新时代实现党的领导和依法治国有机统一：内在机理与实践要求

□ 陈发桂

（中共广西区委党校、广西行政学院，广西 南宁 530022）

一、新时代实现党的领导和依法治国有机统一理论的渐次展呈

在法治中国建设和全面依法治国实践深入推进的关键时刻，习近平总书记在2019年第4期《求是》杂志发表了署名文章《加强党对全面依法治国的领导》。文章强调：“要加强党对全面依法治国的集中统一领导，坚持以全面依法治国新理念新思想新战略为指导，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用”［1］。在推进全面依法治国过程中加强党的集中统一领导，是十八大后习近平总书记从关系国家命运和人民幸福的高度提出的一个具有里程碑意义的重大命题。实现党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，是党的中国特色社会主义法治建设能否取得成功的关键，坚持党的集中统一领导是实现人民当家作主和依法治国的根本保证，依法治国是党领导人民治理国家的基本方式，这一蕴含中国特色社会主义法治方略观的重要内容，为实现党的领导和依法治国有机统一提供了科学指引，指明了必由路径。当前，在法治中国建设和全面依法治国实践中特别强调坚持党的集中统一领导，是中国特色社会主义法治建设的本质所在，新时代如何实现党的领导和依法治国有机统一，是坚持党长期执政和全面领导的应有之义，对这一问题的研究阐释和探讨，主要从三个层面渐次递进、相互联系展开，并且突出体现了党的十八大以来习近平总书记关于法治建设重要论述的鲜明特点。

（一）围绕党和法的关系进行研究。处理好党和法的关系，是社会主义法治建设过程中如何加强和改善党的集中统一领导的基本前提，也是实现党的全面领导和依法治国有机统一的内在要求。习近平总书记将党和法的关系明确为“政治和法治关系，并强调党和法的关系是法治建设的核心问题根本问题”［2］22。科学认知和正确处理好党和法的关系，是社会主义法治建设过程中一个大是大非问题，容不得半点含糊。对于党和法的认知和处理，应当体现为：“法是党的主张通过法定程序上升为国家意志的集中体现”，“党必须自觉在宪法和法律范围内活动，任何党组织和党员个人都没有超越宪法法律的特权”。现实中一些人出于对“党”与“法”具体内涵的不同理解，将“党”与“法”关系对立起来，甚至还别有用心地提出“党大还是法大”等伪命题，从中混淆视听，误导社会民众。对此，习近平总书记旗帜鲜明地指出：“党和法的关系是一个根本问题，处理得好，则法治兴、党兴、国家兴；处理得不好，则法治衰、党衰、国家衰”［2］33。可见，“党大还是法大”这一伪命题的提出不仅仅是将“党”与“法”的关系对立起来，而且是一个非常危险的政治陷阱。一些人故意在“党”和“法”的关系上做文章，就是想故意误导民众，颠覆人民对党和法关系的正确认知，其真实的意图就是借“党大还是法大”这一伪命题来否定党和法的辩证统一关系，以此蛊惑人心，最终达到否定党的领导和社会主义制度的目的。习近平总书记指出：“党和法这个大是大非问题，我们决不能含糊其辞、语焉不详，要明确予以回答。什么时候党和法之间的辩证统一关系处理得好，党的领导就得到加强，人民幸福就能得到保障，社会就能实现长治久安。全党在宪法法律范围内活动，这是我们党的高度自觉，也是坚持党的领导的具体体现，党和法、党的领导和依法治国是高度统一的”［2］34-36。

