房租的社会化调控机制：瑞典经验解析※

汪建强

（重庆科技学院，重庆401331）

纵观全球，房租控制虽然同样处于争议之中，但施行的国家和地区却不在少数，尤其是发达市场经济国家长期保持着某种形式的房租控制机制，国内学界对此已有相当关注，但关注重点主要集中在美、德、英等少数国家，对更加多样化的房租调控机制考察较少。作为福利国家典型代表的瑞典，其房租调控模式便迥异于其他国家，并且随着社会经济的变化而不断调整改进，取得了良好的政策效应，值得认真解读剖析。

一、瑞典的住房租赁概况与房租形成机制

与其他发达市场经济国家类似，瑞典的自有产权房比例始终不高而住房租赁市场却长期稳定繁荣。2017 年底全国485 万套住房中自有产权房约189 万套，占比39%，租赁住房约186 万套，占比38%，其中私营租赁与公共租赁各占一半，其余23%的住房为合作社住房。①租赁住房与自购住房的数量基本持平，是解决国民居住问题的重要支柱，租金水平的设定也自然成为支撑该支柱持续有效运转的关键要素之一。

瑞典的房租控制模式是集体谈判协商制，以代表租户利益的租户联合会为一方，以代表出租者利益的不动产业主联合会为另一方，基于房屋的使用价值展开年度性的租金谈判以确定房租额度。瑞典租户联合会是由超过全国90%租户参与形成的全国性社会组织，在各地设有不同层次的分支，是房租谈判中代表租户利益的唯一合法组织；按照租住房屋的不同性质，不动产业主联合会分为市政住房公司和私有财产业主联合会两部分，这两者既有全国性的中心总部，在地区、市镇及社区层面也都有相应级别的机构设置，与同级的租户联合会相对应。房屋使用价值是谈判的立足点，房屋质量、设施设备、周边环境等是主要决定因素，而其建设维护成本原则上不纳入谈判范围，只是随着近年来人口流动的加剧致使出租方的市场优势地位得到加强，以及政府的房租市场化导向改革的逐渐推进，这部分成本才被日渐引入房租构成的认定之中，但房屋使用价值仍然是主导性决定因素。此外，公租房谈判租金曾是私营租赁租金的法定参照标准，同一区域内后者不能超过前者的5%，2011 年这一限制被取消，政府适度放松了对租赁市场的过严管制，并要求市政住房公司仿照有限责任公司的形式，遵循“商业规则”来运作，但依然严格规范并执行租金谈判协商制，引导公共租赁与私营租赁在这一根本制度的约束下公平竞争，形成了居住质量与支付价格相匹配的租赁住房良性发展格局。

二、瑞典的房租集体谈判模式解析

房租的集体谈判协商是瑞典所特有的住房政策，被称为一种“柔性的”房租控制系统[1]。相比其他国家由政府机构直接以行政命令强制控制房租的操作方式，这一模式适当隔离了政府行政及其计划命令，避免了政府对市场的过度或不当干预，社会性意蕴更为浓厚，房租设定取决于供求双方的意愿和力量对比，较好地维护双方的合理利益，形成“双赢”的局面[2]。如果双方无法达成共识或者租户在租住中认为租金与房屋使用价值不匹配，可以分别向市政住房公司全国协会或地区性的租金法庭提出解决争议的诉求，后两者同样也优先以调解、斡旋、协商等方式来处理争议，磨合双方的立场，当然其最终也可做出具有法律效力的决议或判决，实现对住房租赁的法制化、兼利化调控。

图1 瑞典的房租集体谈判协商

（一）瑞典模式的运作要点

1.法律框架

瑞典的房租集体谈判并没有直接对应性的单独法律，其基础性的法律依据是《租金谈判法》和《集体谈判法》中有关住房租赁的条款以及《土地法》的相关章节。这些法律规定了谈判双方应满足的法律要件，赋予了一定数量租户发起成立或加入某一租户联合会的权力，相应地，业主联合会也需得到认可和授权，具备合法地位；双方谈判必须遵守法定的程序规则，不可自行改变；谈判结果必须要有书面化的纸质文本呈现，对所涉每套房屋的具体情况及其租金要有准确、细致的说明，即一房一议一价，满足租户的差异化需求。除了针对常见状况的原则规定外，以上法律也考虑到了某些特殊情况，做出了一些较为灵活的安排。比如在达成年度租金协议后，租户因为某种突发的合理缘由不愿继续执行协议租金，也可以退出协议并与业主单独谈判、重新达成协议，但需要以新的租金水平连续租住3 个月后，新协议才正式产生法律效力。

