美家俱的请求权来源于这样的“阻断关系”。

行政协议之外第三人的权利保障问题体现了行政法与民法权利救济之责的分配与博弈。一方面，行政协议应当遵循合同相对性原则；另一方面，当行政协议属于补充或者替代诸如征收拆迁这样的单方高权行为时，则不应简单地以合同相对性原则排除合法权益受到行政协议影响的第三方寻求法律救济。

四、行政协议第三人权利保障的理论基础

(一)行政协议第三人权利保障的理论基础

1.行政协议第三人原告资格与“利害关系标准”

目前我国实践中确定第三人原告资格采用利害关系标准。行政协议第三人原告资格标准的二分是基于履行权益与固有权益的划分的，以往关于原告资格的探讨基本集中于固有权益受侵害时原告资格标准，而行政协议创设了履行权益，且受到合同相对性原则的影响，使得行政协议第三人原告资格标准产生了基于履行权益与固有权益的二分。当第三人对不同类型的权益损害提出主张之时，合同相对性对于其原告资格的获得产生不同的影响：对于合同权益的主张而言，依《合同法》规定需受合同相对性原则约束，仅协议相对人可获得原告资格，协议第三人无法获得原告资格；当第三人以固有利益受损主张原告资格时，则不受合同相对性原则的调整，依然有可能获得原告资格。④行政协议第三人原告资格标准的二分为行政协议第三人作为原告进行权利救济提供了可能。

2.行政协议第三人保护的域外经验

国外对于行政协议第三人的研究最早能够追溯到二十年代初，其中法国、德国行政合同制度发展历史悠久，理论研究体系较为发达和完备。行政协议本身就可以通过协议解决由于其所产生的争议，但法国行政法院考虑到保障第三人利益诞生“可分离行为”理论(即将相关包含行政性的行为与协议分离)。德国则将“双阶理论”运用到不同的行政行为中。以政府采购协议为例，其救济手段有询问、质疑、投诉、提起行政复议或行政诉讼，而采购协议签订后，按照民事纠纷解决机制予以救济。⑤

(二)行政协议第三人权利保障的必要性分析

对行政协议第三人权利进行保障，是由行政协议的功能决定的，也是行政法实务的迫切需要，有利于弥补当前行政协议相关制度的空白，也是完善行政救济法不可或缺的一环。

1.明确行政协议第三人的权利范围是行政协议的功能要求

行政协议具备设权功能、保障功能、参与功能、效率功能等，其功能决定了行政协议第三人权利和义务行使的范围，为行政协议第三人提供了知情、参与和协商的可能。

第一，行政协议的功能要求为第三人提供了知情、参与和协商的可能。行政协议在权利义务设定的过程中可能涉及第三方的权益，若权利缺失往往产生后续纠纷，在征收补偿协议纠纷中，知情权和参与权的缺失正是此类纠纷高频发生的原因之一。

第二，行政协议追求行政效率，但是行政协议第三人寻求司法救济困难重重的现状⑥与行政协议的目标背道而驰。以裁判文书网收录的数据为例，246件新《行政诉讼法》实施后行政协议第三人提起的诉讼中，以原告不适格理由作出的不予立案、不予受理、驳回起诉(上诉)的案件便多达179件。行政协议第三人通过民事侵权诉讼对行政相对人提起损害赔偿是漫长而曲折的，这也与行政协议追求行政效率的目标相去甚远。

2.行政法理论与实践的需要

行政协议第三人的权利保障是理论与实践相统一的需要。一方面，伴随行政协议的大量涌现，对行政协议第三人的定位与重视是行政法领域必须面对的问题。行政协议第三人权利保护研究，也为维护公民、法人和其他组织的合法权益提供了新的解决路径。另一方面，它是完善行政救济法的重要一环。行政救济的基础是行政法意义上请求权的存在，规范行政协议第三人的权利范围及其救济是行政协议制度不可或缺的组成部分，也是完善行政救济法的重要环节。

3.弥补行政协议相关规定的空白

行政协议第三人相关制度是当下行政协议领域的立法空白，明确其权利和范围有利于弥补行政协议相关规定的空白。行政协议的契约性围绕的是协议当事人，而不涉及协议外的第三人。当前我国行政诉讼司法审査只针对行政协议双方当事人初步设计了基本适用规则，并未将行政协议以外的第三人考虑其中，立法的留白给行政协议之于第三人救济渠道设下了障碍。尽管学界对于行政协议的性质和司法适用尚有争议，但是给予行政协议第三人原告资格已经成为当前的立法趋势。行政协议第三人保护制度的构建不仅是对第三人主体保护的考虑，而且有利于协调行政机关、协议相对人及第三人利益的平衡。

五、行政协议第三人权利保障的路径构想

(一)完善行政协议第三人的程序权利

程序权利具有工具价值和独立价值，行政协议第三人的程序权利作为权利保障的手段不应当被忽视，尤其是当下第三人投诉、反映情况、建议等权利并不能有效监督政府行为、维护自身合法权益的权利。因此，笔者认为在一定情况下行政协议第三人应当享有获得通知权、听证权、协商权，具体包括：征收补偿协议、政府特许经营合同、政府购买公共服务合同等这些可能涉及第三人权益的行政协议中，符合条件的行政协议第三人应当享有获得通知权、听证权，甚至在协议内容与自身相关时享有协商参与的权利。

(二)完善第三人救济制度

给予行政协议第三人原告资格已经成为当前的立法趋势，但是构建第三人权利保障体系任重道远。国务院法制办给交通运输部的一个关于政府特许经营协议复函⑦将这类行政协议排除在行政复议受案范围之外。完善第相关救济制度，扩大限制条件下给予行政协议外第三人原告资格，将更多符合条件的行政协议纳入行政救济受案范围，拓宽摇摆于民事和行政间第三人的救济的渠道，都可能成为行政协议第三人救济制度的有效尝试。

六、总结

行政协议是行政法与民法的交叉产物，其权利保障问题背后是行政法与民法权利救济之责的分配与博弈。保障行政协议第三人的权利，笔者认为应当从充实程序性权利和完善行政救济制度两个方面着手，以弥补当前行政协议领域的立法空白。行政协议第三人保护制度构建不仅是出于对第三人主体保护的考虑，从法律制度深层考量则是行政机关、协议相对人及第三人利益不断的平衡与协调，它体现着法律所追求的秩序、公平、自由及效率等价值。

[ 注 释 ]

①江必新.中国行政合同法律制度体系、内容及其构建[J].中外法学，2012(6).

②龚卉.行政协议第三人效力使用规则之维度把握[J].深化司法改革与行政审判实践研究，P1283.

③焦和平.城市经营性租赁房屋征收中承租人的利益保护[J].江汉论坛，2016(9).

④白云锋.论行政协议第三人原告资格[J].行政法学研究，2019(1).

⑤陈铭聪.公私合作的行政法问题研究[D].苏州大学博士论文，2013.

⑥白云锋.论行政协议第三人原告资格[J].行政法学研究，2019(1).

⑦国法秘复函[2017]866号.关于政府特许经营协议等引起的行政协议争议是否属于行政复议受理范围.