百年变局下的澜湄合作进程与中国角色

卢光盛 王子奇

【关键词】百年未有之大变局;澜湄区域;澜湄合作;周边外交

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2019.11.004

澜湄合作（Lancang-Mekong Cooperation， LMC）是首个由澜沧江—湄公河流域六国共同创建的新型次区域合作机制，是共商共建“一带一路”的重要平台。澜湄合作机制自2016年3月正式启动以来已取得丰硕成果，一批早期项目成效显著，机制化、制度化不断推进。然而，当今世界正处于百年未有之大变局，澜湄区域以及澜湄合作不可避免地受到影响与冲击。大变局下，世界既发生深刻的变化，同时也保有不变的稳定因素，澜湄区域与澜湄合作同样也交织着“变”与“不变”。这些“变”与“不变”共同作用，推动澜湄合作向更高的发展目标迈进，中国在这一进程中不断发挥着支撑和引领作用。

百年未有之大变局下澜湄合作的“变”

习近平主席在不同场合的讲话中，曾多次指出当今世界正处于百年未有之大变局。他强调，未来10年，将是世界经济新旧动能转换的关键10年，将是国际格局和力量对比加速演变的10年，将是全球治理体系深刻重塑的10年。[1]国际格局和力量对比的加速演变以及全球治理体系所面临的重塑，深刻地影响着澜湄区域与澜湄合作的各个方面，澜湄区域与澜湄合作呈现出诸多新变化。

一是澜湄合作愈发成为中国推进周边外交和塑造良好周边环境的重要着力点。习近平主席指出，“当前，我国处于近代以来最好的发展时期，世界处于百年未有之大变局，两者同步交织、相互激荡”。中国的快速崛起是百年未有之大变局中的一大亮点，而西方新一轮的“中国威胁论”与战略猜疑也随之而来，这对中国周边环境造成严重负面影响。在此背景下，澜湄合作愈发成为中国推进周边外交和塑造良好周边环境的重要着力点。从现实条件而论，中国与湄公河五国都建立了全面战略合作伙伴关系，政治上相互信任;边境线、河流线、水陆空交通线犹如血脉，将六方主要经济区、发展资源紧密连接，开展合作优势突出。[2]同时，相对中国周边其他区域，澜湄区域所面临的传统与非传统安全风险较低，无疑是中国推进周边外交的重点区域。

澜湄合作改变了过去以经济交往为主的外交方式。从政治、经济、文化等多维度来开展与湄公河国家的合作，并将政治—安全合作列为三大合作支柱之首，表明中国已将湄公河地区纳入到地缘战略依托带的高度，有效弥补中国在这一地区的“安全短板”，实现次区域的共同发展和稳定，塑造良好的周边环境。[3]在澜湄合作的框架下，中国本着“以项目为主导，着重抓好落实”的理念为澜湄流域国家提供了大量的、有针对性的公共产品，这充分体现了中国“与邻为善、以邻为伴”的周边外交方针，也充分展示了中国“亲诚惠容”的周边外交理念。随着合作的深化，中国与澜湄国家基于共同利益的政治互信与安全合作将不断加强，这有助于中国在东南亚方向塑造良好的周边安全环境。此外，在指导思想、理念、原则和目标等都已明确的情况下，周边外交的大战略急需通过一个个具体的制度、机制去贯彻落实，澜湄合作为周边外交制度化、机制化提供了一个良好平台。

二是澜湄国家命运共同体作为人类命运共同体先行先试的意义愈加凸显。百年未有之大变局下另一个重要的“变”，便是全球治理体系的重大变革。由于未能与世界格局的新发展相适应，现行全球治理体系暴露出越来越多的问题，国际社会尤其是广大发展中国家要求推动全球治理体系改革的呼声越来越高。面对全球性危机，没有国家可以独善其身，世界急需一个全球性、全局性、全方位的治理框架。正是基于这样的背景，中国提出了共商共建共享的全球治理观——人类命运共同体理念。全球治理包含全球层次的治理和区域治理，区域治理是全球治理的有机组成部分，区域治理是全球治理的重要基础。[4]推动人类命运共同体建设这一全球治理方案，同样需要从区域治理入手。

