高技术产业团体标准利益分配失衡与政府对策：基于分配正义视角

2019-12-13方放康儿丽

财经理论与实践 2019年6期

方放康儿丽

摘要：基于分配正义理论，以应得原则与平等原则为核心，揭示高技术产业团体标准制定者与使用者利益分配在行为应得、规则应得、机会平等和基于差别原则平等四个方面的失衡表现。同时，通过对韩国政府的经验分析，提出为了协调高技术产业团体标准利益关系，我国政府可通过促进高技术产业团体标准行为应得利益、维护规则应得利益、保障机会平等权益以及扶持弱势主体利益四项措施，实现分配正义目的，从而推动经济提质增效。

关键词：高技术产业;团体标准;利益分配失衡;分配正义;政府对策

中图分类号：F272.923 文献标识码： A 文章编号：1003-7217（2019）06-0122-07

一、引言

为激发市场主体活力，满足技术创新需求，2015年3月国务院发布了《深化标准化工作改革的通知》，指出需“培育和发展团体标准”。2018年1月1日正式实施的新《标准化法》正式将团体标准纳入我国标准化体系，明确了团体标准的法律地位。团体标准是指由社会团体按照自行规定的标准制定程序制定并发布、供团体成员或社会自愿采用的标准，具有法人资格的协会、学会、商会以及产业技术联盟等可协调相关市场主体自主制定团体标准[1]。近几年，团体标准建设在我国如火如荼开展，根据全国团体标准信息平台最新数据，截止2019年6月1日，已有2376个社会团体在全国团体标准信息平台注册，社会团体在平台上共计公布8666项团体标準。虽然目前我国团体标准建设欣欣向荣，但是团体标准利益主体间的利益分配冲突问题逐渐凸现。团体标准的利益分配失衡将导致团体标准组织失去创新活力、团体标准扩散滞后等问题，从而制约我国团体标准的进一步发展和团体标准规范行业竞争与提升产业竞争力作用的发挥。

高技术产业特别是信息与通讯技术（Information and Communication Technology，ICT）产业的特点是技术密集度高、研发和专利化活动活跃。高技术产业中知识产权往往与标准技术体系相融合，因此，高技术产业团体标准成为准公共产品，标准公共属性和知识产权私有属性之间存在冲突。随着高技术产业团体标准的建立和实施，国际上广泛面临因为研发、专利许可等因素导致的高技术产业内标准化利益主体间的利益分配不均衡问题。因此，为推动高技术产业团体标准的健康发展，充分发挥团体标准对产业和社会的正向作用，亟待解决高技术产业团体标准的利益失衡难题。同时，面对高技术产业团体标准的市场失灵，政府作为社会公共事务的重要治理主体和公平与公正的维护者，应制定相关对策措施，为高技术产业团体标准利益失衡提供有效的解决路径。

关于高技术产业团体标准利益失衡与协调的研究，已有文献主要从以下两个方面展开：

（一）标准利益失衡关系

标准利益相关者主要有标准制定者、制定参与者、标准产品生产者和消费者等主体，标准利益相关者由于自身在标准化过程中的地位作用不同，存在标准利益诉求的差异，由此导致标准利益相关者之间的利益冲突[2]。当前国内外学者主要根据标准制定者与使用者间的相互行为，从专利角度和技术外部性角度分析两者之间的利益失衡关系，认为标准制定者所拥有的技术专利、专利许可制度制约了标准使用者利益[3-5];而Chakrabarti（2016）认为由于技术外溢现象的存在，技术追随者通过采用创新成果，会“捕食”技术创新者基于技术先行优势所获得的利益，造成创新者相对利益的受损[6]。

（二）标准利益冲突的协调途径

现有研究主要从政府或标准组织角度对标准利益关系的协调进行了探讨，代表性的观点有：

1.政府角度。Weiss（1992）、Hockett和Lipscomb（2009）主张政府应对标准制定者进行必要的规范比如反垄断审查，以协调标准相关利益关系[7，8]。Blind（2004）认为政府可以通过公共政策促进标准相关交易的透明度，从而有效减少制定者与使用者之间的信息不对称，促进标准的制定与采用[9]。叶绍聪和魏君聪（2018）指出我国团体标准仍处于发展的初级阶段，强调政府部门在促进团体标准发展中的引导作用[10]。还有学者从法律角度对标准组织的专利许可问题进行了探讨，认为标准制定中的欺骗行为和标准实施中的限制竞争行为是标准必要专利垄断的表现，主张结合反垄断法，从法律层面对标准化中必要专利的垄断行为进行规制 [11]。

