探讨地方政府债务形成原因与化解对策

张炜

摘 要：在社会主义市场经济新常态下，地方政府债务性问题成为我国经济发展中一个亟待解决的问题。因为地方政府债务的形成，在一定程度上使得地方政府债务风险率提升，不利于我国社会经济的稳步发展。基于此，本文以地方政府债务为研究对象，分析地方政府债务的类型及其形成债务风险的原因，并提出相应的化解对策，旨在保证社会主义市场经济的稳定发展。

关键词：地方政府  债务 风险形成  原因  对策

地方政府债务情况的存在，会直接影响当地区的资金存量，虽然可以对当地的产业结构调整和优化进行一定的调控，但是也存在一定的债务风险。而地方政府债务风险形成的原因主要有两个方面，一个方面是分税体制的改革，一定程度上增加了地方政府的财政压力，使得地方政府容易忽视发债的成本，从而产生债务风险;另一个方面是对于地方政府的官员考核指标主要以经济指标为重点，使得地方政府官员通过举债的方式进行大规模的“政绩工程”，大幅度增加了债务风险发生的几率。根据当前地方政府债务的类型以及风险成因不同，具体可以划分为三种，分别是债务置换风险、专项债务风险以及隐性债务风险。对此，本文主要从这三种债务风险形成的原因进行分析，并提出相应的化解对策。

一、债务置换风险的成因及化解对策

（一）债务置换及风险成因

债务置换的含义是指地方政府通过将高成本的存量债务置换成为利率较低的债券，然后再将这些利率较低的债券进行公开发行和定向承销。地方政府通过债务置换的主要目的是在短时间内可以有效减轻偿债压力，这样也有利于地方政府融资成本的降低，从而优化地方政府的债务结构。虽然债务置换可以一定程度上减轻地方政府的负担，但是也提高了地方政府的债务可持续性，原因有以下几个方面：第一，从长远发展的角度来看，债务置换成发行利率较低的债券，并不能够完全的消除地方政府的债务负担，只是短时间内缓解了地方政府的债务风险，并没有从整体规模上缩减地方政府的债务负担，到了中后期，地方政府仍然要面临着巨大的债务负担压力，债务风险问题也会越来越突出;第二，以经济指标为重点的地方政府官员考核模式，使得地方政府为了政绩而隐瞒或者虚报债务信息，不仅影响债务置换的正常开展，而且会导致债务置换在中后期的产出效果大幅下降，甚至引发通胀风险;第三，地方政府在债务置换的方式上，转变成了以银行贷款为主的方式，一定程度上使得债务风险都集中在银行身上，同时地方政府债务置换的利率较低，也影响了银行的长期的收益，最终也只会导致地方政府债务负担越来越大。

（二） 债务置换风险的化解对策

针对上述地方政府存在的债务置换风险问题以及成因的分析，可以采取以下措施：

（1）加强债务置换的宣传引导，建立市场定价机制。具体就是地方政府要加大债务置换的宣传和引导，同时恰当地提高置换债券的利率，促使相关的债权人以及金融机构等能够积极地参与到提前置换中。

（2）严格控制地方政府债务的总量。债务置换的方式只是在短期之内有效果，并不能够从根本上解决地方政府的债务问题，而且在新经济常态下，地方政府的财政增长幅度也在逐步减缓。因此，地方政府要积极应对这一问题，做好相关的应对工作，并根据实际情况，扩宽税收渠道，保证地方政府财政的收入，同时也要严格控制融资渠道，不断优化债务结构，从而控制债务的总量，从源头上有效规避债务风险的产生。

（3）把握机遇，创造有利条件。当前，市场资金趋向相对较平缓，而且利率也在不断上升，使得原本不愿意参与债务置换的债权人开始动摇。对此，地方政府要把握住机遇，努力为自身创造有利的条件，将一些未能够进行债务置换的债务，以债务证券、打包出售等形式，将政府债务进行盘活、化解等处理，可以有效避免债务风险集中的问题。需要注意的是，在这一过程中，地方政府要加强统筹兼顾，发挥宏观调控的作用，对各个利益方的财务动态实时追踪，避免债务分散化而导致一些违约风险发生。

二、专项债务风险的成因及化解对策

（一）专项债务及风险成因

专项债务具体指的是地方政府具有公益性项目所发行的政府债券。专项债券的发行全权为中央部门，只能用于公益性的项目，并且专项债券的收入和支出都要纳入到政府基金中，从而保证专款专用。而导致专项债务产生风险的原因也有很多，主要包括：第一，地方政府专项债券的发行，为了分散风险，主要以打包出售的形式进行处理，一定程度上导致了监管缺失，容易产生资金挪用、变相举债等情况发生;第二，专项债券发行的融资成本较低且周期较长，在这一过程中容易出现各部门之间权责不分明、责任推诿等情况发生，从而产生风险;第三，专项债券的定位划分和概念不明确，同时信息披露程度较低，使得地方政府债务风险产生。

（二）专项债务风险的化解对策

（1）不断扩大专项债券发行的规模。首先，在中央部门统筹兼顾的基础之上，地方政府可以合理调整专项债券的发行规模;其次，地方政府要结合自身实际的收支情况，增设长期性的专项债券发行计划，并自主确定债券发行的期限;最后，中央部门适当放宽专项债券涉及的领域，创新专项债券发行的类别，多方面地渗透到民生的各个领域。

（2）落实责任机制。首先，中央部门应当把工作重心放在监管上，省级政府根据这一中心要求具体开展各项执行工作，并落实和明确相关的责任主体，允许地方政府在合理的范围内调整专项债券发行的规模和种类;其次，专项债券在渗透到民生各个领域时，要确保其能够一一对应，并且要逐渐转变发行主体为地方政府。

（3）强化信息披露程度。首先，建立健全综合信息管理平台，在管理平台上全面披露地方政府专项债券的信息;其次，要及时发布公告解释相关资金用途的变更，并按照有关的审批程序进行资金的使用。

三、隐性债务风险的成因及化解对策

（一）隐性债务及风险成因

隐性债务指的是非直接、非公开形式处理的债务。地方政府隐性债务具体包括地方政府设立的融资平台进行的举借债务、银行贷款、中期票据以及企业债券等等。而由于大部分的融资平台发展还未完全成熟，所以地方政府在利用融资平台进行举借债务时，往往会出现违规举债的情况，比如保底承诺、违规担保等行为，从而导致了地方政府隐性债务风险的形成。

（二）隐性债务风险的化解对策

（1）道德风险防范。加强转移支付制度的法制化建设，避免地方政府利用转移支付制度谋取私利，通过法制化建设严格规范转移资金的使用，并且要保证资金使用情况的透明性。尤其是在专项资金，避免地方政府利用中央政府提供的兜底担保从而变相举债、谋取私利，实行预算规模限制，要保證债务预算管理和转移支付的硬性约束。

（2）加大审计力度。相关的审计机关要加大违法违规操作行为和事件的核查力度，一旦发现问题要及时上报并提出合理的解决意见，同时也要保持问题的实时追踪，切实发生审计监督的作用。

参考文献：

[1]袁宁.我国地方政府性债务预算的研究综述及展望[J].公共财政研究，2018（06）：79-89.