美国特朗普政府的移民政策及其影响

张文宗

【关键词】美国移民政策;特朗普政府;外交政策

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2019.11.010

特朗普政府的移民政策与其经贸政策和外交政策一样，具有鲜明的本土主义和民粹主义特点，并带有一定的排外倾向和种族主义色彩。美国历史上对移民采取严厉限制，通常发生在移民大量涌入造成经济危机和劳动力过剩之后。但特朗普执政时期正值美国经济走出2008年金融危机持续强劲增长之际，其大幅收紧移民政策具有更深层次的社会原因。

特朗普政府强力推行保守的移民政策

特朗普执政后，受制于激烈的政治斗争，在共和党控制白宫和国会两院的情况下，也没能通过立法推动系统的移民改革。特朗普政府不得不依靠行政权力推行相关政策，主要有以下几个方面。

一是严格限制部分穆斯林国家的公民入境。2017年是特朗普的执政首年，在国内外的反对声中，在联邦地区法院和巡回上诉法院自由派法官的阻挠下，特朗普政府仍连续三次出台针对伊朗、利比亚、索马里、也门、叙利亚等穆斯林国家公民的“入境限制令”，并暂停接收叙利亚难民。这三项行政令内容上有所区别，但均强调目的是“阻止外国恐怖分子进入美国”“维护美国国家安全”。[1]被列入名單的这几个穆斯林国家，或是美国的敌人，或被美国视为经济困顿、社会失序、伊斯兰极端主义势力猖獗的国家。行政令没有对沙特、阿联酋、科威特、埃及等国的公民作出特别限制，这并不是美国认为这些国家没有恐怖分子，而是因为它们是美国的盟友。三项行政令分别在2017年1月、3月和9月推出，大致呈现“由紧到松”的特征。第一项言之凿凿，不留余地;第二项删除了首个行政令中的伊拉克，原因是美国在清剿伊斯兰极端势力时仍需与伊拉克政府合作，是美国“讲政治”的体现;第三项将朝鲜和委内瑞拉加入限制名单，冲淡了专门针对穆斯林国家的歧视性色彩，算是对国内外批评的一种回应。另外，后两项行政令还列出了不少例外条款，相关国家的普通公民虽然被限制入境，但那些绿卡持有人、外交官、在美国有直系亲属的人可以申请豁免。

特朗普政府限制部分穆斯林国家的公民入境限令严苛、手段极端，与美国的“伊斯兰恐惧症”不无关系。推动限令的美国政府高官，如前司法部长塞申斯、前白宫首席战略师班农、前白宫顾问斯蒂芬·米勒等，都对伊斯兰教怀有相当偏见，对极端伊斯兰主义更是深恶痛绝。近20年来，“伊斯兰恐惧症”像病毒一样侵入美国社会，生活在美国的穆斯林备受歧视，入境限令只是这种情绪的一种病态反应。

二是大规模搜捕和遣返拉美非法移民，并力推美墨“边境墙”建设。美国境内的大规模非法移民是历史造成的，主因是美国和拉美的移民输出国经济和社会发展水平差距太大。自20世纪80年代后期以来，大量来自拉美（尤其是墨西哥）的移民涌入美国，其中的非法移民包括偷渡客和签证到期后的逾期居留者，后者又以通过探亲或“客工”计划来美者为主。[2]对美国来说，非法移民是双刃剑。一方面，他们愿意干普通美国人不愿干的苦活和累活，促进了美国经济的发展，同时因工资和福利要求低，又颇受雇主的喜欢;另一方面，非法移民占用公共设施、对美国中下层劳动者形成冲击，部分从事走私、人口贩卖、毒品交易的非法移民则提高了犯罪率，恶化了美国的社会治安状况。

2016年大选期间，特朗普及其背后的保守势力利用选民对非法移民的不满，高举恢复“法律和秩序”的旗号。特朗普攻击墨西哥移民“不是强奸犯就是毒贩”，指责他们压低了美国人的工资、抢夺了美国人的福利，其引发的暴力犯罪还危及美国人的生命安全。这套说辞之所以能够帮助特朗普击败杰布·布什、鲁比奥、卡西奇等共和党总统参选人，继而帮助其战胜民主党总统候选人希拉里，关键在于它唤起了美国中下层白人尤其是“铁锈地带”中下层白人对外来者的恐惧。执政后的特朗普兑现承诺，以雷霆手段封堵和严打非法移民，如强力推动美墨边境墙的修缮和建设、取消对“庇护城市”的联邦资助、大规模增派边境执法力量、加大对非法移民的搜捕和遣返力度等，试图解决过去历届政府和国会在立法上互相推诿、执法部门力量不足等问题。在推动边境墙建设的过程中，特朗普为迫使国会批准所需的款项，甚至以“进入南部边境的非法移民对国家安全构成威胁”为由，宣布国家进入紧急状态，试图动用军费建墙。此举遭到国会两院的反对，迫使特朗普动用了否决权。[3]最后官司打到最高法院，依靠保守派法官的支持，特朗普才得以动用25亿美元的军费建墙，但这一金额远未达到其最初要求的80多亿美元的年度建墙拨款。