2.标准组织角度。Duijsters（2004）经过实地考察发现，在化工、食品和电信领域，技术联盟利益分配往往根据风险补偿的原则，按照贡献大小来确定分配因子[12]。Baron和Pohlman（2013）通过实证研究揭示标准联盟成员之间研发工作的有效协调是解决联盟标准开发中利益矛盾的关键[13]。张琰飞和吴文华（2011）通过分析标准联盟成员之间的利益关系，指出标准的控制权是技术标准联盟参与者利益争夺的核心[14]。程虹和刘芸（2013）认为形成利益的高度一致性是联盟成员共同开展标准制定的基础[15]。

综上可见，学者们虽然已经认知高技术产业团体标准化是多元利益主体的合作活动，然而，多主体间合作成果的公平性分配将极大影响合作的持续和最终成功，他们较少从合作产出的公正性分配角度来探讨高技术产业的团体标准化活动特征与规律。

因此，本文基于分配正义视角，主要从团体标准制定者和使用者的角度，关注标准化主体的利益诉求，从分配正义应得原则与平等原则两个方面，分析高技术产业团体标准利益分配失衡表现，探究政府协调高技术产业团体标准利益分配的有效对策，以期为推动高技术产业团体标准的可持续健康发展和提高国家治理能力提供决策参考。

二、分配正义视角下高技术产业团体标准利益的分配失衡

（一）分配正义：利益分配的理论分析框架

分配正义理论为解决社会分配问题，实现社会公平提供了思想与行为指导原则。纵观整体发展脉络，分配正义理论的研究主要经历了古典主义、实用主义、自由主义和社群主义的不同阶段[16]。亚里士多德的古典主义正义理论认为，分配正义是指根据个人的能力、地位、品德与贡献等因素对其给予与之相等的分配[17]，是一种应得的正义。以休谟为代表的实用主义认为，正义产生于需求，为解决需求无限性与资源稀缺性之间的矛盾，应当依据共同约定的分配规则进行各种利益的分配[18]。自由主义强调分配结果与分配程序的平等和正义[19]，其中，罗尔斯追求分配结果的公平，认为国家应当在分配达不到结果公平时实施再分配，依据差别原则补偿处于最不利地位的分配主体，实现矫正分配以达到公正的分配结果[20];诺齐克则强调分配权利持有的正义，认为程序正义首先要保障各种利益分配中的机会平等[21]。以桑德尔和沃尔策为代表的社群主义认为社群决定需求，分配正义不应该是无限度的自由，而应该坚持应得原则[22，23]。基于对分配正义理论研究的梳理，整体而言，分配正义理论的核心内涵主要包括“应得”与“平等”两大基本原则，如图1所示。

1.分配正义的应得原则。从分配正义的应得原则学术史发展来看，应得原则的内涵主要体现于两个方面：基于贡献价值的应得、基于社会制度规则的应得。亚里士多德以个人的能力与贡献为依据，强调个体行为是利益分配的重要依据[17]，其实质是行为应得;实用主义与社群主义认为，在处理分配中的利益冲突与利益分歧时，应强调社会利益分配制度[23]与规则的建立[18]，其实质是一种以社会规则为基础的规则应得。

2.分配正义的平等原则。自由主义强调分配正义的平等原则，认为分配正义的平等首先是一种机会的平等[19]，然后通过提出使最不利者利益最大化，揭示了平等的差异性[20]。从分配正义理论对平等原则概念的诠释来看，机会平等强调社会个体只要具有相同的能力与意愿，便具有获得职务与岗位的机会平等[19];差别原则则是要促进最不利者的利益，满足其生存的需要[24]。

（二）高技术产业团体标准利益分配失衡表现

1.团体标准制定者的利益分配失衡。根据分配正义理论，团体标准制定者的利益分配主要涵盖行为应得和规则应得两个方面：

（1）行为应得利益。分配正义理论的行为应得原则强调基于分配主体的行为给予对应的利益分配[16]。高技术产业团体标准制定者行为应得利益的基本范畴是团体标准制定活动的应得收益，即技术先行的获利和直接与间接经济收益。具体而言，不仅包括通过制定标准以获得因技术创新、规范生产、提高产品质量等标准化效应所带来的综合竞争力提升产生的相关收益，而且包括技术标准外溢利益。高技术产业团体标准是准公共产品，技术在扩散与实施中具有一定公共性、产生标准的正外部性，这部分外溢利益有利于整个社会的技术进步和行业通过升级、转型提高行业整体竞争力。