澜湄国家命运共同体是首个得到了相关国家正式认可并已經进入建设日程的命运共同体。同时，中国已与越南、老挝和柬埔寨这三个澜湄区域国家分别明确构建中越命运共同体、中老命运共同体和中柬命运共同体。以澜湄区域为起点和试点，从中国西南周边推进人类命运共同体建设，将为中国周边外交工作提供理论参考和经验借鉴，增强与其他国家的合作信心，为中国后续推动“中国—东盟命运共同体”、亚洲命运共同体、人类命运共同体建设奠定坚实的基础。[5] 澜湄国家命运共同体的构建，有助于推动澜湄区域共同发展，从而引领全球的可持续发展;有助于维护澜湄区域的共同安全，从而促进世界的和平稳定;有助于塑造澜湄区域的共同价值，从而推动“人类命运共同体”理念不断开花结果。

三是澜湄区域内大国博弈日益加剧，区域内国际制度竞争愈加激烈。大国博弈始终是世界格局演变的一条主线，现阶段的大国博弈主要体现在作为守成大国的美国对新兴大国中国的遏制。在中国周边地区建立排斥中国参与的区域制度，通过排他性的机制建设孤立、围堵中国，是美国对中国进行遏制的一大举措，这在东南亚地区体现得尤为明显。2019年6月，美国正式发布《印太战略报告》，提出通过外来投资和经济援助的方式加大对东南亚地区基础设施等领域的投资，意在提供替代“一带一路”的美式合作模式。[6]虽然东盟已对此表现出中立态度，但是实际操作上包括澜湄区域国家在内的广大东南亚国家都难以置身事外。

国际发展和经济方面出现了更广泛的竞争，发展援助再次被视为获取地缘政治影响力的工具。[7]在地缘博弈中，美国开始逐步回归地缘经济外交传统。有美国学者建言，“国会应该将五角大楼的资源转移到经济工具的应用上，以促进美国的国家利益，比如对外援助或投资”。[8]除了涉及澜湄区域的“印太战略”外，美国早于2011年便与湄公河下游各国共同起草了《湄公河下游倡议》（LMI）。除美国外，日本、印度等域外大国也积极介入澜湄区域。日本除了借助其主导的区域内多边合作机制大湄公河次区域经济合作（GMS）插手澜湄区域事务以外，更于近年来在湄公河流域大力推销日本版“印太战略”;印度则基于其“东进战略”推出“湄公河—印度经济走廊”（MIEC），试图借此扩大在澜湄区域的存在和影响。域外大国对澜湄区域的介入，使得澜湄区域与澜湄合作面临着更为复杂的外部因素，这背后是其谋求地区主导权的逻辑。

百年未有之大变局下澜湄合作的“不变”

尽管百年未有之大变局为澜湄区域与澜湄合作带来诸多的新变化、新问题，但是澜湄区域与澜湄合作的正向发展趋势并没有改变。同时，澜湄区域内的主要矛盾依然是发展问题。中国作为域内唯一的大国，始终保持战略定力，成为澜湄区域最大的稳定力量，是澜湄合作的压舱石。

