PPP项目资本金制度改革问题探析

徐春燕

固定资产投资项目资本金制度是我国投资调控的重要手段之一，早在1996年就出台了项目资本金的管理制度，《公司法》也对资本金有相关规定。随着财办金[2017]92号文的出台，又对资本金额的资金性质或来源作了规定;国资发财管[2017]192号文件发布，禁止央企引入“名股实债”类的融资性股权资金;而随着“资管新规”的出台，很多银行对PPP项目相关融资工作都采取暂停或暂缓推进的应对措施。市场对PPP项目的观望情绪严重，政府的各种规范性文件一定程序上防范了金融风险，同时也浇灭了金融机构参与基础设施融资的热情。如何完善PPP项目资本金制度，存在哪些问题？本文就此进行简要探析，以期进一步完善制度，对相关PPP工作者有所帮助。

一、资本金新政策出台引发的思考

国发[1996]35号文件是专门针对固定资产投资项目资本金管理规定的一项试行制度，规定对各种经营性投资项目，必须首先落实资本金才能进行建设，具体包括国有企业基本建设、技术改造、房地产开发项目、集体投资项目等。公益性投资项目不实行资本金制度。

则随着〔2014〕43号）文件的出台，切断了融资平台为地方政府输血的功能，政府信用背书、平台借款的模式已不复存在。然而，实践中依然存在项目公司股东以“明股实债”、“股东借款”等融资资金作为项目资本金。2018年3月2日，财政部发布（财金〔2018〕23号文），要求国有金融机构不得为社会资本合作（PPP）项目提供债务性资金作为项目资本金，国有金融企业向参与PPP项目投资建设的社会资本方或地方政府融资平台公司提供融资的，应对资本金进行“穿透性”审查，确保资本金比例合规。

可见，监管层已经意识到实践中不少项目资本金存在空心化、穿透看都是借贷资金充当资本金等问题的严重性，并已经下定了治理的决心。

二、如何解读资本金不得为债务性资金和穿透检查

财金〔2018〕23号文第二条穿透原则，及 “明股实债”、股东借款、借贷资金等债务性资金均在禁止之列，项目资本金似乎应追溯至最初资金来源，根据资金性质来界定该出资是否合规。而所谓的债务性资金，是对项目公司而言的债务资金，还是对项目公司股东而言的债务资金呢？国发[1996]35号文，明确项目资本金为非项目公司债务性资金。可见23号文再次重申资本金不得为债务性资金，是强调项目投资人用于项目的资本金不得为债务融资性资金，即为自有的权益性资金。

对于产业公司而言是否需层层向上查看股东之财务报表以确保不存在债务融资资金？这种穿透审查在实践中执行和标准不易把握，并且极大增加了交易成本。所以，是否应穿透至最初资金来源，还需监管层面的进一步明确。

三、PPP项目资本金融资方式

随着近年来大量PPP项目的落地，很多企业存在长期股权投资大于实收资本的情况。根据有关统计，截止2017年11月25日，中央企业牵头参与的PPP项目为了1062个，占总成交项目数的35%，金额达5.7万亿元，占总成交数的59%。项目资本金出资成了目前社会资本方无法承受的难题。

新规出台前，社会资本方采用“名股实债”型融资方式取得资金作为项目资本金，金融机构以财务投资人或社会资本方的身份成为PPP项目公司名义股东，由第三方对金融机构提供差补、回购、流动性支持等增信措施，确保其所投资金的本息按期偿还。此前因未直接违反法律法规规定，已成为PPP资本金融资的主流。财办金[2017]92号文的出台，对这种“明股实债”的股权融资模式无疑是当头一击。在此背景下，本人认为项目资本金只剩两种简单粗暴的来源方式：一是企业自已出足股权部分的资本金，二是金融机构介入真股权。那么，金融资本是否愿意或是否有能力来做项目公司真股东呢？金融机构是否有能力对设计、建设、运营、管理、移交等发表专业的意见呢？恐怕其决策也难以有专业作支撑，保证项目顺利推进。除非金融机构能让渡出项目公司表决权，对于这种真股实债还是有可行性的。

四、PPP项目资本金制度改革建议

（一）允许注册资本金小于项目资本金

注册资金与项目资本金无论从概念、法律依据、概念内涵、金额要求上各不相同，在实务中，政府和社会资本方的主要困扰是能不能将其视为一个问题。财政部下发的文件倾向于两者是同一个概念，而发改委文件能推断出两者可以不是同一个概念，政府则倾向于将资本金和注册资本统一，但目前缺少法律支持文件。降低注册资本金，对于项目公司股东来说，能缓解前期融资压力还可以满足社会资本方退出环节的利益最大化。

（二）项目资本金比例视项目可再适度下调

固定资产投资项目资本金比例已经历三次下调，对当前民生和经济发展需要的项目资本金比例，为加快补上公共服务、公共产品、基础设施建设发展短板，可再适度下调。而现行最低资本金比例中，如：交通基础设施项目最低资本金比例仍需20%，本人认为在节能环保、民生工程等项目应进一步下调资本金比例，金融机构要根据融资主体和项目实际情况，根据产业扶持政策引导，适度放宽项目资本金审定比例。吸取国外PPP项目发展经验，基础设施类项目的资本金比例基本都在10%左右，以债务性资本作为有效补充，这是与基础设施资产的性质相匹配的，也是激发市场活力的有效手段。

（三）建立资本金退出机制

我国PPP项目模式中有关社会资本退出安排的政策中，缺乏单独的退出机制，重准入保障，轻退出安排。有关指导或实施意见所涉及的退出机制的安排，偏重于非正常情形下的临时接管或移交等，对正常情形下社会资本方的退出方面，约定或规范性的指导意见较少。

我国的PPP实践中，股权变更限制的适用范围广泛，且限制的主体不对称等，即政府方更占主导地位。政府方的股权变更常设置限制豁免和单方审核权，无形当中给社会资本方的退出制造困难。本人认为应建立灵活的股权转让机制，区分建设期和运营期不同阶段退出机制。随着银行还本付息的逐步偿付，应允许社会资本同比例退出，以及项目公司留存收益分配的同步进行。还可以寻求更快捷的退出方式，如：租赁模式。项目公司以项目资产与租赁公司开展售后回租业务，以实现社会资本退出，还可以谋求资产证券化形式实现退出。

（四）政府监管与市场实践应有机结合

实践是检验理论的唯一标准，政府出台的每一项政策措施，都有他的背景和必要性，但“实践是检验真理的唯一标准”，任何一项改革，只有在实施过程中不断校验和纠偏，监管有度与市场调节相结合，才能更好的服务于经济发展。

五、结束語

综上所述，我国在坚持法定资本金制度的前提下，应参照项目总投资额、合作模式等因素，细化最低资本金比例制度，减轻社会资本方资本金投入负担;应建立资本金退出机制，为社会资本方收回项目资本金提供政策支持;应拓宽资本金融资渠道，创新融资工具;尊重市场在改革资本金制度中的决定作用。

参考文献：

[1]李成林.PPP项目合同操作指引[M].法律出版社.

[2]陈青松.PPP项目操作实务[M].中国建筑工业出版社.

[3]余文恭.PPP模式与结构化融资[M].经济日报出版社.