环境治理的PPP模式：理论基础、现实困境与规范路径

□ 张碧波

（中共贵州省委党校，贵州 贵阳 550028；贵州省中国特色社会主义理论体系研究中心，贵州 贵阳 550028）

我国已进入高质量发展阶段，污染防治是确保高质量发展的重要方面，是全面建成小康社会三大攻坚战之一，是体现以人民为中心发展思想的关键抓手。党的十九大报告指出，着力解决突出环境问题，要“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”，明确了发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用的环境治理改革方向。2014年后，PPP模式在公共产品和服务供给领域逐渐全面展开。PPP（Public-Private-Partnership）模式是指政府采用竞争性方式选择社会资本方，双方订立协议明确各自的权利和义务，由社会资本方负责基础设施和公共服务项目的投资、建设、运营，并通过使用者付费、政府付费、政府提供补助等方式获得合理收益的活动［1］。PPP模式旨在提高公共物品的供给质量和效率，而环境治理是典型的公共物品，在环境治理领域推广PPP模式是环境治理改革的重要载体，本文对PPP环境治理模式进行专门探讨。

一、我国环境治理模式的研究现状和不足

从世界发达国家经济发展历程来看，环境污染防治是经济发展到一定阶段的必然选择，要使经济发展质量和水平向更高位进阶，必须实现经济与环境的协调发展。当前，中国正处在以重化工业快速发展为特征的工业化中后期阶段，不少地方纷纷将加速工业化作为工作重点，能源高消耗和污染高排放很可能呈现密集增长的态势［2］。我国进入中高速发展阶段后，要实现经济社会的高质量发展，环境污染防治的压力凸显。事实上，我国自20世纪80年代初就将环境保护列为一项基本国策，并出台一系列法律法规，但环境治理效果并不尽如人意，几十年的高速工业化使我国面临的环境污染问题至今仍十分严峻［3］。我国需要探索更有成效的环境治理模式。

治理模式的分析从治理主体的数量、性质等因素开始。由此，把握环境治理模式从环境治理主体的数量、性质等因素开始，然后是环境治理主体之间相互关系以及权责利等分配情况。刘小泉和朱德米［4］的研究表明，美国、澳大利亚等西方国家在解决复杂环境问题时的新型环境治理模式为合作型环境治理模式，该模式强调多个行动主体之间的磋商、建立共识、解决问题等互动关系，在合作过程中要注重规则和规范，决策制定权不是集中在政府机构。这可以为我国现行的行政主导型环境治理模式的创新提供借鉴。俞海山［5］指出，由于环境的公共品性质、环境问题的复杂性以及环境行为的外部性，政府单一主体的参与式治理模式转向合作式治理模式是大势所趋，即由政府、公众、企业、环保组织等在平等的基础上进行共同治理。唐任伍和李澄［6］进一步指出，单一的治理模式不足以解决环境治理复杂性问题，在政府、市场与社会平等关系基础上，政府要发挥“同辈中的长者”作用，强调市场配置资源的决定性作用，促进公众参与，政策制定要科学、明确、具体、细化。随着环境治理理论的发展和PPP模式在我国公共服务领域的实践和推广，PPP模式运用于环境治理领域的研究逐渐增长。莫吕群等［7］分析了环境治理领域PPP项目运作方式。刘亦晴和许春冬［8］探讨了PPP模式运用于废弃矿山环境治理情况。孙艳丽等［9］分析了PPP模式运用于雾霾治理领域的情况。宋金波和张紫薇［10］运用系统动力学方法建立了污水处理BOT项目的特许定价决策模型。邹东升和包倩宇［11］专门探讨了城市水务PPP的政府规制绩效指标的构建问题。

总的来看，现有研究对我国环境治理模式的改革趋向已取得共识，即由政府单一主体的治理模式转向由政府、市场、社会组织等多元主体共同治理，有的研究甚至提出了多主体间的合作协同等具体关系，但缺乏对多元主体共同治理机制的深入研究；现有研究对PPP模式运用于具体环境治理领域与项目的技术分析较多，对PPP模式的治理意蕴挖掘不够，缺乏对PPP模式运用于环境治理领域共性特征的提炼与总结。在已有研究中，对环境系统公共品性质的研究略显不足，或者说对PPP模式所具体运用的领域特性分析不够，而环境公共品的分析是构建环境治理理论及机制的基础和前提。本文在环境系统公共品分析基础上，力求深化对多元主体环境治理机制，通过环境治理实践特点提炼PPP模式的治理意蕴。

