发挥行政审判职能 促进法治文明建设

党的十八届四中全会作出了《全面推进依法治国若干重大问题的决定》，总目标是建设中国特色社会主义法制体系、建设社会主义法治国家。依法治国体现了人民的意志和社会发展规律，是中国特色社会主义现代化的现实要求。为全面了解江苏省法治建设中存在的问题，全面提升江苏法治建设水平，推动江苏高质量发展走在前列，中共江苏省委党校第32期省管干部进修班以全省行政审判为视角，对全省行政诉讼状况进行了调研，并在调研的基础上以2018年数据为研究样本，对进一步推进依法行政提出若干建议。

一、从全省行政诉讼看依法行政的情况

行政诉讼情况。2018年，全省法院受理各类行政案件31828件，同比增长7.24%。其中，受理一审行政案件20064件，同比增长8.64%;受理二审行政案件9659件，同比增长5.84%;受理再审审查案件2105件，同比增长1.01%。此外，全年受理审查非诉行政执行案件11125件，同比增长0.46%。

涉及领域拓展。2018年全年新收一审行政案件16387件。其中，城建案件2658件，人社案件1314件，公安案件1245件，资源案件1106件，合计占新收一审案件总数的38.59%，同比下降20.72个百分点。随着执法力度的加强，一些执法领域新收案件数增幅较大，2018年全省新收一审环保行政案件159件，同比增长34.75%;新收一审水利行政案件38件，同比增长52%;新收一审文化行政案件8件，同比增长300%。同时，随着执法领域逐步扩展，在统计、电力等领域也出现了行政诉讼案件，行政审判监督的范围进一步扩大。

热点诉讼增多。2018年审结一审行政协议案件358件，同比增长64.98%。审结复议机关作为共同被告的一审行政案件1758件，同比增长7.59%;审结复议机关单独作为被告的一审行政案件632件，同比增長79.04%。复议机关单独作为被告案件大幅增长，从一个侧面表明，复议机关加大了复议监督力度，在行政复议中撤销、变更原行政行为或确认原行政行为违法的情形大幅增加。此外，2018年审结一审政府信息公开行政案件1551件;审结一审附带规范性文件审查类行政案件40件;审结一审公益诉讼类行政案件23件。

地区差异明显。2018年南京市新收一审行政案件2817件，占全省总数的17.19%;徐州和南通两市新收一审行政案件分别为2145件和1938件，同比分别增长23.13%和3.30%，居全省第二三位。以上三个地区新收一审行政案件合计6900件，占全省总数的42.11%。虽然常州市新收一审行政案件813件，同比增长9.86%;镇江市新收一审行政案件688件，同比增长9.90%;连云港市新收一审行政案件748件，同比增长15.79%，但上述三个地区的新收案件总数仅有2249件，占全省总数的13.72%。

二、坚持依法审判，推动依法行政

全省各级法院积极应对不断涌入法院的行政诉讼案件，严格司法审查标准，坚持依法审判，积极开展司法建议等工作，行政机关坚持依法行政，行政机关负责人主动出庭应诉，共同推动行政争议的妥善化解，扩大行政审判和依法行政的效果，并取得了明显成效。全省法院行政审判条线向有关行政机关发送司法建议167件;参与行政机关联席会议417次;为行政执法机关授课357次;反馈地方规范性文件修改建议41件;组织行政机关观摩庭、人大代表旁听庭等399次;与行政机关开展联合调研55次。

裁判公正，妥善化解行政争议。一是优质高效审理案件。全年审结各类行政案件24811件，同比增长6.14%。其中审结一审行政案件15843件，同比增长6.85%;审结二审行政案件7904件，同比增长7.27%;审结再审审查案件1064件，同比下降9.83%。此外，审结非诉行政执行案件10947件。二是注重纠纷化解。克服就案办案的思想，坚持全方位、多渠道做好矛盾纠纷化解工作。在审结的一审案件中，通过教育疏导，引导当事人撤诉4036件，撤诉率25.47%。

审查严格，坚持维权监督并重。一是严格司法审查标准。切实履行保护当事人合法权益、支持行政机关依法办事、纠正违法行政行为等职责。在2018年全省法院审结的一审行政案件中，判决驳回原告诉讼请求4528件，判决行政机关败诉1253件，行政机关一审败诉率7.91%，同比下降0.57个百分点。审结的非诉行政执行案件中，裁定准予执行9407件，不予执行410件，不予执行率3.75%。二是强化审计监督。2018年全年二审直接改判案件121件，发回重审81件，撤销原判并驳回起诉46件，撤销原裁定并指令受理28件，撤销原裁定并指令审理82件，撤销原判并裁定移送其他法院管辖4件，合计362件，二审案件发改率4.58%。申请再审审查案件中，提起再审7件，提起再审率0.66%。三是加强涉企案件审理。2018年全年审结涉及各类企业行政案件3247件，同比增加6.7%。在规范企业行为的同时，依法纠正损害企业经营发展的各类不当行政行为，为企业发展创造良好的法治环境。