（2）规则应得利益。分配正义理论的规则应得强调分配主体在相关法律、制度与规则的安排下获得合法性收益[18，23]。高技术产业团体标准制定者的规则应得利益主要体现在知识产权对团体标准制定者的合法性利益保护，即制定者对团体标准所涉及的知识产权具有所有权和许可权，因此，制定者基于知识产权通过标准使用许可所应得的收益不容侵犯。

然而，团体标准制定者在实际利益分配中主要面临以下失衡挑战：第一，在团体标准的现实扩散过程中，尤其是在扩散初期，为了提升团体标准市场认可度与市场影响力，制定者为了促进团体标准快速形成较大安装基础规模，会采取一些策略如“渗透式”定价策略，即以较低的使用许可费用推动技术标准的广泛采用与市场扩散。在此情况下，团体标准许可的直接获利大大降低，团体标准制定者虽然投入资源并承担风险，但标准化活动的预期收益难以实现，团体标准利益分配中制定者的利益受损。第二，团体标准技术创新所产生的正外部性使得制定者应得利益外化，而团体标准制定者作为市场逐利的主体，这在一定程度上将打击他们的创新积极性，影响团体标准的持续性供给和创新，不利于团体标准的可持续性发展。

2.团体标准使用者的利益分配失衡。根据分配正义理论的应得原则和平等原则，团体标准使用者行为的利益分配具体包括以下四个方面：

（1）行为应得利益。高技术产业团体标准使用者的标准化行为主要是采用团体标准进行产品生产。在此过程中，使用者承担了团体标准许可与标准实施两方面的成本[2]。它们通过标准化活动有效促进了团体标准的扩散和推广，推动了新技术的市场化与产业化进程，是团体标准价值与公共收益的促进者。基于此，使用者应当获得团体标准采用活动产生的生产优化、技术提升、经济效益增进等标准化收益。

（2）规则应得利益。团体标准使用者基于使用许可规则，在与高技术产业团体标准制定者达成的契约内合法性应得利益应得以保障，即使用者通过付费，能获得技术或服务的有效解决方案，而不会面临专利强制搭售等风险。

（3）机会平等权利。分配正义理论的机会平等原则强调同一分配领域中的不同主体具有同等的机会与平等的地位[21]。高技术产业团体标准的机会平等是指团体标准利益主体在利益分配中具有平等的权利，强调团体标准的利益分配应当是一个平等协商的过程，使用者与制定者一样具有平等的参与权利，在利益诉求表达中具有同等的话语权。

（4）差别原则利益。差别原则强调利益分配过程中对弱势群体的利益关注与对该群体的帮扶[24]。与团体标准制定者比较，使用者往往实力弱，制定者应当在标准的制定中关注使用者的需求，并积极鼓励使用者加入标准制定过程。

高技术产业团体标准的使用者在标准利益分配中面临多种失衡风险：第一，高技术产业团体标准属于自愿性标准，使用者选择使用的标准如果未成为市场主流性标准，就有可能面临技术锁定，生产投入成本难以收回，从而遭受损失或面临被市场淘汰的风险。第二，国际上专利搭售、隐藏过期专利等专利欺诈行为损害了标准使用者的利益，让其承受了不必要的经济负担和经济纠纷。第三，标准使用者在标准专利许可中往往处于弱势地位，比如按照国际惯例，高技术产业团体标准组织进行专利许可时需要遵循“公平、合理、无歧视”（Fair， Reasonable and Non-discriminatory，FRAND）原则，但是制标者往往通过市场支配权滥用等手段制定过高的专利许可价格，造成使用者需要缴纳高昂的费用才能使用标准，而制定者则攫取垄断性的丰厚利润。第四，高技术产业团体标准的制定常常由拥有强大研发能力与资源优势的行业领先者主导，使用者缺少资金和技术实力参与标准制定，無法表达自身的技术需求，常常是标准的追随者[25]，因此，只能被动接受团体标准导向下的技术发展轨道和有利于团体标准制定者的利益分配格局。

三、协调高技术产业团体标准利益分配失衡的案例分析：以韩国为例①

（一）案例背景

韩国自2000年开始，陆续制定了四次“国家标准基本计划”（见表1）。在这个过程中，韩国政府逐步重视和促进民间标准化活动，以期团体标准作为国家标准的基础与补充，并在未来实现民间对标准化活动的主导。在政府的积极推动下，韩国团体标准发展进程十分迅速，在标准产出与标准团体的发展方面均取得了瞩目的成绩。至2015年末，韩国共有团体标准17056项[26];截至2018年10月，韩国共有标准化团体154家，已制定团体标准20340项，团体标准数目较2015年增长了大约20% [27]。