二、环境治理PPP模式的理论与机制

环境治理旨在提升环境品质，实现环境系统生态平衡，满足公众对环境公共品的生产生活需求因此，环境治理是典型的公共物品。PPP模式旨在提高公共产品和服务的效率和质量，作为一种治理手段，首先要分析治理对象的物品特性，因为物品性质是治理结构的基础，而作为一种项目运作方式，首先要对项目运用领域进行分析，以确定项目关键运作机制。我们的分析从环境系统公共品性质开始，结合PPP模式相关运作机制，说明环境治理PPP模式的机制和重点。

（一）环境治理的双重失灵与PPP模式的共赢

环境治理供给不足可归因于市场供给不足和政府供给不足的双重失灵。一方面，环境治理供给不足是市场机制失灵的代表性领域，市场供给不足源于环境治理的正外部性，这导致市场主体收益严重小于社会收益，从而产生普遍的搭便车行为，使得市场机制无法有效配置生产资源，市场供给偏离有效供给。在缺乏外部正向激励的条件下，环境治理供给总是缺乏，加之环境资源产权难以界定或交易费用过高，市场机制难以发挥作用。环境治理中价格机制不能起作用或不能起充分有效的作用，从而出现“市场失灵”。另一方面，环境治理是典型的“软”公共品，投资大、周期长、见效慢。在财政分权体制和晋升竞标赛制度内，地方政府更愿意投资见效快的“硬”公共品，即使在知晓民意的情况下也不愿改变投资偏好，导致环境治理政策失灵，这是我国各地“软”公共品供给不足的关键原因。环境治理政府供给不足的另一个原因是环保部门之间缺乏协调性与整体性，这与环境治理的系统性不匹配。环境治理中政策失灵与管理失灵导致“政府失灵”。环境治理的双重失灵［12］需要市场与政府有机结合，以弥补各方短板，实现共赢。

PPP环境治理模式是市场与政府有机结合的制度探索，在使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的改革导向下，政府部门充分利用市场主体力量实现治理目标。在PPP模式的项目发起、项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交等各操作环节，均有规范和要求，目的是充分利用市场机制实现项目供给最大效率。一方面是寻求治理环境的专业主体，另一方面是减少各合作主体间的交易费用。随着经济发展，社会对环境治理需求日益旺盛，PPP模式有利于政府部门突破融资掣肘，提升环境治理水平。在政府部门公共资源弥补与激励下，社会资本发挥专业优势可以获得稳定回报。PPP模式兼顾环境治理公平与效率原则，实现公共部门、私人部门和社会公众的利益共享。

（二）环境治理的公共性差异与PPP模式的控制权配置

根据物品的消费特性，我们可以得到从私人物品到纯公共物品的一个物品谱系。该物品谱系的公共性不断增强，其中，私人物品具有消费的竞争性和排他性，纯公共物品具有消费的非竞争性和非排他性，居于中间的大部分是具有混合性质的物品，如俱乐部物品和公共池塘资源。俱乐部物品具有消费的非竞争性和排他性，公共池塘资源具有消费的非排他性和竞争性。广义的公共物品是指具有非排他性或非竞争性的物品，包括纯公共物品、俱乐部物品与公共池塘资源三大类［13］。物品的消费特性差异进而物品的公共性差异深刻影响着物品的供给方式和制度安排。私人物品的供给由市场机制完成，而公共物品的供给被认为是政府部门的职责，政府部门因而拥有公共物品的供给权利。物品的公共性越弱，市场机制介入的可能性越大，公共部门的权利规制越弱，公共资源投入越少。物品的公共性并非一层不变，随着经济社会发展和技术进步，一些物品的消费逐渐具有可分割性，因而具备可计量性，如公共交通里程的消费和公共信息流量的消费，这为物品的市场供给提供了可能。公共物品的市场供给是一个趋势，不过要受到公共部门不同程度的规制。