一是澜湄区域始终坚持开放的地区主义，一体化程度不断加深的趋势没有改变。近年来，世界秩序最大的变化之一是全球化进程遭遇严重挫折。以“美国优先”和英国“脱欧”为代表的逆全球化思潮甚嚣尘上，曾经作为全球化主要推手的美、英等国纷纷调转船头逆流而动，奉行贸易保护主义、单边主义，为全球化蒙上了一层阴影，也严重冲击了区域一体化进程。但有一点不变的是，各国、各地区间的相互依存度没有下降，全球产业链、价值链将世界牢牢地捆绑在一起，全球化趋势并未发生反转，区域一体化进程仍在继续。在澜湄区域，尽管诸多国际制度叠加、内容各异，但区域一体化始终是不变的核心。习近平主席指出，“既要把区域经济一体化提升到新高度，启动亚太自由贸易区进程，也要坚持开放的区域主义理念，推动建设开放型经济新体制和区域合作构架，让亚太的大门始终向全世界敞开”。开放的地区主义是亚太地区在经济一体化过程中形成的一种不同于传统地区主义的区域经济合作形式，它具有开放性、非歧视性等特点。澜湄区域是亚太的重要组成部分与热点地区，开放的地区主义始终是这一区域内国家所奉行的原则。

澜湄合作始终奉行开放而非封闭的地区主义，合作机制具有开放性。澜湄合作既包括内向的开放，也包括外向的开放。对内，澜湄合作建立在多样性基础之上，以共商共建共享为原则，推动澜湄国家命运共同体建设;对外，澜湄合作并不排斥区域内的其他国际制度以及域外国家、地区和国际组织参与澜湄区域建设。作为中国—东盟合作的有机组成部分，澜湄合作秉持中国和东盟一贯倡导的开放的地区主义精神，与大湄公河次区域经济合作、东盟—湄公河流域开发合作（AMBDC）和湄公河委员会（MRC）等现有次区域合作机制相互补充、相互促进，澜湄合作的三大重点领域与东盟共同体建设三大支柱完全契合。[9]

澜湄国家命运共同体是首个得到了相关国家正式认可并已经进入建设日程的命运共同体。同时，中国已与越南、老挝和柬埔寨这三个澜湄区域国家分别明确构建中越命运共同体、中老命运共同体和中柬命运共同体。图为中老铁路跨湄公河特大桥实现首桥合龙。

二是澜湄区域内的主要问题仍然存在，主要矛盾依然没有改变，发展仍是澜湄区域的当务之急。2008年金融危机之后，靠货币扩张支撑起来的全球经济复苏极其脆弱，在此背景下，一系列涉及全世界的政治、安全问题日益突出，澜湄区域内存在的问题也困扰着地区进一步发展。在区域制度建设方面，由于澜湄区域各国所处的发展阶段不同、政治经济发展水平参差不齐，其所面临的具体问题也不尽相同，使得长期以来各国在推进区域制度建设方面始终存在较多分歧，导致区域制度建设严重滞后，阻碍了澜湄区域一体化深化发展。在非传统安全方面，湄公河地区一直以来就面临着非常严峻的非传统安全问题，恐怖主义、毒品生产与贩运等问题根深蒂固，传染性疾病、非法移民、民族分裂主义、环境恶化、经济金融安全以及信息安全等问题也十分突出，是各种非传统安全问题表现十分突出的一个区域。[10]

澜湄区域存在的以上诸多问题本质上都是发展问题。发展问题仍然是当前澜湄区域的主要矛盾和当务之急，需要通过发展来解决。发展作為时代主题的地位没有改变，但是其内涵变得更加丰富、形式更加多样。发展不再局限于经济发展，而是全方位、多领域可持续发展。澜湄合作从创建伊始便聚焦地区全面发展与包容性增长。澜湄合作三大支柱之一便是经济和可持续发展，互联互通、产能、跨境经济、水资源、农业和减贫等五个优先合作方向更是明确指向经济、民生发展问题。政治安全被列为澜湄合作三大支柱之首，同时社会人文也被视为澜湄合作的支柱之一，体现了中国和澜湄各国对政治安全的重视以及对发展问题的全面认识。澜湄合作推进至今，合作领域不断拓宽，合作内容不断丰富，合作程度不断加深，合作机制不断完善，从“3+5合作框架”发展为“3+5+X合作框架”，可以说澜湄合作是一个全方位的“发展型地区主义”，充满活力并将引领未来。