（二）围绕党的领导和社会主义法治的关系进行研究。党的领导与社会主义法治作为一个辩证统一的有机整体，是密不可分的。习近平总书记在党的十八届四中全会报告中明确指出：“党的领导是中国特色社会主义最本质的特质，是社会主义法治最根本的保证。把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验。”［2］33-34这表明，坚持党对法治工作的领导和社会主义法治工作依靠党的领导之间具有高度的统一性：社会主义法治建设必须坚持党的领导，没有党的坚强领导社会主义法治建设不可能顺利推进；党的领导必须依靠社会主义法治，没有社会主义法治建设，党领导人民不可能实现国家富强和人民幸福的美好愿景。实践充分证明，党的十八大以来，是在以习近平同志为核心的党中央的坚强领导下，中国特色社会主义法治事业才取得前所未有的巨大成绩，特别是党的十九大确定成立中央全面依法治国委员会以后，将党对社会主义法治建设的集中统一领导推向了一个全新的高度。我国法治建设的发展历程表明，法治建设的关键时刻都与党的坚强领导具有密不可分的关系，从我国“五四宪法”、土地改革法和婚姻法的制定实施，到十五大将依法治国确立为治国理政的基本方略，再到提出依法治国首先是依宪治国，依法执政关键是依宪执政等加强党和国家法治建设的新原则、新理念、新举措，无不是在党的集中统一领导下取得的成果。另外，站在新的历史方位，我们党在执政过程中已经充分认识到只有顺应法治建设的时代潮流，才能不断加强和改善党的领导，因为只有深刻把握社会主义法治建设的基本规律才能不断加强和改善党的领导，党的领导制度化和法治化是确保科学执政、民主执政和依法执政的基本保障。党的集中统一领导只有适应社会主义法治建设的客观要求，才能在实践中不断提高党的执政水平，才能在推进全面依法治国进程中提高总揽全局、协调各方的能力，才能使党的主张通过法定程序成为国家意志，凝聚全社会各个党派、团体和广大人民群众的力量，形成统一意志和整体合力。

（三）围绕党的全面领导和依法治国的关系进行研究。如何深入推进全面依法治国实践是社会主义法治建设过程中一个庞大的复杂系统工程，涉及到方方面面，牵扯到诸多社会群体的切身利益，没有党的集中统一领导绝不可能自发推进并顺利完成，没有党的集中统一领导也无法实现对不同社会群体利益进行有效整合。实现党的领导和依法治国的有机统一，这是新时代我国基本国情和社会发展形势所决定的一个重大政治命题。一方面，从我国基本国情而言，党的领导是全面依法治国进程中必须毫不动摇的一个基本政治原则，习近平总书记在党的十九大报告中指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”［3］全面依法治国实践越深入推进，遇到的问题越复杂多变，需要调整的利益越盘根错杂，就越需要加强党对法治工作的集中统一领导，才能保证新时代党确立的各项法治建设任务得以顺利推进。党的十九大成立中央全面依法治国委员会，就是以习近平同志为核心的党中央审时度势，站在新的历史方位上作出的重大法治决策，自中央全面依法治国委员会成立以来半年内先后召开了两次会议，对涉及全面依法治国中诸多事项进行了研究，作出了具体部署，对法治中国建设起到了重要的引领作用。另一方面从社会发展形势来看，中国正处于实现“两个一百年”奋斗目标的关键时期，只有实现党的领导和全面依法治国有机统一，才能最终实现我们党确定的这一伟大的奋斗目标。2018年8月24日，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第一次会议上强调：“要健全党领导全面依法治国的制度和工作机制，继续推进党的领导制度化、法治化，把党的领导贯彻到全面依法治国全过程和各方面，为全面建成小康社会、全面深化改革、全面从严治党提供长期稳定的法治保障”［4］。中国共产党作为推进全面依法治国战略的领导核心，其依法执政能力高低在很大程度上决定着全面依法治国水平的高低。在推进全面依法治国进程中，我们党以提高依法执政能力为重点，把加强党对法治建设实践地领导紧密结合起来，才能将法治中国建设提高到一个新的高度。

二、十八大以来实现党的领导和依法治国有机统一的内在机理

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央领导全面依法治国的一个鲜明特征，就是牢牢坚持和加强党对社会主义法治建设的全面领导，坚持党管宏观、谋全局、抓大事，在全面依法治国实践中坚持党的集中统一领导，将党的领导和全面依法治国有机统一贯穿于实现中华民族的伟大复兴中国梦中，开启了党领导人民建设法治国家、推进国家治理现代化的新征程［5］16。