环境治理大致包含固体污染治理、水污染治理和大气污染治理等三大领域，每一领域又包含多个细分领域，如污染水体包含海域、流域、湖泊、湿地、生产生活排水等。不同环境治理领域的公共性差异直接决定了能否引入PPP模式以及PPP项目非竞争性和非排他性强度，进而影响PPP模式的控制权配置和公共资源的介入程度。在环境治理的弱公共性领域如生产生活污水治理领域，PPP项目的非竞争性和非排他性弱，项目产品或服务以私人物品的形式提供，市场机制发挥较大作用，项目产品或服务的供给权利更多分配给社会资本，公共资源投入较少。2017年7月，《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》（财建［2017］455号）中明确要求，在污水、垃圾处理领域全方位引入市场机制，政府参与的新建污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式，有序推进存量项目转型为PPP模式。这说明，在污水、垃圾处理等环境治理领域，市场机制较为成熟，项目产品或服务消费性质类似私人物品。

（三）环境治理的主体责任与PPP模式的风险分担

环境治理中政府与市场的有机结合首先要明晰各主体间的权、责、利关系，也就是要划清政府与市场之间的界线，以实现各司其职。有机结合的目的是要实现各主体间的无缝对接与高效运转，既不能出现物品或劳务供给中的缺失，也不能出现重复供给，防止各主体间推诿扯皮。如果将公共部门垄断供给公共品的权、责、利等看成一个整体，随着社会资本主体的引入，必然带来整体性权、责、利的分割与分配。一般来说，公共物品或服务的供给包括设计、融资、建造、运营、维护等诸多方面。在政府为主导、企业为主体、公众共同参与的环境治理体系构建原则下，政府主要发挥制度政策性功能，而企业主要发挥技术操作性功能。

权、责、利关系的对等原则要求PPP项目风险的公平分担。具体而言，PPP模式风险分配原则主要是，对风险最有控制力的一方承担相应的风险、承担的风险与所得回报相匹配以及风险要可控，这样才能培养各方主体的理性谨慎行为，尽量降低风险发生概率。大致说来，公共部门承担的风险领域包括行政审批、招投标、项目规划、相关法律法规等，而私人部门承担的风险领域包括项目的设计、融资、建设、运营、维护、移交等，体现了权责对应的关系。不可抗力风险一般为各主体共同承担。某些环境治理领域自然风险的分担值得注意。比如，在一些流域综合治理或大气综合治理领域，治理对象本身为市场主体的供给内容，期间风险理应由私人部门承担，但根据风险可控原则，项目参与方不宜承担超出其技术、管理及财务等能力范围外的风险，即风险承担要有上限。环境治理进程中衍生、持续的环境变化可能超出市场主体的解决能力，需要政府方合理分担。

（四）环境治理的产出要求与PPP模式的监督考核

对物品或服务的消费离不开对物品或服务在数量、质量、性能、价格等方面的要求。私人物品的个性化需求相对容易界定，公共物品的供给要求相对复杂。在市场主体拥有信息优势的情况下，如果公共品的供给要求模糊，易引发投资者的投机行为而使政府部门及公众利益受损。公私部门之间的信息不对称直接导致合作过程中交易费用上升，降低公共服务供给效率，这个问题在环境治理领域尤为突出。相对于公共基础设施建设等公共品而言，环境治理效果的隐性信息容易导致合作交易成本上升。环境治理的自然作用和阶段性成效某种程度上超出了人的控制范围，弱于工程建设进度的可控性。

PPP模式强调明确的项目产出，即清晰的经济技术指标，这是测度PPP项目绩效的基础。我国PPP项目的规范发展要求市场主体重视项目的运营而不是建设，真正体现公共服务的宗旨。PPP项目应通过基于产出（结果）的绩效要求促使私人部门确保所提供的产品（服务）的质量并提高效率，政府监管的重点是项目产出，而不必干涉私人部门为满足绩效要求所使用的方法，以充分激励他们的能动性［14］，这是绩效导向的监管要义所在。因此，明确的项目产出要求可以预防投资者的投机行为、激励私人部门效率改进以及降低合作的交易成本。此外，环境治理的产出水平与私人部门的收益高度相关，政府部门对私人部门的考核主要以各项环保指标为主，私人部门的三种收益方式（使用者付费、可行性缺口补助、政府付费）均有严格的绩效考核体系。