三是中国作为澜湄合作首倡国，不断发挥支撑和引领作用。澜湄合作最早由中国领导人正式提出。从构想到建立，从培育期到成长期，澜湄合作背后无不蕴含着中国的努力与付出、引领与推动。百年未有之大变局下，大国博弈日趋激烈，东南亚尤其是澜湄区域因其突出的地缘战略价值成为中美两大国博弈的焦点地区。以美国为代表的域外国家对澜湄区域事务的干预，成为澜湄区域与澜湄合作最大的不稳定因素之一。面对美国等域外国家对澜湄区域的战略渗透，中国始终保持政治和政策定力，按照自身的战略部署并结合澜湄国家的诉求，继续稳步地推动澜湄合作深化发展。

中国作为澜湄合作首倡国与引领者，在澜湄合作机制启动伊始便主导搭建起领导人会议、外长会、高官会、工作组会等多层会议机制。在澜湄合作发展的进程中，中国根据澜湄国家和区域发展的整体需求，及时对合作的重点领域进行政策引导，为澜湄合作提供全方位、多维度的政策支持。[11]澜湄合作以项目为先导，为此中国于2016年3月在澜湄合作首次领导人会议上提出设立了澜湄合作专项基金，在5年内提供3亿美元支持东南亚澜沧江和湄公河沿岸六国提出的中小型合作项目。面对风险挑战，中国作为域内唯一的大国，成为澜湄区域最大的压舱石，为澜湄区域一体化进程与澜湄合作保驾护航，源源不断地注入新的活力与动力。

百年未有之大变局下中国深化澜湄合作的路径思考

习近平主席曾指出，“面对复杂变化的世界，人类社会向何处去？亚洲前途在哪里？我认为，回答这些时代之问，我们要不畏浮云遮望眼，善于拨云见日，把握历史规律，认清世界大势”。在百年未有之大变局的背景下，中国要在“变”与“不变”中把握方向，挖掘“大变局”中的有利方面，调动一切积极因素，推动澜湄合作深化发展。

一是充分理解澜湄国家对世界秩序转型的担忧和焦虑，积极发挥中国作为域内大国的应有作用，在“3+5+X合作框架”下夯实区域“政治安全”。百年未有之大变局带来的世界秩序转型和变化也给亚太区域带来诸多不确定性风险。长期以来，澜湄国家所奉行的大国平衡战略在当下面临更多挑战，包括澜湄国家在内的东南亚国家都对在中美两国之间“选边站”的潜在风险抱有深切的担忧与焦虑。

对此，中国可坚持正确义利观，积极发挥负责任大国作用，旗帜鲜明地发声反对贸易保护主义、政治孤立主义以及制度霸权;主动释放善意，明确坚持走和平发展道路的决心，在澜湄次区域走出一条“对话而不对抗，结伴而不结盟”的国与国交往新路，为国际和区域层面建设全球伙伴关系提供经验。[12]在澜湄合作“3+5+X合作框架”下，中国可深入开展与澜湄国家的多边安全合作，以非传统安全为切入点，为澜湄国家提供区域安全公共产品;夯实区域“政治安全”，通过承担相应的国际责任提高国家软实力，增进与澜湄国家的政治互信，推动构建澜湄国家命运共同体。

二是积极推动《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）谈判，加强澜湄合作与中国—东盟合作的协调、对接，缓解域外东盟国家对澜湄合作的疑虑。东盟历来奉行独立自主、中立和不结盟的政策，东盟和部分东盟国家对澜湄合作的发展尚存疑虑。对此，中国可以通过积极推动东盟倡议、规划和主导的《区域全面经济伙伴关系协定》谈判来释放善意，突出东盟在包括澜湄区域在内的东南亚地区的中心地位，以此部分缓解东盟以及东盟国家的疑虑。中国如果能为《区域全面经济伙伴关系协定》拿出高水平的开放清单，不仅能够起到引领作用，而且有利于解决中美贸易摩擦与争端。[13] 2019年9月底在越南举行的第28轮《区域全面经济合作伙伴关系协定》谈判取得重大进展，便与中国的积极努力密不可分。

