“捕诉合一”相关问题的辩证思考

任 武 王 鑫

河北大学政法学院，河北 保定 071000

“捕诉合一”是指在现行法律框架内属于检察院的两个部门管理的逮捕权与公诉权相结合之后由同一部门统一行使并同时进行相关法律监督的工作机制。其实质是检察机关内部权力的重组，是相对于现行的追诉体制中捕诉分离而言的。

根据宪法，检察机关被指定为法律监督机关。对检察机关和检察权的性质必须以“法律监督”为依据进行分析。法律监督的目的、实质和内容为监督其他国家机关严格执行国家法律，确保国家法律的上下一致、没有偏差的实施。然而，在行使权力的方式对其进行阐述，法律监督必然有两种实现的方式和方法：一个是司法的监督，即检察机关在司法实践中不用亲自去执行，只需在其他机关单位履行相应职权时，利用法律规定、依据法律法规作出相应的判决和裁定对其行使职权的程序和实际做法进行判断。保证行使职权从程序上以及实体上都沿着正确的道路行进。同时，如果在实际情况中出现了履行的偏差，检察机关还有权力和责任督促其限期进行改正。监督权因其裁判性和终局性，所以应该是属于司法权的范围。第二，行政监督，即检察机关不需要经过自己的判断，而是委托专业的司法机构(特别是法院)对其他国家机关的工作进行审查和监督。体现出了检察机关的行政机关的特征。

我国检察机关在国家系统有区别于其他机关的宪法地位，可以独立行使检察权，检察系统以外其他机关、单位和个人都不可以进行干预。检察机关系统在这样的背景和环境中所被赋予的权力几乎等同于法院系统。这样特殊的权力是国外的检察机关所很少或者说是不具有的。正在进行的司法改革继续改进检察权的运作环境有利于增强其独立性。所以，可以认为检察官在刑事诉讼中所起的作用并不足以损害他作为司法审查裁判的中立地位。当然，我们对现行中国式司法审查制度合理性的论证并不意味着该制度是完善的、无懈可击的。反而言之，不管是在理论层面还是在司法实践中，我国现行司法审查制度还有许多值得改进和探究思考的地方，关于逮捕与起诉分离或逮捕与起诉相结合的争议就集中体现了这一点。

一、对实施“捕诉合一”制度的异议

(一)推行“捕诉合一”混淆了两种职权的不同性质

由于中国检察机关的特殊性，司法权和行政权在检察机关中有机结合。逮捕权是检察机关根据事实和法律要求侦查机关提请批捕诉求的权力，因为此项权力直接关系到被告人以及犯罪嫌疑人的人身自由等基本人权，在权力归属上应被划分为司法权。作为国家控制犯罪的行政职能之一，公诉的权利体现在刑事侦查权和公诉的责任上。基于维护国家安全和社会秩序的需要，它往往具有扩张性，需要接受司法权的审查和终审，因此它具有较强的行政权属性。不同的权力有不同的思维方式和自己的程序安排，迫使一个机构有两种不同的权力。甚至同一个人去行使，是违背人的思维逻辑和惯性的。这就不得不使人产生这样的担心即逮捕权是否会作为公诉权的附属物，从而造成工作上的困境。

(二)实施“捕诉合一”会导致逮捕权滥用或不正确使用

我国审判模式改革后，检察机关与辩方之间的对抗愈演愈烈。因此，加强控诉职能的呼声十分强烈。提出了建立“检警一体化”、“公诉中心理论”等思路和建议。正是在这种实践的背景下，逮捕和起诉统一的理论应运而生，检察院的逮捕权也受到公诉权的制约。该项制度不利于把握逮捕条件，反而可能导致滥用逮捕权。主要有以下几个方面：一是该抓而不抓。如果检察官有逮捕和惩罚的权力，在实践中很可能会在逮捕后不被起诉，根据公诉标准人为地增加逮捕条件，或者衡量逮捕条件[2]。二是滥用逮捕权。起诉过程中，公诉人为了实现诉讼的目的，为了便于起诉，最有效和简单的方式是最大化的限制人身自由从而很难避免逮捕代替起诉的情况。三是延长羁押期限。基于此，在司法实践中犯罪嫌疑人以及被告人被超期羁押的现象就会层出不穷。由于对上诉权的要求，逮捕作为其工具更具机械性，最终导致侵犯人权并破坏司法公正。