（五）环境治理的不确定性与PPP模式的调整

环境治理的不确定性来源于多个方面，包括自然环境自身、各合作治理主体、环境治理的政策法律法规、环境治理技术、国内外经济社会环境等，如社会资本的进退、公共责任部门的换届更替、环境治理政策利好、物价波动等等。和其他公共服务供给相比，自然环境自身带给环境治理的不确定性比较特殊。以大气污染综合治理为例，从时间维度来看，空气的污染与改善有其自身的变动规律和自然作用时间；从空间维度来看，一定区域的空气质量必然受到周边空气环境的影响，即所谓的空间溢出效应，这种溢出效应的方位、程度、时间等完全是不确定的；从空气生态系统的角度来看，系统内的成分构成及其相互作用仍存有未知，生态有机体有其修复规律。因此，环境治理领域的不确定性受自然条件影响的机理不同于其他领域。

从契约的视角看，PPP项目是一个合同体系包括PPP合同、股东协议、贷款合同、建设工程合同、运营合同、服务合同等。PPP合同是整个合同体系的基础和核心，由政府方（政府或授权机构与社会资本方（社会资本或项目公司）依法签订确定公私双方的权利义务关系、项目的运作方式交易结构、风险分配以及协商调整条款，是项目全生命周期内顺利实施的保障。由于PPP项目持续时间较长（一般不低于10年），面临各种不确定性，不确定条件下的剩余控制权、剩余索取权及风险分配等具有不完备性，因而PPP契约实质是不完全契约，各合同中的协商调整条款是契约不完备的体现，需要合作各方在不确定环境下具体问题具体分析。

三、环境治理PPP模式的实施困境及其原因

2002年12月，建设部印发《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》（建城［2002］27号），要求污水处理、垃圾处理等经营性市政公用设施建设应公开向社会招标选择投资主体，市政公用市场化浪潮在全国各主要城市展开。2018年月，在全国生态环境保护大会上，习近平总书记强调，提高环境治理水平，要充分运用市场化手段采取多种方式支持政府和社会资本合作（PPP）项目。2018年7月，国务院印发《打赢蓝天保卫战三年行动计划》（国发［2018］22号），明确支持依法合规开展大气污染防治领域的政府和社会资本合作（PPP）项目建设。从新建污水、垃圾处理领域全面实施PPP模式到支持大气污染防治领域实施PPP模式，中央政府对环境治理领域有序引入市场化机制或者说有序引入PPP模式态度明确。然而环境治理PPP模式从中央政府层面的政策利好到项目落地面临一些制约瓶颈。

（一）环境治理PPP市场成熟度不够

首先，环境治理PPP市场受到环境治理公共品性质的限制。从物品消费的非竞争性、非排他性及可分割性等标准来看，污水处理、垃圾处理等经营性市政公用项目最先受到市场青睐。环境治理领域PPP模式的应用是不均衡的，这和细分领域的公共性有关，随着经济技术的发展，物品公共性会发生变化。事实上，即使是经营性强的污水处理项目和垃圾处理项目，从2002年的大力推广到2017年的全面实施，也经历了不短的时间。从整个公共服务领域PPP项目实施情况来看，截至2019年1月底，财政部项目管理库共有入库项目8734个，生态建设和环境保护类项目837个，占比不足9.6%，远远少于市政工程和交通运输领域内项目，与污染防治攻坚战的部署强度不相称。在项目定价机制透明度和现金流稳定性方面反映了环境治理PPP市场和其他领域PPP市场成熟度差异，环境治理PPP项目的不成熟挫伤市场主体积极性。其次，从市场主体方面看，尽管政府出台了不少支持民营企业投资PPP领域的政策，例如，同等条件下民营企业优先采购和审批，但民营企业和国有企业（特别是央企）在资金、技术、管理等方面存在差距，而环境治理PPP项目往往投资大、周期长，不少民营企业还没达到进入门槛的标准，因此社会资本方大部分是国有企业。2017年11月，国资委发布《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》（国资发财管［2017］192号），规范并在一定程度上限制了央企的PPP业务，使得全国PPP市场变得谨慎，环境治理PPP市场也不例外。此外，一些环境污染的成因（如大气重污染）仍然存疑，治理就变得困难，仅从技术角度看，就没有合格的市场主体。再次，从市场机制方面看，由于市场竞争不充分，地方政府部门偏好使得民营资本和外资无法参与竞争，出现所谓的“玻璃门”“弹簧门”和“旋转门”事件，市场的进入、退出及并购等机制不健全。有些PPP项目实施的人为关系因素较多，书记、市长和央企董事长、总经理吃饭时定的调子就是PPP的准则，竞争、透明等市场规则退居二线［15］。有的在招投标环节人为设置标准，区别对待市场主体，政府招投标沦为形式。最后，我国PPP咨询市场还处于起步阶段，鱼龙混杂，咨询机构能力的欠缺或恶性竞争给PPP项目和PPP市场带来不良影响，PPP市场的法律制度建设也有待改进。