（一）加强党对社会主义法治建设的领导，是推进党的领导制度化、法治化的应有之义

习近平总书记指出：“关于党的领导和法治关系问题，我反复讲过。推进党的领导制度化、法治化，既是加强党的领导的应有之义，也是法治建设的重要任务。为什么我国能保持长期稳定，没有乱？根本的一条就是我们始终坚持共产党领导”［1］。习近平总书记强调中国特色社会主义事业之所以能够在复杂的国际国内形势中取得巨大成就，其秘诀就在于不断坚持和改善党对法治工作的领导，“党的领导和社会主义法治之间的内在关系体现了‘党法双依’或‘党法互依’这一新时代中国特色社会主义法治理论和实践的本质特征”［6］，是实现国家治理体系和治理能力现代化的根本遵循，具有全局性长远性、前瞻性的特点。新时代面临的新形势和新任务更加复杂多变，必须从战略的高度处理好党的领导和社会主义法治建设的内在关系，这是推进党的领导制度化、法治化的应有之义，也是实现社会长治久安的应有之义。因此，要不断建立健全党对社会主义法治建设的集中统一领导的制度体系，继续完善党对立法、执法、司法和守法工作的领导体制和领导机制，将党的科学执政、民主执政和依法执政理念贯彻到全面依法治国的伟大实践中，为实现新时代党规划的宏伟目标提供坚实的法治保障。

（二）全面依法治国是一项系统复杂的治理工程，能否成功最关键的就是要坚持党的集中统一领导

加强党对全面依法治国这一系统复杂的治理工程的集中统一领导，就是为了统筹协调破解全面依法治国进程中的推诿扯皮等现实难题，也是为了“明确全面依法治国的指导思想、发展道路、工作布局、重点任务，确保全面依法治国始终沿着正确的政治方向不断前进”［3］。习近平总书记指出：“党和法治的关系是法治建设的核心问题。全面推进依法治国这件大事能不能办好，最关键的是方向是不是正确、政治保证是不是坚强有力，具体讲就是要坚持党的领导，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论。”［7］22-23为了推进社会主义法治建设事业进入新的高度，习近平总书记就加强党对法治中国建设的集中统一领导，健全党领导全面依法治国的制度和工作机制的极端重要性进行了深入分析和科学阐释。这表明，全面依法治国实践涉及面广、牵涉的部门多，触及的利益深，只有加强党的集中统一领导，才能破解全面依法治国进程中的难题，才能处理好方方面面的复杂利益关系，才能最大限度整合社会价值共识。习近平总书记全面阐释新时代加强党在长期执政中对全面依法治国领导的具体要求，深刻揭示了坚持党的集中统一领导是中国特色社会主义法治建设成功的关键，体现了一个优秀政党领袖的高瞻远瞩，对如何处理好党的领导和全面依法治国有机统一的辩证关系作了深刻论述，具有鲜明的时代特征、理论风格和实践特色。这些重要论述，深刻揭示了新时代加强党对全面依法治国的集中统一领导必须强化党的领导和全面依法治国的内在有机统一性，实际上也回答了全面推进依法治国这件大事能不能办好，最关键就是看能否坚持党的集中统一领导。

（三）中国特色社会主义法治事业的顺利推进，需要加强党的集中统一领导

习近平总书记在《加强党对全面依法治国的领导》的署名文章中指出：“当前我国正处于实现‘两个一百年’奋斗目标的历史交汇期，坚持和发展中国特色社会主义更加需要依靠法治，更加需要加强党对全面依法治国的领导”［1］。新时代推进中国特色社会主义法治事业，就是要毫不动摇地坚持党的全面集中统一领导，这集中体现为坚持党对立法、执法、司法和守法工作的绝对领导。坚持和发展中国特色社会主义是贯穿党奋斗历程的一条主线。当前，深入推进全面依法治国实践，必须紧紧抓住这条主线。抓住这条主线，就抓住了全面依法治国实践的聚焦点、着力点、落脚点，也就抓住了全面依法治国实践的核心要义。“紧紧抓住这条主线，需要我们走进中国特色社会主义法治建设的历程，从理论、实践和逻辑的结合上思考和回答中国特色社会主义法治建设从哪里来、往哪里去，充分认识党对中国特色社会主义法治建设实践领导的政治意义”［8］。只有坚持中国共产党对中国特色社会主义法治建设实践的领导，中国特色社会主义法治建设才能取得新的更加伟大的进步，才能走出一条符合中国国情的社会主义法治建设的成功之路。中国特色社会主义法治建设植根于中国社会，符合我国基本国情，反映了广大人民的真实意愿，顺应了时代的发展潮流，是我们党领导人民在法治进程中努力探索和实践的重要成果和成功经验。新时代在坚持和发展中国特色社会主义法治事业过程中更加注重加强党的集中统一领导，在坚持党的全面领导中确保法治事业的顺利推进，在推进法治事业中赋予党在领导过程中新的使命，以全新的视野深化了对坚持党在社会主义法治建设中的规律性认识。