(三)实施“捕诉合一”会在一定程度上降低办案质量

因为刑事案件涉及剥夺公民的自由、财产甚至生命同时刑事案件的事实判断和相关法律的应用相结合的情形是如此复杂，故有必要建立一系列的过程，一步一步接近客观真实。逮捕与起诉相结合，人为地减少了程序控制，相应地降低了质量保证。其次，它不利于纠正错误。除了思维惯性的存在，一个人很难纠正他以前的错误。也就是说，他发现了自己的错误但由于错案责任制度的存在或者承办人出于自身利益的考虑，很可能还会不予以改正，从而导致错案、假案、错案的发生。为了纠正已经犯下的错误，整个社会必须投入更多的资源来弥补损失，从而使得办案质量和效率更低[3]。

以上是理论界以及司法实践中对于推行“捕诉合一”制度可能会出现的不利后果的分析，但是较之弊端，该制度在许多方面存在着优势。

二、“捕诉合一”制度的优势

(一)“捕诉合一”法理上的分析

“捕诉合一”虽然是将权力集中行使，但是归根结底是检察院内部的权力优化，批捕权和公诉权本就属于检察院，在历史上也曾属于同一个部门负责，后来分由不同部门办理，由批捕部门现在为侦查监督部们行使批捕权，由公诉部门行使公诉权。对外部没有影响。所以法理上有理由实施。

(二)“捕诉合一”有利于错案追究制的推行

坚持捕诉分离的人认为“捕诉合一”会使得批捕权的监督效力减弱，所以有可能会造成错误的批捕、错误的追诉。但是这些担心是多余的，因为“捕诉合一”将两个权力加以集中，随着权力的统一，必然会使责任的统一，从这一角度来看更有利于发生错误时责任的追究。并且，因为“捕诉合一”减少了同一案件的经办人数，部门数量，所以可以避免部门间对于责任的相互推诿，更有利于责任的追究。

(三)“捕诉合一”有利于律师的辩护工作，保障人权

如果检察官本人能够负责逮捕和起诉同一案件的不同阶段，在案件的经办过程中将不会出现改变诉讼阶段，律师将无法找到案件的处理人的尴尬情况。在保证保证办案人员与办案意见的一致性同时，更有利于辩护人的工作。

同样，在司法实践中实施逮捕和起诉结合有利于保护犯罪嫌疑人和被告的基本权利。在现行司法体制的影响下，检察机关具有较强的中立性、独立性和司法性。在我国，逮捕权和公诉权具有法律监督的性质，可由同一职能部门或检察官行使，便于加强它的法律监督效果和监督力度。同时，在法定主义的规定下，原告提起诉讼不仅有法律的限制条件，更应当遵循客观义务的原则。公诉应该是中立的，检察官应该公平对待当事人。因此由公诉检察官负责逮捕的权力不会影响逮捕的权力行使的中立性，更不会对人权的保障产生不利的影响。推动“捕诉合一”将更有利于保护被告人的权利[4]。因为实施该项制度后，检察官将会把逮捕和公诉结合起来，从而更全面掌握逮捕的证明标准。这意味着嫌疑人更有可能不被逮捕，以便保护被追诉者的基本权利。

(四)避免对同一案件的重复侦查有利于提高司法效率

我们都知道，刑事诉讼包括一系列连续的过程。随着每一个工作程序的增加一定的司法资源也会相应的被投入。实践证明，在具体的司法工作中，投入和产出有时并不完全正相关。换句话说，工作程序的相对增加并不一定会导致案件处理的绝对正确结果。“捕诉合一”避免了机构功能的重叠、检察人员人力的无功投入以及大量重复的工作。整个工作是监督调查，审查和批准逮捕，支持公诉，形成有利于处理案件的“一站式”工作程序。