（二）PPP环境治理领域政府部门职能发挥不充分

首先，虽然中央政府及各相关部委出台了一系列环保政策并加大了环保督查力度，但地方政府的环境治理内生动力仍然不足，环境治理的“软”公共品性质是主要原因。地方政府的环境治理意识及偏好不强，在公共事务处理清单中，环境治理排名靠后；有些地方只是敷衍性或粉饰性治理，没有达到治理要求；有些个人或部门仍存有侥幸心理，目光短浅。其次，PPP环境治理领域政府部门角色定位困境。党的十九大报告明确提出环境治理体系中政府部门的主导作用，在发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用语境下如何解读，似乎未有共识。PPP模式强调公私伙伴关系，各方基于平等关系履行合约，同时，政府部门作为公众利益代理人对整个PPP过程负有监管考核义务，运动员和裁判员的双重身份导致政府部门职能发挥失衡，合作过程中发生的冲突也没有合理的法律解决途径。再次，相对于环境治理的系统性而言，政府部门职能发挥的碎片化现象严重。环境污染总是一定时间一定空间内自然生态系统的损伤，如京津翼地区的大气污染、某条河流的污染、某片海域的污染等等。我国环境治理中政策的连续性和一致性尚不足，以至出现一届政府部门重视的环境治理到下一届就不一定持续的现象。环境治理大多遵循行政属地原则，如治理各管辖区的空气污染或某段河流污染，各人自扫门前雪，空间上破坏了环境治理的整体性，各地政府部门之间的治理博弈使得治理效果大打折扣。“九龙治水”现象更是普遍，环保部门管工业污染、水利部门管河道保洁、城乡建设部门管生活污水、林业部门管水土流失、农业部门管农药化肥使用等等，多部门管理往往协同性不够，要么重复管理，要么相互推诿。近年来实施的“河长制”虽然在一定程度上克服了政府职能碎片化缺陷，但对于“河长”自身的监督问题没有解决，该机制下的治理效果也不尽如人意。最后，在PPP污水处理领域，除了要监督社会资本的服务供给，还要防止污水治理服务使用者和供给者的合谋，这是和其他PPP监管不同的地方，也是政府监管的难点。当然，也存在污染主体、治理主体和监管部门的合谋，即所谓的规制俘获，规制规制者尚缺乏有力的举措。

（三）环境治理PPP项目运作机制设计存在难点

PPP项目运作机制的好坏主要体现在绩效考核机制上，绩效考核机制之于公共物品供给类似于市场机制之于私人物品供给，合理先进的绩效考核机制能够约束激励社会资本的建设运营行为，提高项目供给效率和质量。由于PPP项目合作时间长，建设期一般不超过3年，绝大部分时间都是项目运营时间，因此，对项目运营绩效的考核是重中之重。2019年3月，财政部发布《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金［2019］10号）严格要求项目的绩效考核，明确“建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制”，目的是防止政府部门刚性兑付，减轻政府兜底嫌疑，更重要的是遏止以往重建设轻运营的PPP行为，使社会资本更加重视项目的运营服务，回归PPP创新公共服务供给机制的本源。