（二）韩国政府协调高技术产业团体标准利益分配的具体措施

韩国一直重点发展以ICT为代表的高技术产业，并且由表1可知，韩国政府分外重视民间标准化工作。为满足韩国高技术产业发展需求和提高高技术产业与国家竞争力，规避高技术产业团体标准利益分配产生的冲突和阻碍，从而充分发挥团体标准对高技术产业的积极作用，韩国政府针对团体标准利益分配制定了以下措施：

1.行为应得利益方面的措施。首先，大力支持高技术产业团体标准的制定。以韩国信息通信产业团体标准制定为例，政府从多方面对信息通讯产业的团体标准进行了大力支持。（1）资金方面。政府投资约1010亿韩元与民营企业共同组建了电子与电信研究院（ETRI），并为ETRI的信息通信标准制定活动长期投入大量费用，平均每年资金投入约3亿多美元，以期通过与市场主体联合开展技术研发活动，降低团体标准制定者技术研发风险[28]。（2）政府采购方面。政府采购厅根据《政府采购法》制定实施《优秀产品采购制度》，强调政府优先采购符合高水平质量标准的优秀产品，以促进技术开发和标准推广[29]。（3）人才支持方面。韩国政府通过每年外派专家代表参加信息通信技术领域的国际标准会议、在多个层次的学校课程中设立标准化课程、设置有关技术标准的教育项目、将技术标准考试纳入相关从业人员的资格考试、构建标准化专业人才胜任力评价体系等方式[28]，培养专门的标准化人才和提升相关人员专业水平。其次，为保障团体标准使用者在采用了标准后能获得相关的标准化收益，政府主要采取了以下措施：（1）技术指导与人才培训。通过主持开展面对企业的标准化培训，为企业在职工作人员提供标准化培训[28]，给予团体标准使用者技术指导，帮助使用者提高团体标准实施效率和实施水平。（2）主持高技术产业团体标准合格评定。设立“合格评定综合管理机制”[30]，并强化技术法规，同时，政府直接出资由标准化协会开展认证工作，对标准是否符合相关技术要求进行合格评定，保障团体标准的质量。

2.规制应得利益方面的措施。（1）重视团体标准知识产权保护。韩国政府通过立法，为团体标准利益分配提供合法性规则依据，对团体标准制定者与使用者获利行为进行制度化的规范和约束。特别是，重视完善知识产权制度的建立和强化惩罚制度的实施，切实保护技术创造者的利益，严惩团体标准化过程中的知识产权侵犯行为。例如，韩国政府制定的《专利法》，对专利范围、代理权、费用适宜等进行了规定。（2）提供团体标准利益仲裁。韩国通过制定《仲裁法》《商业仲裁条例》《产业标准化法》等，为市场主体与标准化活动者提供关于合同与契约的分歧和冲突仲裁依据。同时，通过构建市场利益仲裁机制，为团体标准规则性利益争议与利益冲突提供第三方利益仲裁路径。

3.机会平等权利方面的措施。（1）规范团体标准许可方面，通过立法规范技术标准许可与授权行为，监督团体标准制定者许可条件和许可费用的设置，支持团体标准使用者以合理的成本获取团体标准使用权限。（2）协商机会平等方面，创建了20多个标准研讨组织，为标准活动者与利益主体提供平等交流与协商的平台[28]，目的是推動团体标准利益主体的平等对话，共同协商处理团体标准事务。（3）利益诉求机会平等方面，通过面向团体标准多元利益主体举办论坛和研讨会，主要工作是通过开展研讨活动，对团体标准的经济效益作出分析，全面收集团体标准不同利益主体的利益意见，保障团体标准利益主体在利益诉求的表达上拥有平等的话语权。

4.差别原则利益方面的措施。（1）支持弱势企业提升技术研发与技术创新水平：韩国政府特设的中小企业厅为提升弱势企业参与高技术产业团体标准化活动的能力，出台了许多扶持弱势企业提升自身技术水平的政策，主要涵盖税收优惠如《租税减免规则法》、人才支援制度如“专门研究员制度”、技术指导如建立“中小企业技术信息网”三个方面[31]。（2）鼓励中小企业参与高技术产业团体标准化活动：2004年11月，韩国产业资源部修改了政府产业基础资金运营政策，将产业基础资金的30%用以促进大企业和中小企业的合作，包括两者间共同开展技术研发、设备投资、标准设定等合作事业，并为合作企业提供最高达50亿韩元的资金支持[31]。此外，通过政策激励鼓励优势企业与弱势企业合作，发挥资源互补与风险分担的联合优势，共同开展技术创新和标准化活动[32]。