三、新时代实现党的领导和依法治国有机统一实践要求的基本路径

站在新的历史方位，如何实现党的领导和全面依法治国有机统一，必须将两者的有机统一关系置于立法、执法、司法、守法中统筹推进。通过党领导立法实现科学立法、民主立法和依法立法，通过党保证执法实现严格、规范、公正、文明执法，通过党支持司法实现司法机关依法独立公正行使职权，通过党带头守法实现全民守法。新时代党的领导和全面依法治国有机统一只有统筹推进、一体建设，才能实现党执政兴国的新气象，才能开创深入推进全面依法治国的新境界。

（一）在党领导立法中实现科学立法、民主立法和依法立法

党领导立法，就是根据党的主张、国家意志和广大人民群众意愿，党依据法定程序向立法机关提出立法建议，在保证立法机关主导地位的情况下制定出体现人民根本利益和社会发展规律的根本要求的法。党的十八大以来，“习近平总书记针对如何加强和改善党对立法工作的领导提出了一系列新理念新思想新战略，其中就包括要处理好坚持党的领导和坚持立法机关的立法主导地位的关系，要做到重大改革于法有据、立法主动适应改革发展需要，实现立法和改革决策相衔接等关键性问题，对新时代做好立法工作指明了方向，提供了根本遵循”［9］。2016年，党中央总结多年来我们党领导立法的经验，专门修订出台了《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》，对新时代在不断加强和改善党领导立法工作的情况下，实现立法的科学性、民主性和合法性提出了新的要求，为立法工作更好地坚持党的领导提供了重要遵循。党的十九大报告提出：“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。”［10］这是党在领导立法过程中对立法规律认识论的一次巨大跃迁，也是对立法理论一次非常重要的丰富和发展。“在重申在坚持科学立法和民主立法原则不动摇的前提下，根据形势发展需要将依法立法并列为立法的三大基本原则，并分别对应修订后《立法法》的第六条、第五条、第四条”［10］。科学立法要求立法活动必须符合中国经济社会发展的客观规律，体现了立法活动的科学属性；民主立法要求充分保障人民群众有序参与到立法过程中来，突出了立法活动的人民属性；而依法立法的核心是要求下位法不能与上位法相冲突，是对立法活动的合法属性予以关注，重点解决法出多门、部门利益和地方保护主义法律化等问题。从科学立法、民主立法拓展为科学立法、民主立法、依法立法，这些立法原则创举与坚持党对立法工作的领导密不可分。

