浅议检察机关提起民事公益诉讼的法律地位

闫 雪

西北政法大学法律硕士教育学院，陕西 西安 710063

《中华人民共和国民事诉讼法》第55条规定：“对污染环境，侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关或者组织可以向人民法院提起诉讼。”从法条字面意思来看，起诉主体被简明扼要地表述为“法律规定的机关或者组织”，由于目前公益诉讼整体制度尚不完备，很多问题还没有明确界定、留有空白，尤其是检察机关是否属于“法律规定的机关”缺乏相关立法解释，所以其在民事公益诉讼中的法律地位这一问题，学界没有达成统一定论。但就现有法律和司法解释的有关规定，检察机关并不属于其主体之一，因此在司法实践中人民检察院不能以自己的名义直接提起民事公益诉讼。或许是立法者的疏忽，也或许是出于考虑社会发展的复杂性，而为其留出相应的法律解释空间，但是从司法实践的现实可行性来看，为了切实维护民事公益利益和相关受害者的权益，作为国家法律监督机关的检察机关应当成为公益诉讼的主体和公益利益的代表，这是由其自身的职责和自身优越性所决定的：1.相比普通的机关和组织，检察机关拥有经过法律系统培养的、司法实践经验丰富的人才队伍。2.检察机关可以在其内部建构相关的公益诉讼部门，以确保案件的起诉与法院立案条件相符合，相比普通机关和组织，更能有效保证诉讼质量和效率；3.面对诉讼中的各种复杂问题(如取证、涉案人员的不配合等)和突发事件，检察机关能够迅速采取有效措施应对。我们认为，检察机关参与民事公益诉讼具有必要性，成为民事公益诉讼的主体，是民事公益诉讼的趋势所向。首先，检察机关本身具有提起公益诉讼的固有属性和法律地位，作为宪法规定的法律监督机关，有权对法律的创制和实施进行监督，所以检察机关应当具有民事公诉权；其次，公益诉讼案情复杂且很难掌握证据，公民或组织没有能力提起这样一个专业性密集，涉及范围广泛的诉讼，急迫需要一个公益诉讼代表人，符合“公益法理”；最后，人民检察院与行政机关不存在领导、被领导的关系，可以最大限度地使所提起的公益诉讼案件排除地方官僚主义的干涉，保障提起公益诉讼的质量、效率以及使社会公共利益得到切实维护。

相对一般民事诉讼，公益诉讼有自身特有的特点：1.从范围上看，公益诉讼针对环境污染和消费者权益保护等侵害社会公共利益的案件启动，这类案件一般具有普遍性和广泛性、在取证方面较为困难、发生的损害后果影响恶劣等特点；2.诉讼主体与案件之间是一种间接利益关系，从这个角度讲，公益诉讼具有广泛性；3.诉讼标的具有特定性，目前民事公益诉讼司法实践具体到环境污染和消费者权益保护两种类型的案件，有些案件是否为公益诉讼还尚有争议；4.诉讼请求具有非私利性；5.诉讼目的具有公益性。在审理程序上：1.民事公益诉讼只能适用普通程序；2.受理公益诉讼案件的级别高于受理一般民事案件的级别。一般由侵权行为地或被告住所地的中级人民法院管辖，但是法律或者司法解释另有规定的除外；3.就当事人的诉讼权利而言，公益诉讼主体未必都能行使普通民事案件当事人所享有的诉讼权利。如原告撤诉的权利;4.就当事人参与诉讼的条件而言，人民法院受理后，其他可以依法提起公益诉讼的有关机关和组织，可以申请列为共同原告；5.民事公益诉讼的判决生效后，其他可依法提起公益诉讼的有关机关和组织就同一侵权行为起诉的，人民法院裁定不予受理。但与本案有利害关系的个人可以就其受到的损害另行单独提起普通民事诉讼。

由于民事公益诉讼与一般民事诉讼有很大区别，所以检察机关提起的民事公益诉讼，更应当厘清与非检察机关提起的民事公益诉讼的审理程序，尤其是在称谓和权利的限制上应作出明确界定。