对于环境治理PPP项目来说，除了污水处理和垃圾处理具有相对稳定的现金流，其他领域的经营收益具有较大的不确定性，比如大部分环境治理项目中都有旅游收益，但具体盈利时间和规模难以预测，即使是行业领军企业也难有较好的市场开发。运营收益的不稳定反过来扩大了项目建设融资风险，完全的绩效考核增加了项目的融资成本。要求社会资本方对项目整体具有较高的运作能力，增加了项目运作机制设计难度。项目运作考核指标设计难度一方面来自环境治理项目的阶段性特性，不同治理阶段需要调整相应的指标体系，调整的时间和指标的转换是一个难点；另一方面来自环境治理项目自然特性，即使是相同的环境细分领域，由于不同的区域地理自然条件，生态系统各项指标迥异，项目专业性强，可复制性和可参照性弱，需要有专业的设计团队。考核指标直接影响项目采购机制和项目回报机制。项目采购机制关系到能否选出最适合的社会资本方。项目回报即项目的收益机制，对于政府付费类项目和可行性缺口补助项目，就是政府部门的付费机制，考核指标设置难直接影响政府付费机制的科学性。

（四）环境治理的公众力量受限

公众是环境治理成本的最终承担主体，是环境治理服务的最终需求主体和受益主体，环境治理中公众享有知情权、参与权和监督权。环境治理实践中公众力量受限，诸多权利没有得到充分发挥。第一，很多项目在实施之前公众并不知情。要么没有广泛征求公众意见，没有充分了解公众的需求偏好；要么项目信息发布渠道单一，例如，信息发布在项目实施的官方媒体，受众范围狭小且一般群众很难了解。第二，项目实施过程中出现的问题，如项目建设进度质量问题、官员或公共部门懒政怠政问题或公私部门之间不规范合作问题等，即使公众向相关部门反映，未必能得到及时有效的解决。这对政府公信力、社会资本信誉、公众积极性都会造成坏的影响。第三，有些环境治理项目看似进展顺利，但由于专业的社会资本方和一般公众之间信息不对称，一些深度污染物指标可能并不达标，需要借助专业的检测设备，客观上限制了公众的监督能力。

四、环境治理PPP模式规范发展建议

我们可以从更好发挥政府作用、规范激励市场主体行为、改进完善PPP项目运作机制、充分利用公众力量等四个方面推进中央层面政策落地。

（一）合理发挥PPP环境治理的政府主导作用

现阶段行政运行框架内，政府部门作用是PP项目成败的决定性因素。鉴于党的十九大报告提出的环境治理体系中政府主导性作用和PPP模式公私合作伙伴关系，笔者认为PPP环境治理模式要践行政府主导的合作治理理念。总的来说，就是要在服务、制度、合作环境等方面多下功夫，为社会资本搭好唱戏的舞台。首先，要净化PPP市场环境。在市场准入、退出、并购、政府采购等环节充分尊重市场机制，营造公平公正公开的市场环境。推广“一站式”审批制度和PPP项目联审制度，减少双方合作的制度性成本。净化PPP信用环境，公共部门除了管好自身“看得见的手”，还要着力加强社会资本、咨询机构、金融机构及中介机构等市场主体的信用建设，加大市场主体的失信违法成本，充分利用大数据治理功能，使失信者寸步难行。其次，做好社会资本的引导、指导、督导工作。利用环境治理政策利好，引导社会资本投资PPP项目成立政府部门控股或参股的PPP基金，引导社会资本投资偏好。在合作过程中，利用专家库、公共部门信息优势、行政资源等加强对项目运作的指导公共部门在落实职责中，尽量做到监督指导而不是惩罚，发现问题要想办法帮助解决，营造公平的合作氛围。最后，成立PPP中心或项目小组，构建不同区域政府部门或不同职能部门之间的联动机制提高治理协同性，保障项目的组织、人员需求。在环境治理细分领域，主管部门和实施机构要做好统筹协调工作。