三是试图改革绿卡抽签制度及减少合法移民的数量。目前，美国仍是移民输入大国，每年吸收约110万合法移民，其中12%是技术移民，66%是“家庭团聚”类移民，22%是难民。2017年8月，特朗普政府宣布拟采用“择优积分”的制度取代发放绿卡的抽签制，以取消以家庭团聚为主的“链式移民”制度。特朗普声称，新举措的目的是吸引那些英语好、受过良好教育、经济上能养活自己和家人、掌握对美国发展和科技进步有利的技术的人员。具体办法是依据上述标准为绿卡申请者打分，分数高的“优先录取”。特朗普多次表示，美国几十年来一直沿用“低技能的移民体系”，给低薪移民发放了大量绿卡，而加拿大、澳大利亚和新西兰等国早已采用了积分制的移民政策。2019年5月16日，特朗普又公布了系统的移民改革计划，声称要“保护美国人的工资和价值观”，并“吸引世界各地最优秀和最聪明的人”。根据该计划，57%的绿卡将发给有技能或有工作机会的个人，同时大幅减少家庭团聚人员及难民的绿卡和签证发放量。[4] 特朗普本来计划将每年合法移民的数量减半，但这需要国会立法。由于民主党的反对，相关计划尚未获得国会支持。特朗普政府以“积分制”代替“抽签制”，以移民的“技术能力和自食其力”为标准取代“家属移民”的规定，试图改变1965年《移民和归化法》实施以来美国以家庭团聚为主的移民体系。这实际上是回到美国吸纳优秀移民的初衷上来。

海外穆斯林、拉美非法移民、合法移民对特朗普来说都是外来者，其推行的移民政策有极端的一面，并且得到支持者的追捧，这表明相关政策存在社会基础。从短期看，特朗普政府旨在巩固中下层白人的支持，以实现2020年大选连任的目标;从长期看，此举反映了保守派减少外来移民涌入、遏制拉美裔人口增速、维护白人主导地位的意图。从本质上说，美国不会放弃吸引所需移民的政策。历史学教授黄安年认为，“自建国以来，美国的移民政策经过多次重大修改，从开门到限制到半开门，但是万变不离其宗，这个宗就是吸引和借助外部人才来发展美国。它拒绝和排斥的只是它不需要的，而对它真正需要的人，永远也不会拒之门外。”[5]

特朗普的移民政策加剧美国国内矛盾

与枪支、堕胎等社会议题一样，移民问题涉及美国人的价值观、选民利益和党派利益，很容易引发争吵，激化矛盾。特朗普政府的移民政策及其过激言论，在美国政坛和社会激起巨大波澜。两党政客为此恶语相向，关于“种族主义”和“爱国主义”的喧嚣充斥其间，选民情绪也普遍躁动，社会暴戾之气浓重，不同种族和族群的命运被裹挟其间。

一是扩大了两党分歧，加剧了国内政治斗争。民主、共和两党在移民问题上的分歧，集中体现在对待境内1100多万非法移民和加强边境管控的方式上。打擊非法移民、保障本国人民的经济安全和社会安全本是政府的责任，但美国的非法移民问题和政党政治纠缠在一起，非常复杂。由于美国拉美裔选民的很多亲朋好友是非法移民，他们要求政府在打击和管控上不要过于严厉。民主党为了巩固在拉美裔选民中的支持，主张非法移民最终应合法化，并提出了具体的实现路径，在强化边境管控上支持建设高科技监控设备和隔离网，反对象征性极强的隔离墙;共和党则拒不接受给予非法移民合法身份，声称这种“变相的大赦”既对合法移民不公平，也会刺激更多非法移民入境。不过冷战结束以来，共和党为了从民主党手中争取拉美裔的选票，或至少不过于得罪拉美裔选民，在处理非法移民问题上并不积极，要求大规模建设美墨边境墙的意见没有成为党内主流。可以说，两党的主张不同，但总体保持着一定的默契，不会把对方逼到墙角。奥巴马总统任内，为了赢得2012年大选实现连任，加大了对拉美裔的争取力度。奥巴马政府通过行政令推动“童年抵美者暂缓遣返”（Deferred Action for Childhood Arrivals， DACA）计划，2014年中期选举后又推出“美国公民或永久居民父母暂缓遣返”（Deferred Action for Parental Accountability， DAPA）计划，这激怒了共和党，也使特朗普更容易争取到共和党选民的支持。