2.谈判的强制性

进行房租谈判是租赁双方的共同义务。对出租业主而言，无论是新租户的租金设定还是想提高老租户的租金水平，都必须经过谈判协商方才合法有效，否则将面临对租户的经济补偿和支付法律规定的罚金（视其违法收取的租金多少而定）等经济性损失，以及影响个人和业主联合会组织的征信记录等非经济性损失。对租户而言，也必须经过谈判才能就租赁期限与租金、房屋设施、周边环境等关键问题达成于公合法、于己合意的解决结果，否则其居住权益将不能获得法律保护。租赁双方的任何一方都有权提出租金谈判的要求，谈判必须在此后的3 周以内开始，达成协议的期限则没有明确规定，但一般会在来年1 月1 日前达成，或是通过市政住房公司全国协会和地区租金法庭的调解、裁决达成协议。

3.租户的权责设置

在人口流动加剧、政府推进房租市场化导向改革和适度放松对住房租赁过严管制的背景下，瑞典的房租总体水平呈逐渐上涨的态势，提出房租谈判要求的大都是出租方。作为对租金上涨的缓冲与平衡，租户居住权益的稳定保障便显得极为重要，因此出租方的租赁合约终止权就受到了较多限制，只有在满足特定条件时才可终止租约，否则租户有权继续居住。这些特定条件包括房屋将大修、拆除或改变用途，租户有不当行为（如扰邻等），租户在应缴房租之日后的4 周内仍未缴房租，租户未征得业主同意就擅自转租、分租房间等，在出现这些情况时，出租方需提前3 个月以书面形式告知租户终止租赁的事宜。如果租户想终止租约，则无需说明理由，只需提前口头通知业主即可，只是通知的时间依照租约剩余时间的长短有所不同而已。

4.申诉机制

如果谈判双方难以达成妥协，或是在租约执行过程中任何一方认为租金额度有失公平，都可以向地区租金法庭提出申诉。该法庭在各个城市的区一级均有设立，不仅受理私营租赁住房的租金争议纠纷，为方便公众的申诉，也受理区域内公租房租金的争议诉求。不同于通常由出租方提出租金谈判要求的情况，提出租金公平性申诉的大多是租户及其联合会组织，他们可在新租金实施3 个月之内提出申诉，法庭将先进行调解，调解不成则基于对相同或相似租赁住房的租金水平的对比分析做出判决，如有异议，双方可在判决后3 个月内提出再审要求。除了租金争议，租户也可就出租方终止租约的合法性提出申诉，实现对自身正当权益的有效维护。

（二）瑞典模式的成效

瑞典是全球福利国家模式的典型代表，其独特的房租调控模式可以说是其福利主义治国思想所奉行的阶级合作与协商原则在住房领域的重要体现。因此，对包括房租调控在内的各项住房政策的分析不能仅着眼于模式的创新或特色，还应当考察了解这些政策对住房市场及普通公众所带来的影响。

1.较为公平地保障了租赁双方的合理权益

通过房租协商谈判，租户对房屋质量、住区环境有了更清晰的了解，自身的权益诉求得以有效表达，最终形成的租金可以恰当反映房屋的条件、环境，也能同自身经济水平相适应，因而这一长期实行的模式依然被视为实现住房可负担性的重要手段[3]。另一方面，这一模式也并未对市场机制的正常运行产生明显冲击，出租方可以通过对租户的预先筛选、对房屋的升级改造等方式来追求合理的更高收益，“在足够灵活的规则条件下，房租控制的负面效应得到了较好处理，包括对房屋质量进行提升后回报率的解决”[4]；近些年来租户想固守低房租却在地区租金法庭败诉的案例也并不少见[5]。

2.并未对租赁住房的供给造成明显影响

瑞典学者在考察住房市场后对所谓的房租控制造成存量租赁房低效利用和非法交易等说法提出了质疑，指出这类问题主要是因个体层面的供需不匹配和不顺畅所导致，并非租金控制的后果，决定租赁住房空置率的最重要因素是市镇的人口规模，因人口流入或流出所引起的市镇扩张或收缩才更为关键地影响了该市镇的租赁供给，在一些人口流入的大城市，即使协商谈判的房租低于出租方的预计，房屋空置率依然很低[6]。也有学者指出，当房租控制允许房屋服务水平的提升可以在其市场价格被合理评估的基础上从房租标准中体现出来，那么在房租控制下的再投资水平与没有房租控制约束的再投资水平其实并无差异[7]。