在“捕诉合一”的统一机制下，同一检察官负责审查，逮捕和起诉案件的程序。因此，负责此案的检察官已经了解案件的情况。并不是像以前捕诉相分离模式下，在审查批捕程序中，负责批捕工作的检察人员只是依靠前一程序中形成的材料来了解案情。相应的，案件的相关证据也有所了解，相关法律文件制作完毕。这就为审查起诉提供利便利条件。无需查阅案卷、审核和提出处理意见。此外，对于那些在报告逮捕时事实清楚，证据确实充分，不需要进一步调查的案件，可以在批准逮捕的同时提出起诉。由此看来，推行“捕诉合一”制度对提高诉讼效率、缩短诉讼的周期、减短被追诉人的在押时间都大有益处。

(五)“捕诉合一”有利于提供检查人员的素质

逮捕和起诉的组合可以引导和规范的调查活动。提高移送案件质量，降低诉讼风险。由于案件的批捕和提起公诉都由相同的检察人员负责，所以自己批准逮捕的案件希望能够顺利起诉，因此在批准逮捕阶段，负责人的责任感明显增强。如果逮捕的条件得到满足但是又缺少一定的证据导致不能起诉时，负责人就会在批捕阶段联系侦查人员，向侦查人员说明有哪些证据还需要收集，有哪些证据需要保全固定，以免在起诉阶段再退回补充侦查[5]。上述主要是分析了“捕诉合一”制度的优势，证明该制度是可以被应用在司法实践中的。但是，需要注意的是任何一个制度的推行都要有一系列制度辅助，“捕诉合一”制度也同样不是空中楼阁，所以在实践中对其加以应用的时候要和法律制度的实际情况相适应。

三、推行“捕诉合一”过程中要注意的问题

(一)应当保障并完善现有的辩护制度

处在“逮捕和起诉一体化”的大背景下，我们首先要追本溯源，研究过去原有的制度。无论是刑法还是人民检察院刑事诉讼规则，在司法实践中，辩护权是否已经在司法实践中很好的链接逮捕、审查起诉的各个环节。遗憾的是，过去的规则并没有得到很好的执行，存在或多或少的不完善之处。虽然律师有权在审查逮捕和起诉期间提出辩护意见，但对于检察官来说，这是一个被动，片面的制度(在实践中律师会将主动要求检方听取意见)。

近年来，检察机关的素质有了很大提高，但只有少数检察人员进行了认真的双向沟通。现在，刑事辩护完全被覆盖，双方都有律师，检察机关应完善现有的制度，细化听取意见的程序。从而达到有效的双向沟通，避免敷衍了事的形式。在审查和批准逮捕过程中，应严格执行审讯规则。未经讯问批准逮捕在保障人权方面缺乏重要环节，容易出错，如忽视非法证据[6]。

(二)应当建立相关的诉讼化制度

最高人民检察院和一些地方检察院也充分意识到这个问题的重要性，并开始在一些试行制度中得到反映。这不仅是弥补捕诉相结合弊端的有效途径，也是刑事司法改革发展中废除行政审批权的必然结果。在审查逮捕过程中，原则上应建立听证和审查制度。除少数特殊情况外，大多数有不同意见或嫌疑人的辩护律师都应该听取他们的意见。特别是在“捕诉合一”的情况下，一旦检察官决定逮捕，他们可能会坚持起诉，因此逮捕应该更加谨慎。在任何时候，依据客观的制度保障都比仅仅依靠个人专业能力和道德规范更值得信赖，更能维护司法的权威性和严肃性。在形式上，检察官可以组织调查员，辩护人和犯罪嫌疑人参加听证会和审查会议。可以在诸如拘留中心等方便的地方选择位置，并且程序可以尽可能简单有效。