（二）充分保障社会资本的适度利益

充分保障社会资本适度利益，做好稳预期稳投资工作，激发社会资本活力。第一，出台完善专门的PPP法律法规。以解决PPP实践中出现的问题为导向，如社会资本方合格身份问题、公私双方争端问题、项目用地问题、联合体招投标问题等等，统筹整合相关领域法律法规，广泛征求社会利益各方意见，保证PPP法律法规的公平合理，全面保障社会资本方利益。2016年7月国务院常务会议明确要求加快PPP立法工作进度，2017年7月，国务院法制办印发《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》，2018年8月，国务院办公厅印发《全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议重点任务分工方案的通知》（国办发［2018］79号），明确2018年底前制定出台基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例。由于我国PPP市场的稚嫩加之PPP实践的丰富性，条例的出台肯定存在困难且不太成熟，但条例对于规范我国PPP市场发展意义重大。我们希望PPP相关法律法规从无到有、从有到优。第二，转变政府治理职能，做到依法诚信行政。在项目识别和项目准备阶段，尊重征求社会资本方意见，杜绝“一言堂”行为，利用社会资本方市场优势增加项目决策精准性，也为社会资本方后期项目实施减少阻力。合作过程中确需变更协议内容的，双方协商达成一致。因依法征用或征收项目财产的，按照有关规定合理补偿社会资本方。第三，鉴于环境治理PPP项目投资大、周期长、市场经营资源薄弱等特征，妥善运用各种公共资源满足社会资本适度投资回报。2018年6月，党中央、国务院发布《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》，提出要“推进社会化生态环境治理和保护。采取直接投资、投资补助、运营补贴等方式，规范支持政府和社会资本合作项目”。例如，对于城市内河整治项目，利用城市内河治理的正外部性，将滨水物业、商业、地产、休闲娱乐等经营性资源打包，以合理比例和内河治理捆绑，进行资源补偿，改善整个项目的投资回报。政府部门要在城市整体规划、行政审批、金融、税收、土地、政策等方面给予项目协调支撑，建立收益动态调整机制，提升PPP项目的市场吸引力。

（三）改进完善环境治理PPP项目运作机制

PPP项目运作机制主要包括项目风险分担机制、项目绩效考核与回报机制、项目监管机制等，运作机制的设计最终要落在指标体系的选择与量化上，如收益率指标、成本弹性指标、污染物排放指标等。运作机制设计要做到平衡、规范、专业、量化。

要平衡社会资本方、政府方和公众三方利益。如社会资本金投资财务内部收益率，太高可能会增加财政支出责任或减少消费者利益，太低可能会影响项目质量。

还要平衡整个项目生命周期的收益预期。建设成本的回收对社会资本资金流影响较大，可在项目生命周期内合理安排，如果项目建设投资较大而运营投资较小，回收周期适当延长对社会资本的激励作用更大。

按照中央部门规范文件细化地方项目实施措施。实践中，要加强对示范项目的监督考核，形成可复制可推广的原则和经验。形成统一规范的监管指标和标准，如国家规定的污水分类排放标准、大气污染排放标准、固体废物污染物控制标准、产业园区合理的公共纳管标准等等，根据环境治理细分领域和具体项目施行差异化监管。

所谓专业就是要在考核指标设计使用上，充分运用专业机构、人员、设备的力量，保证项目运作的科学性。例如，在考核指标选定上，政府方一般不具备判断指标科学性的能力，而社会资本方一般会选择利于自身的指标，需要借助业内人士的智慧为项目设计把关。对项目排放指标的监测需要专业人员和设备。项目回报机制及算法公式的设计和调整同样需要专业人士。

项目运作机制的量化主要针对指标而言，如污染物排放的具体含量。提高对项目风险的量化程度，对双方共同承担的风险最好明确比例。

（四）充分利用环境治理的公众力量

第一，重视环境治理的公众力量。善治的政府重视民众公共精神的培育，帮助个人发挥主动性，实现真正的共治。民间各类性质的主体，学生、教师、工人、农民、自由职业者、环保爱好者、环保NGO等等，他们拥有无限的能量和资源。环境治理公共性下，每个人都可以成为贡献者。互联网时代，要善于挖掘民间智慧，收集项目难题的解决方案，形成对项目实时实地的监督。第二，拓宽项目信息发布和收集渠道，提高项目透明度。通过网络、电视、电话、收音机、微信、公告栏、荧屏等公众可接触能理解的形式拓宽公众参与途径。第三，对公众反映的问题应及时妥善解决，处理结果及时让大家知晓，形成社会资本方、公共部门和社会公众良性互动。