（二）在党保证执法中实现严格、规范、公正、文明执法

党保证执法，就是在党的领导下，通过具体的制度安排实现执法部门严格、规范、公正、文明执法。执法部门严格、规范、公正、文明执法是保障全面依法治国实践顺利推进的重要条件，是保证法律法规得以有效执行的重要先导，是实现政府职能的重要方式。行政执法是否严格规范公正文明，直接体现着各级政府依法行政和法治政府建设的水平。习近平总书记指出：“对执法机关严格执法，只要符合法律和程序的，各级党委和政府都要给予支持和保护，不要认为执法机关给自己找了麻烦，也不要担心会给自己的形象和政绩带来什么不利影响”［11］723。为了保证执法机关严格、规范、公正、文明执法，党的十八届四中全会决定提出要“建立执法全过程记录制度、严格执行重大执法决定法制审核制度、推行行政执法公示制度”（以下简称行政执法三项制度）。2016年底，中央全面深化改革领导小组第三十一次会议决定对“行政执法三项制度”进行试点。2017年1月，国务院办公厅印发了《国务院办公厅关于印发推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度试点工作方案的通知》，在全国32个地方和部门推行三项制度的试点工作。经过一年的试点工作和经验总结，2018年12月，国务院办公厅印发了《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》，提出2019年在全国普遍推行“行政执法三项制度”。“行政执法三项制度”从提出、试点、总结、再到全面推行，都与党强有力的政治保证密不可分。从“行政执法三项制度”推进的具体进程来看，党的支持是十八届四中全会精神和《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》得以有效贯彻落实的重要政治保障。“行政执法三项制度”之所以成为规范行政执法的牛鼻子，在于习近平总书记亲自组织中央深改组会议确定2016年先开展试点工作，并列入当年重点改革任务。2017年1月，国务院办公厅根据中央深改组的部署印发试点工作方案，在全国范围内确定32个单位开展试点工作。经过一年多的试点，“行政执法三项制度”在全国全面推行的时机已经成熟，必将成为实现法治政府建设和依法行政目标的重要抓手。

（三）在党支持司法中实现司法机关依法独立公正行使职权

党支持司法，就是在坚持党对司法机关工作绝对领导的同时，确保司法机关依法独立行使法定职权，任何行政机关、社会团体和个人不得非法干涉司法活动。2019年2月16日，习近平总书记在《加强党对全面依法治国的领导》署名文章中指出：“要支持司法机关依法独立行使职权，健全司法权力分工负责、相互配合、相互制约的制度安排。‘支持司法’，就是要切实保证人民检察院和人民法院在不受外界权力非法干预的情况下依法独立行使法定职权，真正做到以事实为依据，以法律为准绳”［1］。为此，要建立对非法干预司法活动、插手具体案件处理的领导干部进行责任追究制度2015年2月27日，中央全面深化改革领导小组第10次会议审议通过了《领导干部干预司法活动插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定（以下简称《规定》），出台这个《规定》，充分体现党对维护司法机关依法独立行使职权强有力的支持，为领导干部干预司法划出了不能触碰的“红线”，为司法机关依法独立公正行使职权设置了有效的“防火墙”和“隔离带”。实践中，对于领导干部非法干预司法活动的情况，经调查核实，一律给予党纪政纪处分；对造成冤假错案或者其他严重后果，构成犯罪的，移交司法机关依法追究刑事责任。2015年11月至2016年2月，中央政法委先后公开通报了12起领导干部非法过问司法案件影响司法公正的典型案例，有效震慑和防范了领导干部对司法的不当干预。以上举措足以证明党支持司法机关依法独立公正行使职权并不是一句空话，这是党的领导和依法治国有机统一在司法运作中的具体体现。此外，在党的坚强领导下，司法体制改革在司法从业人员职业化、司法流程公开化、司法责任制度化等方面也取得了其所未有的丰硕成果，进一步推动了司法质量、司法效率和司法公信力的全面提升。据北京青年报记者2015年6月梳理，“在中央深改组召开的十三次会议中，共有九次提到司法改革，堪称出现频次最高的议题。特别是在2014年12月之后，每次中央深改组会议都会涉及司法改革，并审议相关文件，连续共六次之多。无论是司法改革试点的探索，还是知识产权法院、最高法巡回法庭的设立，抑或是立案登记制改革，司法改革中每一个重要步骤都有深改组参与其中”［12］。