检察机关应当以“公益起诉人”的身份参与公益诉讼。当前法尚无明文规定其提起公益诉讼的称谓，并且在我国民法中，当事人称谓的不同，进而决定着其权利义务的不同。对此，我们应该谨慎选择。学界也莫衷一是，突出观点有几：一则，支持直接将人民检察院作为公益诉讼的“原告”。笔者认为这与公益诉讼的本质特点是相冲突的，公益诉讼具有间接性特点，人民检察院无需也不能以自己的名义提起诉讼，其维护的是公共利益而不是自身的利益，并且不受审判结果的约束。进一步看，人民检察院更不能以“公诉人”的身份提起，因为其与“原告”的称谓区分尚不明确，从根本上不符合公益诉讼的特点，同时公益诉讼的双方当事人具有平等的法律地位，若检察院以“公诉人”的身份提起诉讼，双方当事人地位不平等，有失公允。二则，支持人民检察院以“公益诉讼人”的称谓提起公益诉讼。但是“公益诉讼人”属于实体上的称谓，并非由检察机关独有，并且公益诉讼案件属于诉讼案件，诉讼主体与案件之间并不是直接利害关系，所以毋庸置疑，检察机关并不是实体意义上的“公益诉讼人”。还有一种观点，即人民法院应当以“公益起诉人”的身份提起公益诉讼，“起诉人”是程序意义上的，符合人民检察院与案件之间的非直接利害关系的特征，在人民检察院提起的公益诉讼中，它只是引起诉讼程序的主体，具有是程序意义，对审理程序的进程及审判结果生效后的具体事项的执行进行监督，这也是本文所支持的观点。所以我们认为，“公益起诉人”的法律地位符合诉讼请求的非私利性和诉讼目的的公益性的特点，更有利于维护公共利益和发挥检察机关的法律监督职责。

检察机关提起公益诉讼的权利应当有明确的限制。首先，若法律规定的机关或者组织提起民事公益诉讼，人民检察院可以依据支持起诉原则对该机关或组织给予帮助，但当法定机关和组织不作为时，检察机关必须介入。所以检察机关提起公益诉讼的前提条件为，没有适格主体以及适格主体不履行或迟延履行。其次，《试点方案》对检察机关提起公益诉讼的案件范围作出限制，即环境污染和食品药品安全两大类案件，而不是笼统地让其参与所有的公益诉讼案件，这种限制既符合民事诉讼法对公益诉讼案件范围的规定，又能具有针对性的发挥其在民事公益诉讼中的法律监督职能。由此，我们针对检察机关能够提起公益诉讼的案件性质和特点作如下总结：1.以“公益性诉讼”为目的；2.保护的是不特定多数人的健康权和生命权；3.必须存在实际的损害。法律规定的普通组织和机构可对存在的潜在危险提起公益诉讼，请求停止侵害；但是检察机关提起的公益诉讼较为特殊，必须存在实际的损害为前提，以被告是否构成侵权作为诉讼请求，请求人民法院确定是否构成侵权。具体赔偿数额则是由法院确定，或者相关主体根据判决确定的确认侵权的结果提起私益诉讼来确定赔偿数额。

为确保检察机关提起民事公益诉讼的法律地位和权利的行使，我们应当从以下几个角度完善民事公益诉讼制度：

1.公益诉讼制度在构建伊始，我们应当明确详细地划分公益诉讼的案件的性质和范围。涉及消费者权益保护等侵害公益利益的案件具有民事公益诉讼的性质，在法定主体怠于起诉时由检察机关提起民事公益诉讼。而涉及环境污染等侵害公益利益的案件具有行政公益诉讼的性质，在法定主体怠于起诉时由检察机关提起行政公益诉讼。

2.在修订《中华人民国共和国民事诉讼法》时，就检察机关提起的民事公益诉讼审理程序，单列出一篇，确定检察机关的称谓和地位，明确界定起诉的前提条件、案件范围、检察机关的权利义务以及责任承担。