表1 瑞典租赁住房空置率与相关变量系数矩阵

3.有效维持了住房租赁的财政可持续性与高效性

公租房的租金水平直接决定了其发展的可持续性，租户与政府之间的共赢才是最合理的[8]。瑞典的房租协商方式较好地顾及到双方的利益和立场，它要求在财政透明与调整途径确定下双方公平参与，在保证公租房能得以长期维护且有合理财政收益的前提下来实现对公众的可及性与可接受性，这是一项非常审慎周到的公平权衡[9]。而在公共租赁与私营租赁的存量基本相等的情况下，二者的竞争不仅对私营租赁租金形成抑制，更激励了私营租赁在经营策略、成本控制、管理效率等方面不断改进，从而使得其在租金市场化的缓慢上涨过程中，既保持了竞争力和发展活力，又赢得了租户的较高满意度[10]。

三、瑞典模式对我国的政策启示

住房兼有经济性和民生福祉性的双重属性，购买或是租赁都必须考虑和保证住房对于公民的基础性生存意义，这也是十九大报告将租购并举列在“加强社会保障体系建设”条目之下的深刻涵义。瑞典是社会经济高度发达的福利国家，施行的住房政策自然是基于本国的特定国情，但对于我国相关领域的建设发展也可以提供一定的借鉴与参考。

（一）房租控制应当成为治理与推进住房租赁建设的基础性政策选项

“住房领域的生产和流通过度市场化是导致我国住房问题的深层原因”[11]。住房租赁与住房销售类似，由于存在着信息不对称、局部供求关系失衡、供求双方力量地位差距悬殊等因素，也会出现诸多的市场失灵现象。“如果没有相关制度安排来限制，或不对租金进行管制，租金很容易形成垄断性定价或被操纵定价。……住房租赁市场不能够完全由市场定价”[12]，而“房租控制政策就是为了限制出租方过于优越的市场力量所造成的结果”[13]。我们发展住房租赁的根本目标应是改善中低收入者的居住条件和权益，实现社会普遍福利与公平正义的不断提升，而不能仅仅从经济效率与产出、市场供给等角度来思考，瑞典通过实施房租的集体谈判协商营建起一种“既非市场又非命令的经济结构”[14]，获得了良好的社会经济效益，为我国治理住房租赁市场提供了重要的参考和启迪。

（二）可在部分重点城市、中心城市先行试行房租控制措施

我国各地住房市场的情况差异明显，在全国范围推行房租控制既不可行，更无必要。集聚了大量流动就业、初始就业人口的重点城市和中心城市是房租过度上涨风险的集中区域，在这些城市实行一定的房租控制极为必要，也更具民意支持和现实基础。2018 年深圳宣布将推行“稳定租金商品房”试点，采用“一房一价”、“一年一调”等管控手段，控制房租年增长率不超过5%。在该市当年房租普涨20%至30%的显性压力下，这一有着浓厚行政色彩的强制举措确有施行的必要，着手酝酿、探索对房租非理性上涨进行某种控制的意识值得肯定，但也需对这一应急式、被动式的干预可能会对市场形势及预期产生的扭曲效应有充分的警惕与预判。同时，房租控制还应配合以其它长效改革机制的推进，比如改变房地产税“重开发、重交易、轻保有”的不合理结构，适当减少开发建设销售环节的税费，对多套住房持有者征收累进房产税，但如将住房用于出租则适当减免，以鼓励其出租或交易。