特朗普执政以来，两党围绕“通俄门”调查、反性骚扰的“我也是”运动、枪支和堕胎等问题已斗得不可开交，特朗普以近乎极端的方式严打非法移民，又激起民主党及其选民基本盘的强烈反弹，无异于给日趋白热化的国内政治斗争火上浇油。特朗普和民主党激进派的互相攻讦经媒体的渲染毒化了政治气氛。例如，针对特朗普推行合法移民“积分制”的计划，民主党群起攻之，众议院民主党领袖佩洛西指责“积分制抛弃了位于我们价值观核心位置的家庭”。[6]特朗普政府要求边境执法人员对入境非法移民采取“零容忍”的政策，后者对成年人和儿童分别关押的做法，被民主党批评为制造“骨肉分离”，“违背人性”。[7]民主党参议员桑德斯甚至为此呼吁废除美国的边境执法机构。这种极端表态被特朗普反唇相讥为民主党支持“开放边境”。在移民后裔出身的奥卡西奥-科尔特斯、奥马尔等四位少数族裔女议员谴责边境拘留设施条件恶劣后，特朗普指责这些议员发表的言论“带着对我们国家的仇恨”，威胁她们“从哪来回哪去”。女议员们则指责特朗普是“种族主义者和排外主义者”，甚至要求对其发起弹劾。民主党控制的众议院为此还通过决议，“强烈谴责”特朗普的“种族主义言论”。可以说，移民问题让美国的极右和极左势力正面较量、火星四溅，这在20世纪60年代民权运动以来并不多见。

法国历史学家托克维尔曾表示，美国所有的政治问题最终都会转化为法律问题。围绕“禁穆令”、美墨边境墙建设、“童年抵美者暂缓遣返”等问题，两党的斗争很快蔓延到司法领域。自由派法官和保守派法官从不同的视角出发、使用不同的司法解释、做出不同的裁决。在这些诉讼中，自由派法官强调宪法规定的“公平与宗教自由原则”“平等保护条款”“国会专属拨款权”等，保守派法官则突出“国家安全”，认为总统在判定美国利益受危害时“有权在任何时间拒绝任何外国人和集团”入境;“有关团体无权对（建墙）资金分配提出质疑”等。[8] 相关的司法斗争表明，移民问题让美国各级法院法官的党派和意识形态倾向更明显。此外，在联邦和州层面，两党也围绕“庇护城市”“禁穆令”等问题争斗不止，消耗了大量的政治资源。

二是导致与种族相关的仇恨犯罪增多，美国社会更加分裂。为利用移民问题打击对手、谋取政治私利，特朗普和民主党议员均通过极端言论调动选民情绪，导致社会持续撕裂。其中，特朗普打破美国“政治正确”的传统，在夏洛茨维尔骚乱中偏袒白人至上势力的言行，被质疑煽动了种族仇恨，毒化了社会氛围。近年来，全美与种族相关的仇恨犯罪率上升，与此密切相关。据美国加州州立大学统计，2009—2018年，全美30个大城市的犯罪率下降，但仇恨犯罪率却增长9%，其中2015年以来更是连续增长。[9]美国联邦调查局统计，2017年全美仇恨犯罪案件7100多起，较2016年猛增17%，其中五分之三和种族仇恨有关。[10]近年来不少影响恶劣的枪击案背后都有种族仇恨的影子。2018年中期选举前，匹茨堡的犹太教堂枪击案导致11人死亡，白人嫌犯在行凶时高呼反犹口号。2019年8月得克萨斯州埃尔帕索市的枪击案造成20人死亡，21岁的白人嫌犯行凶前在匿名网站张贴“宣言书”，指责移民进入美国导致“种族替代”和“种族混杂”，而袭击是“对拉美裔入侵得克萨斯州的回应”。对此，特朗普也不得不发表声明，谴责种族主义和白人至上主义。

结    语

美国究竟是谁的美国，是白人的美国还是所有人的美国，是先来者的美国还是新移民的美国，这个问题虽然没有成为政治辩论的话题，但在美国不同的历史时期，自由派和保守派、白人和少数族群内心会有不同答案。特朗普及其代表的右翼民粹力量，推动美国在本土主义和排外主义的道路上狂飙突进，但受到美国国内很多族群的强力抵制。美国的移民政策可能继续呈现周期性的特点，与美国政治和经济的周期性变化相吻合。彻底解决移民问题要靠政治共识和府会共识，而这种国内政治和政策的共识正是美国最稀缺和最需要的资源。