由于上述原因，修改刑事诉讼法时应考虑的问题是律师的审查时间是否可以向前推移，以便律师可以在了解和听证会内容相对的信息之后再表达他们的辩护观点。当然，不能要求律师所知道的信息完全和侦查人员以及检察人员所知道的案件信息全然相等。在没有修改法律的情况下，检察院可以规定律师有限的知情权。同样，在审查逮捕后的监护期间，在起诉期间，如果辩护律师提出不构成犯罪或不起诉有资格，则还应举行听证审查会议。

(三)应当改革检察机关内部考核制度

过去，由于内部评估制度的影响，公安和司法机关在处理案件时往往失误。此后，改革逐渐抑制了高拘留率，高逮捕率和高刑罚率。检察机关的工作也应该由一个人来完成，而不是由多人来处理案件。所以，相应的内部评估系统也应进行重大调整，以建立新的科学评估系统。例如，随着案件的调查深入，出现了新的关键性的证据，使得一开始被检察人员决定起诉的案件符合了不起诉的条件。此种情况下可能产生相应的责任问题，检察机关内部如何应对，需要考虑的主要因素有哪些等等。这需要设计一个复杂的评估系统，以防止检察官对恐惧负责，忽视正确的辩护意见。

许多检察官认为，要防止正义迟延，必须要提高诉讼效率，而这正是推行此项改革的题中之义。在这样一个起点上，可能不利于加大对过程的监督和制约，不利于推进诉讼导向的转变，与改革追求的效率相矛盾。事实上，这完全是有意或无意的误读。司法改革的首要目标应该是公平和公正，效率永远是一种附属的追求。我们不能以程序合法性为代价追“效率”。这里提到的效率实际上是指检察机关内部的“劳动生产率”，而不是法律程序意义上的效率。在英国法律中，“迟来的正义非正义”是指正当程序的延迟或延迟，而不仅仅是速度。缺乏适当的配套程序，导致错案纠正，正义才会姗姗来迟[7]。

有研究者提出，“捕诉合一”制度是一种以起诉为主导，以起诉质量为核心的有效的公诉机制，并且在此过程中使侦查尽可能地满足起诉的要求。建立系统的“捕诉合一”，可以提高调查和起诉的能力，加强对侦查活动的监督。确保质量的情况下，提高调查效率，明确责任，使当前刑事诉讼机制逐渐发展为检警一体化。这为建立一个中立审判和平衡控诉的新诉讼结构奠定了基础。

站在检察机关尤其是一些地方检察机关的立场来看，该制度当然是对其有利的。这是因为在一些基层检察机关，人员数量较少，而“捕诉合一”可以提高工作的效率，这有利于检察机关的工作。但如果仅仅看到这一层面，那么这项制度的好处也只是短时的。从长远看，我们现在应该做的是研究如何完善“捕诉合一”制度，以便更好地在实践中运用，提高司法效率。不是单纯评价它其实是“利大于弊”或“弊大于利”。

当然，“捕诉合一”制度的推行不仅仅是对检察机关的工作产生了影响，同样的还需要侦查机关作出适应。如要加强检察机关和侦查机关之间的交流要做到对于案件的全局考量，上文提到，司法实践中会出现这样的情况：逮捕的条件得到满足但是又缺少一定的证据导致不能起诉时，就需要机关之间的交流。同时要加强侦查人员的业务素质，在侦查过程中既要注重案件的侦查效率又要兼顾公平正义。

四、结语

本文认为，“捕诉合一”制度是我国法律制度发展的产物，它适应了我国政治经济体制改革的发展，有利于我国司法制度的改革。无论其效果如何，其目的都是提高办案效率。因此有必要肯定其积极作用，发挥其积极作用，并更好地将其应用于司法实践。

总的来说，我们不能简单地罗列和比较“捕诉合一”的利弊，判断是“利大于弊”还是“弊大于利”。事情总是有很多方面的，每件事都有利益和利益，没有绝对的好与坏。因此，我们应该辩证地看待“逮捕与起诉一体”制度，而不是因为其弊端而全盘否定；或因其具有“效益”的一面，就提倡全面推广。要取其精华、去其糟粕，以更好地应用于司法实践。