中国还可加强澜湄合作与中国—东盟合作的协调、对接，加强“3+5+X”的合作框架与东盟共同体三大支柱架构的对接，推动澜湄合作框架与中国—东盟“2+7合作框架”全面对接。例如，具体操作上可以将澜湄合作五大优先领域之一的互联互通与《东盟互联互通总体规划2025》兼容发展。在中国—东盟自贸区框架下，加强经济技术合作，建设跨境经济合作区和产业园区。[14]事实上，无论是推动《区域全面经济伙伴关系协定》谈判，还是加强澜湄合作与中国—东盟合作的协调、对接，最终都将有助于推动澜湄区域一体化，推动澜湄国家命运共同体和周边命运共同体建设。

三是把握中日关系改善的良好契机，推动澜湄合作与大湄公河次区域经济合作互补发展。二战后，日本长期对东南亚实施经济援助，是澜湄区域主要投资来源国之一，是澜湄区域事务的重要参与者。为提升自身国际政治地位与地区影响力，日本自20世纪90年代初开始，先后在澜湄区域开展了一系列合作项目。其中，大湄公河次区域经济合作是目前澜湄区域内影响最大的国际合作机制之一。

2017年是中日两国邦交正常化45周年，两国步入新一轮关系改善周期。中日关系改善为澜湄区域的发展与澜湄合作的推进营造了良好的外部环境。中国可抓住中日关系转暖之机，推动澜湄合作与深受日本影响的大湄公河次区域经济合作加强对接，搭建对话协调平台，促进协同发展。同时，中国可在“一带一路”框架下推动澜湄合作、大湄公河次区域经济合作与东盟发展战略对接，讲好命运共同体的故事。交叠的区域秩序会成为未来国际秩序一个关键组成部分，[15]澜湄合作与大湄公河次区域经济合作的协作示范，将带动澜湄区域内既有国际制度的互补发展，改善区域内“制度拥堵”的局面。

四是繼续深化与印度的合作关系，“龙象共舞”携手推动澜湄区域和谐发展。中印两国有着相似的战略定位与发展目标，这使得双方有着广泛的合作基础，同时也存在着一定的竞争与矛盾。2019年10月，习近平主席同印度总理莫迪在印度金奈举行非正式会晤时提出，“实现‘龙象共舞是中印唯一正确选择，符合两国和两国人民根本利益”。[16]莫迪总理也表示，印方愿同中方一道推动尽早达成《区域全面经济伙伴关系协定》，开展互联互通合作。[17]百年未有之大变局下，印度同样受到大国博弈、逆全球化以及贸易保护主义等的严重冲击。在此背景下，印度表现出了积极与中国改善、发展关系的意向。中国可借助当前中印两国关系良好发展的势头，进一步增进中印战略互信，开拓共处共赢之道;推动中印两国在地缘利益重叠区增进共同利益融合，在互相照顾彼此核心关切的基础上尝试整合中印两国在湄公河地区内的既有国际合作制度机制;在中印双方达成共识的基础上，加强战略协作，借道孟中印缅经济走廊建设推动双方将“一带一路”倡议与“东进战略”对接。同时，中印两国可在湄公河地区探索开展“中印+”合作，共同推动湄公河地区和谐发展。