（三）案例启示

表2总结了韩国政府协调高技术产业团体标准利益分配对策措施。根据以上分析可知，在分配正义理论指导下，政府可基于应得原则和平等原则，从行为应得利益、规则应得利益、机会平等权利和差别原则利益四个方面制定相应对策。政府作为宏观调控者，通过对团体标准制定者与使用者的标准化行为提供支持或约束，从而保障高技术产业团体标准利益得到公正分配。

四、我国政府对策

（一）高技术产业团体标准行为应得利益实现的政府促进对策

1.加大对具有国民经济发展战略意义的高技术产业团体标准制定的支持。（1）资金支持方面，可借鉴韩国政府的公私合作方式或通过研发税收优惠等方式对早期的团体标准研发与创新活动进行研发资金补助，为重要技术的初始开发提供“种子资金”。（2）政府采购方面，对具有良好行为或得到市场广泛认可且与公共利益相符合的高技术产业团体标准，通过将采用相关标准生产的产品或开展的服务纳入政府采购清单方式，为团体标准实施发挥示范作用，加快团体标准的扩散，激励团体标准制定者保持创新积极性，最终促进创新进步和标准的完善。（3）人才方面，从多渠道建立合理的标准化人才培养体系与培养方式，为高技术产业团体标准制定提供人才支持。（4）重视高技术产业团体标准制定者活动的正外部性，通过多种方式实现对团体标准制定者创造和投入的回馈。比如，鼓励建立团体标准的标识，从而塑造团体标准在市场和社会公众中的品牌形象，增加团体标准的“含金量”。

2.对高技术产业团体标准使用者的支持。（1）鼓励第三方对高技术产业团体标准开展合格评定与认证，确保团体标准制定者发布的团体标准符合相关规定的技术要求，降低使用者标准采用风险。（2）为高技术产业团体标准使用者提供标准化操作人才的培训和教育，提升使用者的标准实施效率与标准实施水平。

（二）高技术产业团体标准规则应得利益的政府维护对策

1.完善高技术产业团体标准相关法律，为团体标准利益分配提供合法性规则依据，对团体标准制定者与使用者获利行为进行制度化的规范和约束。特别是，重视完善知识产权制度的建立和强化惩罚制度的实施，切实保护技术创造者的利益，严惩团体标准化过程中的知识产权侵犯行为，以营造和优化团体标准知识劳动成果利益分配的公平公正市场环境。同时，对团体标准专利许可中的专利搭售等专利欺诈行为进行监管，保障团体标准使用者能以合理的价格获得有效的技术解决方案。

2.建立高技术产业团体标准利益仲裁机制，为团体标准制定者与使用者的规则性利益争端与利益冲突提供仲裁平台，并对其进行合法性裁决与有效的调节，依法协调高技术产业团体标准利益矛盾。

（三）高技术产业团体标准机会平等权益的政府保障对策

政府作为社会公共事务的管理者，应当保障社会各个行为主体拥有平等的权利与机会参与社会利益的分配。按照机会平等原则，政府应从两个方面加强高技术产业团体标准利益分配的有关工作：

1.针对专利许可的不公平条件设置，政府需加强《合同法》《专利法》《反垄断法》和《反不正当竞争法》的执行力度，推动团体标准制定者和使用者在双方相互接受的条件下进行专利许可，促进标准公共利益的实现。

2.对于关键技术领域，为了协调团体标准利益冲突，政府可通过论坛和研讨会等形式聚集高技术产业团体标准的相关利益主体，收集多元利益主体的利益信息诉求，并依据差异化利益诉求进行具体的协调回应，保障处于不平等地位的团体标准使用者的利益诉求纳入利益分配中。

（四）高技术产业团体标准弱势主体获取差别原则利益的政府扶持对策

1.通过资金补助对较弱小的团体标准使用者提供参与团体标准制定的机会，比如韩国投入一部分产业基础资金用于促进中小企业参与标准制定;或者鼓励高技术产业团体标准组织内部设立基金，支持使用者参与标准制定。

2.实施针对性税收优惠，支持弱势企业进行技术研发与技术创新活动，提升企业参与团体标准化活动的能力。

注释：

① 韩国的标准体系主要由国家标准和团体标准两个部分构成。与我国类似，韩国的标准体系经历了由以国家标准为主到同时强调国家标准和民间标准的转变，因此，本文选取韩国高技术产业团体标准利益失衡的政府对策作为案例，以期能为我国政府决策提供借鉴经验。

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