（四）在党带头守法中实现全民守法

党带头守法，就是作为执政党，在全面执政和长期执政过程中必须带头在宪法法律范围内活动，不享有超越宪法和法律的特权，在全社会树立尊法学法守法用法的模范。党的十八大以来，习近平总书记多次强调，党员领导干部要做尊法学法守法用法的模范。2012年12月4日在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上，习近平总书记指出：“党领导人民制定宪法和法律，党领导人民执行宪法和法律，党自身必须在宪法和法律范围内活动，真正做到党领导立法、保证执法、带头守法”［2］109。党的十九报告进一步强调：“各级党组织和全体党员要带头尊法学法守法用法，任何组织和个人都不得有超越宪法法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、逐利违法、徇私枉法”［13］。各级党组织和全体党员领导干部作为社会主义法治建设中的“关键少数”，只有带头尊崇法治、敬畏法律，才能在全社会营造守法的良好氛围。只有带头厉行法治、依法办事，才能在全社会树立良好的守法示范效应。各级党组织和全体党员领导干部要做尊法学法守法用法的模范，以实际行动带动全社会尊法学法守法用法。深入推进全面依法治国之所以要从各级党组织和全体党员带头守法做起，是由我国国情决定的，因为中国共产党领导是中国特色社会主义的本质特征，党在长期执政过程中坚持带头守法是社会主义法治建设的政治保障，也是优势之一。在深入推进全面依法治国进程中，各级党组织和全体党员在推进全面依法治国方面肩负着重要责任和使命，必须牢牢抓住党带头守法这一要求不松懈。“我国有‘民以吏为师’的历史传统，有‘其身正，不令而行；其身不正，虽令不从’的古训”［14］。党员领导干部只有做尊法学法守法用法的模范，才能带动全党全国各族人民一起努力，在实现社会主义法治建设目标上不断取得新的成效。在全面依法治国实践中，党带头守法就是要求党员领导干部在具体工作中真正成为带头守法的风向标，率先垂范，自己做不到的绝不能强迫老百姓做到，绝不允许党员领导干部“逐利违法”，以此败坏党风政风，失去民心。党的十九大报告第一次明确提出绝不允许党员领导干部“逐利违法”。如果说绝不允许党员领导干部以言代法、以权压法、徇私枉法，强调的是在行使公权力过程中党员领导干部要树立规则至上的法治理念，那么绝不允许“逐利违法”强调的则是党员领导干部在利益面前绝不能失去最基本的规则底线。绝不允许“逐利违法”的提出，不仅表明规则底线在党员领导干部带头守法中的突出位置，更彰显出利益面前对规则底线的遵守在对整个社会良好风气的塑造中起到不可或缺的引领作用。此外，坚持党的领导和全面依法治国有机统一在党带头守法中部署和展开，还应当要求各级党组织和党员干部带头树立宪法法律至上的法治意识，树立权由法定和权依法使的法治观念，在决策过程中多想想有无法律依据，是否符合法律程序，可能承担什么法律后果等问题，把法律作为行使权力、履行职责的基本依据，努力提高运用法治思维谋划工作，运用法治方式解决工作难题的能力。按照习近平总书记的要求，“真正做到在法治之下、而不是在法治之外、更不是在法治之上想问题、作决策、办事情，在全社会形成守法光荣违法可耻的浓厚氛围”［2］124。

站在新的历史方位，必须加强党在长期执政过程中对全面依法治国的集中统一领导，实现党的全面领导和依法治国的有机统一，事关中华民族伟大复兴中国梦的顺利实现，事关国家长治久安与社会稳定，事关人民福祉的保障。实践中如何落实加强党在长期执政中对全面依法治国的集中统一领导这一重要精神，必须实现党的全面领导和依法治国有机统一，并将两者的有机统一关系贯穿到立法、执法、司法、守法的全过程。为此，习近平总书记指出：“全面推进依法治国，必须走对路。如果路走错了，南辕北辙了，那再提什么要求和举措也都没有意义了。”［2］26因此，只有坚持党对社会主义法治事业的全面领导，才能为具体的立法、执法、司法和守法工作管大局、管方向、管根本，确保法治工作符合中国特色社会主义的本质要求，这是我国长期法治建设过程中总结出的经验和教训。当前，在深入推进依法治国进程中更加需要加强党的领导，才能有效统筹和整合各方利益诉求，才能克服法治建设过程中存在的诸多障碍。只有不断加强和改善党在长期执政中对社会主义法治建设工作的集中统一领导，并实现党的全面领导和依法治国的有机统一，才能不断开创社会主义法治建设的新局面，才能不断推动全面依法治国开新局、谱新篇，不断开拓法治建设新境界。