（三）在房租控制的运作中需加强租户的组织化参与及其权益保障

在房屋租赁关系中，当事双方的地位严重不平等，无论是经济实力还是市场地位，租户都处于明显弱势，在事关这一庞大群体生存压力的房租设定中却没有其利益诉求有效表达的渠道和空间，这是非常不合理、不公平的；而出租方基于对房屋质量、市场状况、自身经济需求的判断，也会有正常的收益要求。如果仅由政府强力推行租金定价，很难周全顾及双方的各种差异化需求，若借鉴瑞典的“柔性”调控模式，组织、引导双方展开直接的协商谈判，则可最大限度地综合、权衡各自诉求，达成可共同接受的最大公约数。但分散化、原子化的租户个体是无法实现有效参与的，因此在注重支持机构化、规模化租赁企业发展并开展长期租赁业务的同时，培育租户组织的建设不仅必要，而且可行，这对于营造真正健康理性的长期租赁极为重要。当前可以探索利用各社区已有的一些组织平台来聚合租户力量，或者支持、鼓励同社区租户通过合适途径组成一定形式的联合组织，努力增强租户的市场博弈能力，社区部门可居中调和，整合双方诉求。

（四）需做好保证房租协商谈判相对公平与高效的嵌入性基础工作

瑞典模式之所以被称为“柔性的”控制模式，主要就在于政府没有对房租水平做出简单刚性的限制，而是赋能于民，尊重并支持租赁双方自行达成共识，尊重并支持社会多元主体参与的治理格局，同时还为之做好了细致全面监测掌握市场租金的变化动态、在有力维护租户权益前提下容许租金的合理上涨、为争议纠纷设立便捷高效的申诉裁决平台等嵌入性基础工作，保证了房租协商的整体公平和效率。我国尚处于住房租赁发展的起步阶段，政府部门对房租等市场信息的掌握还较为滞后、失真，信息的不充分、监测预警的不足致使有效的市场监管还难以形成，也就无法设置符合实际的参考性房租水平区间并据此对房租争议做出科学的裁判。而在城市化快速推进的背景下，总体房租水平的上涨是不可避免的必然趋势，与之相对的应是对租户合理居住权益保障的同步提高，这不仅需要通过强化租户的组织化力量、对房租展开充分博弈来实现，也需要政府尽快制定倾向性的租户本位立法来促进，并尽力追求申诉渠道的便民性，比如在住房管理部门中设立专门的住房租赁管理机构及简易处理程序，对房租争议、权责纠纷等进行裁决。

（五）需着力加强公租房的供给改革力度

瑞典的房租控制得以长期实施，除了法制规范、租户组织化程度高等条件外，公租房体系的发达也是重要的保障因素。数量丰富且面向所有人群开放申请的公租房扩展了租户的选择范围，对私营租赁产生了有效的分流与竞争效应，为房租协商的理性创造了可能。反观我国，公租房虽被确定为住房保障的主体形式，但过去数年棚改房、安置房却成为建设主体，2015 年全国棚改房开工面积占保障性安居工程的76.77%，北京市定向安置房完成面积占保障性安居房的74.57%，公（廉）租房仅占4.06%[15]，而且对申请者还设置有各种限制性条件，完全无法对租赁体系形成有效供给。房租控制是对租金过度上涨风险的“堵”和“压”，公租房的扩容和改革则是“疏”和“放”，如果不加大公租房的投入以改变租赁供给格局，失衡的供求关系不能缓解，那么不断汇集的市场力量也将最终冲破租金调控的束缚。在目前各地普遍将住房租赁政策重心置于私营租赁的情况下，这一点尤其需要警醒和强调。

四、结 语

房租控制的理论与实践长久以来都处于广泛、复杂的争论之中，这本身也说明其存在和执行具有一定的现实合理性与必然性，在我国当前着力培育住房租赁的初始阶段，市场乱象纷扰而制度安排、政策应对又严重不足，更需全面、理性、辩证地分析房租控制这一全球普遍性的政策工具，科学地规划、设计适合我国实情的房租调控机制；进而言之，质疑和反对房租控制的主要理由大多是立足于行政命令直接限租的所谓“第一代”房租控制模式，瑞典则超越了这一旧有范式，行政力量适度退出，一种更富弹性、更为遵循市场规律、更具多方民意基础的协商共治模式长期施行且成绩斐然，这既对我国房租调控提供了新的思路和视角，也为打造住房领域“共建共治共享”的新时代治理格局创造了切入点与进路设想。

【注 释】

①数据来源：瑞典国家统计局网站（Statistics Sweden）。合作社住房是由住房合作社（民众自发组织成立的民间非营利团体）投资建设并持有管理的住房，住户向合作社购买房屋的一定份额，获得居住权且居住时间不受限制，住户可以自由交易自己的份额，但不能获得产权，比较类似于我国正在推行的共有产权住房。