（作者系中国现代国际关系研究院美国研究所副研究员）

（责任编辑：甘冲）

[1] “Executive Order Protecting The Nation From Foreign Terrorist Entry Into The United States”，  https：//www.whitehouse.gov/the-press-office/2017/01/27/executive-order-protecting-nation-foreign-terrorist-entry-united-states; “Executive Order Protecting The Nation From Foreign Terrorist Entry Into The United States”， https：//www.whitehouse.gov/presidential-actions/executive-order-protecting-nation-foreign-terrorist-entry-united-states-2/; “Presidential Proclamation Enhancing Vetting Capabilities and Processes for Detecting Attempted Entry Into the United States by Terrorists or Other Public-Safety Threats” ， https：//www.whitehouse.gov/the-press-office/2017/09/24/enhancing-vetting-capabilities-and-processes-detecting-attempted-entry.

[2] 邓蜀生：《世代悲欢“美国梦”：美国的移民历程及种族矛盾（1607-2000）》，北京：中国社会科学出版社，2001年出版，第371-376页。

[3]“Presidential Proclamation on Declaring a National Emergency Concerning the Southern Border of the United States”， https：//www.whitehouse.gov/presidential-actions/presidential-proclamation-declaring-national-emergency-concerning-southern-border-united-states/.

[4] “Remarks by President Trump on Modernizing Our Immigration System for a Stronger America”， https：//www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-president-trump-modernizing-immigration-system-stronger-america/.

[5] 黃安年编：《从战地到史林—邓蜀生九旬文集》，北京：中国法制出版社，2012年出版，第272-290页。

[6] John Parkinson and Mariam Khan， “Pelosi condemns merit-based immigration reform as Trump unveils proposal”， https：//abcnews.go.com/Politics/pelosi-condemns-merit-based-immigration-reform-trump-unveils/story？id=63078290.

[7] Miriam Valverde ， “What you need to know about the Trump administrations zero-tolerance immigration policy”，  https：//www.politifact.com/truth-o-meter/article/2018/jun/06/what-you-need-know-about-trump-administrations-zer/.

[8]姬虹等著：《美国实力变化的社会文化因素》，北京：中国社会科学出版社，2018年版，第39、41页。

[9]  “Report to The Nation： 2019 Factbook On Hate & Extremism In The U.S.& Internationally”， https：//csbs.csusb.edu/sites/csusb_csbs/files/CSHE%202019%20Report%20to%20the%20Nation%20FINAL%207.29.19%2011%20PM.pdf.

[10] “FBI Releases 2017 Hate Crime Statistics”， https：//www.justice.gov/hatecrimes/hate-crime-statistics.

[11][美]塞缪尔·亨廷顿著，程克雄译：《我们是谁？美国国家特性面临的挑战》，北京：新华出版社，2005年版，第262-268页。

[12]张鑫、霍默静、李汉森：《美国穆斯林，从国家的仇人到普通人》，http：//news.cntv.cn/special/uncommon/11/0909/index.shtml。

[13] Mark Hugo Lopez， Ana Gonzalez-Barrera and Jens Manuel Krogstad， “More Latinos Have Serious Concerns About Their Place in America Under Trump”， https：//www.pewhispanic.org/2018/10/25/more-latinos-have-serious-concerns-about-their-place-in-america-under-trump/.

[14] Richard Wike， Bruce Stokes， etc.， “ Americas International Image Continues to Suffer”， https：//www.pewresearch.org/global/2018/10/01/americas-international-image-continues-to-suffer/.

[15] “Speech of The President of The Republic， Emmanuel Macron， Before The Congress of The United States of America”，  https：//www.elysee.fr/emmanuel-macron/2018/04/25/speech-by-the-president-of-the-republic-emmanuel-macron-at-the-congress-of-the-united-states-of-america.en.

[16] “US Travel Ban： Arab Reactions”， https：//arabdigest.org/visitors/sample-newsletters/us-travel-ban-arab-reactions/.

[17]在第一次世界大戰前，德国移民和德裔美国人曾试图通过抗议活动阻止美国与德国开战，但美国在参战后掀起爱国主义情绪，大量德语报社和学校被迫关闭，德裔美国人被加速同化。二战期间，罗斯福总统对日裔美国人采取强制措施，虽然日后美国政府为此道歉，但战争的确加速了美国主流社会对日裔美国人的接纳。