良性互动，增强法治建设合力。各级法院主动向当地党委报告、向政府通报行政审判工作情况，各级党委、政府越来越重视行政审判工作。江苏省政府召开常务会议并出台《关于2017年度行政诉讼有关情况的通报》，对进一步加强法治政府建设提出要求。淮安、盐城、宿迁、常州、南通等市主要领导分别对相关中院报送的行政审判年度报告作出重要批示，进一步加强了对行政审判工作的领导。

三、推动全省依法行政的几点建议

江苏省委、省政府对法治政府、法治社会建设提出了更高的要求。为进一步提升全省行政机关依法行政能力和水平，结合2018年全省行政案件审理情况及行政机关败诉原因分析，提出如下建议。

依法推进行政体制改革。一是依法推进地方行政机构改革。党政协同推动政府机构改革是新一轮机构改革的鲜明特色。如何界定党政机构合并设立、合署办公、机构转型及隶属关系调整等改革后的行政主体资格，是当前迫切需要解决的难题。此外，行政审批局、大数据管理局、地方金融监督管理局等具有江苏特色的一批新型机构纷纷设立，也会带来依法履职的新问题。建议省政府尽快出台相应文件，在地方性规章未修改前，明确地方性法律规范适用的相关问题。二是深入推进综合执法体制改革。针对全省城市管理综合执法领域长期存在的集中处罚部门与行政主管部门职权交叉、履职争议等突出问题，建议遵循法定程序科学划定行政职权，规范派驻基层机构的执法责任承担主体。三是稳妥推进行政审批制度改革。建议改革过程中坚持“紧密联系、应进必进、循序渐进、蹄疾步稳”原则，科学合理确定需要划转到行政审批部门的许可事项，明确审批部门与主管部门之间的职权划分标准，明确“谁审批谁负责、谁主管谁监管”，避免职责不清和互相推诿。

努力提升依法行政能力。一是强化正当程序理念。从全省情况看，近2/3强制类败诉案件系由职权和程序问题引发，因此必须加强职权法定和正当程序意识。尤其是基层政府和行政机关不能一味为了推进拆迁、征收或拆违等工作进程，在没有法律授权或未履行法定程序情况下对行政相对人不动产实施行政强制，坚决防止损害法律权威现象的发生。二是提升诚信行政意识。各级行政机关要自觉履行行政协议确定的义务，强化守法诚信管理，探索建立行政执法人员守法诚信档案。三是加强主动履职意识。在2018年全省行政公益诉讼案件中，行政机关败诉案件均因不履行法定职责导致。建议环保、农林、文化等负有直接社会管理义务的部门增强主动履职意识，及时履行法定职责，做到执法必严、违法必究。

切实加强基层执法工作。一是加强法治教育。建议加强对一线行政执法人员的教育培训工作，强化执法人员责任意识和程序意识。以推进执法行为规范化、强化行政争议源头预防为目标，重点提升执法人员的证据采集、法律适用以及文书制作等综合执法能力。同时，健全执法人员资格准入制度，拟上岗人员必须通过相关法律知识考试才能获得执法资格。二是强化考核监督指导。一方面，省、市两级政府及相关主管部门应加强对下监督指导力度，扎实有效开展业务培训，细化考核标准;另一方面，县乡两级行政机关也应加强行政决策和行政执法的科学性、合法性，配齐配强一线执法力量，健全内部法制审核机制。三是拓宽投诉举报渠道。重视对基层执法工作的投诉、举报，进一步畅通渠道，及时处理好人民群众反映的基层执法问题。对因违法行为导致的重大责任事故，应依法依纪追究相关人员责任。

依法保护企业正当权益。一是强化平等保护理念。行政机关应当摒除歧视民营企业和民营企业家的观念，对民营经济予以法律上的平等保护。不能单纯以防止国有资产流失、维护公共利益等借口牺牲民营企业合法权益，不能因一些民营企业体量不大而忽视对其合法权益的保护。二是切实保障企业产权。在不违反法律规范和不影响相关各方合法权益的前提下，建议各级政府及人社、市场监督等部门在执法中对民营企业产权予以更充分的保护。如在行政强制案件中慎用强制措施，尽量不封、少封、活封企业账户、财产;在行政处罚案件中处罚强度应与违法行为相适应，慎用顶格罚款、吊销执照等处罚;在工伤认定中严格把握认定标准，避免增加企业负担;在行政协议案件中恪守承诺，保护企业的正当权益。三是对企业经营予以帮扶。建议各级政府结合本地实际制定规范性文件，对企业行为加强引导，保证企业经营有法可依;同时定期开展自查自纠，主动废除违法增加民营企业义务、限制民营企业权利的规范性文件;对不公正对待民营企业和企业家的行政执法行为，坚决予以整改。

行政诉讼是人民群众对政府依法行政的满意度“晴雨表”，从全省法院行政审判的上述分析看，全省行政执法状况、依法行政水准对照全面推进依法治国要求还有一定差距。必须认真学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，坚持以人民为中心的发展理念，按照国家治理体系和治理能力现代化的要求，严格司法审查标准，强化法律监督功能，不断增强法治意识，切实维护人民群众的合法权益，努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正義，使高水平法治建设成为江苏核心竞争力的重要标志。

（执笔人：刘亚平，江苏省高级人民法院巡视员）

责任编辑：刘志刚