结   语

习近平主席指出，认识世界大势“要树立世界眼光、把握时代脉搏，要把当今世界的风云变幻看准、看清、看透，从林林总总的表象中发现本质，尤其要认清长远趋势”。百年未有之大变局下，短期内世界形势发生了剧烈而深刻的变化;长远来看，目前已经形成的包括全球化、区域一体化在内的大的发展趋势没有改变，和平与发展仍然是当今时代的主题。澜湄区域内各种不稳定性因素与不确定性风险有所增加，但与此同时澜湄区域一体化的进程仍在持续，澜湄合作不断推进，澜湄国家正在朝着建设命运共同体的目标稳步前进。澜湄合作是中国推进周边外交战略的重要举措和积极探索，在中国的周边战略乃至全球战略中都具有重要意义。[18]中国在深化澜湄合作的进程中，始终秉持正确义利观和亲诚惠容理念，在推动构建澜湄命运共同体中发挥着引领作用。在百年未有之大变局背景下，继续提高澜湄合作制度化水平，推动澜湄合作与中国—东盟合作协调、对接，加强与印度、日本等域外大国在澜湄次区域一体化进程中的合作，是中国进一步深化澜湄合作和推动周边命运共同体建设走深、走实的重要路径选择。

【本文是国家社科基金重大项目“‘一带一路与澜湄国家命运共同体构建研究”（项目批准号：17ZDA042）;亚洲区域合作思想库网络对外委托课题“澜湄合作与次区域其他机制的协调发展及澜湄合作下一步发展方向研究”（项目批准号：2019003）;云南大学一流大学建设周边外交研究理论创新高地项目（项目批准号：C176240103004）的阶段性成果】

（第一作者系云南大学周边外交研究中心首席专家、教授;第二作者单位：云南大学周边外交研究中心）

（责任编辑：甘冲）

[1] 习近平：《顺应时代潮流 实现共同发展》，载《人民日报》，2018年7月26日。

[2] 刘稚、徐秀良：《“一带一路”背景下澜湄合作的定位及发展》，载《云南大学学报（社会科学版）》，2017年第5期，第94-100页。

[3] 卢光盛、熊鑫：《周边外交视野下的澜湄合作：战略关联与创新实践》，载《云南师范大学学报（哲学社会科学版）》， 2018年第2期，第27-34页。

[4] 白云真：《全球治理问题研究的回顾与前瞻》，载《教学与研究》，2007年第4期，第76-83页。

[5] 卢光盛、黎亚洲：《从周边起步推动人类命运共同体建设》，载《学习时报》，2017年12月18日。

[6] 彭念：《湄公河合作面临美国搅局》，载《环球时报》，2019年8月2日。

[7] Bruce Jones， Jeffrey Feltman， Will Moreland，“Competitive Multilateralism Adapting Institutions to Meet the New Geopolitical Environment”， https：//www.brookings.edu/research/competitive-multilateralism.

[8] Robert D. Blackwill， Jennifer M. Harris， “The Lost Art of Economic Statecraft”， Foreign Affairs， April 2016， pp.99-110.

[9] 刘稚：《澜沧江—湄公河合作的特点、趋势与路径》，http：//www.ccnds.ynu.edu.cn/index.php？route=news/details&id=960&cid=4。

[10] 王光厚：《東南亚的非传统安全问题》，载《外国问题研究》，2011年第1期，第35-41页。

[11] 李志斐：《六水合一、命运与共：中国澜湄政策一览》，载《世界知识》，2019年第16期，第31-33页。

[12] 卢光盛、别梦婕：《澜湄国家命运共同体：理想与现实之间》，载《当代世界》，2018年第1期，第42-45页。

[13] 王孝松：《RCEP开启区域经贸合作新篇章》，http：//opinion.china.com.cn/opinion_42_214442.html。

[14] 《王毅阐述澜湄合作五个优先方向、三个重要支撑》，http：//www.gov.cn/guowuyuan/vom/2015-11/13/content_5012583.htm。

[15] 唐世平：《国际秩序的未来》，载《国际观察》，2019年第2期，第29-44页。

[16] 《习近平同印度总理莫迪在金奈继续举行会晤》，载《人民日报》，2019年10月13日。

[17] 同[16]。

[18] 同[3]。