我国城市房屋征收中公共利益的界定

曹 天

华北理工大学，河北 磁县 056500

一、研究背景

在城市化建设的过程中，各地城市的房屋征收任务十分繁重，相伴而生的各种矛盾大量涌现。根据调研结果显示，我国每年有关房屋征收的案件数量处于高增长态势，前几年的平均增长率超过50%。其中，因公共利益界定不明确而造成的纠纷占所有房屋征收纠纷比重的6.26%，且呈现逐年增长的态势。在实地调研结果中显示，有28%的民众会因为征收程序不合法而拒绝补偿，而当政府的征收决定作出后对公共利益的界定就是其中的关键问题。公共利益是指能够满足一定范围内所有人生存、享受和发展的、具有公共效用的资源和条件，区分公共利益和非公共利益是房屋征收工作的需要，那公共利益的界定就显得尤为关键。

二、公共利益的现实界定存在的问题

(一)公共利益实体性界定模糊

公共利益的概念广泛出现在各个法律领域中，涉及经济社会文化方方面面。《宪法》规定为了公共利益的需要，国家可以依照法律规定对公民的私有财产进行征收征用并给予补偿。《宪法》对公共利益的规定具有宣誓性的意义，其作为我国的根本大法，使该条款具有“黄金兜底的作用”，因《宪法》的作用和地位，其并未对公共利益的具体表现做规定。《物权法》第42条规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。其对何为公共利益没有进一步扩展。

我国具体调整房屋征收领域的法律规范为《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《条例》)，其通过列举的方式规定了6种公共利益的情形，包括国防、外交、教育等方面。相较于已废止的《城市房屋拆迁管理条例》而言，《条例》已取得了很大的进步。但是这种列举式的阐述只对公共利益做了原则性的规定，对于何为公共利益本身和具体符合公共利益的行为有哪些未作规定。在具体适用上《条例》给地方政府留有了很大的空间。这种开放性的规定使得实践中征收机关对公共利益的理解充满了不确定性。这种不确定性使被征收人无法达成一种确定的心理预期，即无法明确通过法律规范来确定征收是否真正属于公共利益的范畴，从而易引发纠纷。

(二)公共利益程序性规制缺失

因公共利益的界定模糊，故政府在作出征收决定时的自由裁量权较大。《条例》第十条只规定了政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证，并未规定论证的具体内容是什么，这使得公共利益的界定缺少有效的论证程序。这不可避免的产生了一些不符合公共利益的征收项目，这些违法项目会打着“公共利益”的旗号，对被征收人的房屋进行强制性征收，严重的损害了被征收人的合法财产权。而一些不法商人会通过公共利益界定模糊的空子获得房屋征收的项目，实则进行商业活动为个人牟取私益。

在因公共利益论证的缺失使得征收项目易遇到矛盾的同时，这些矛盾也缺少有效的解决机制。其重要原因是虽然行政行为规避了事实上的公共利益，但征收决定是通过《条例》合法作出的，故征收决定本身具有合法性。通过诉讼进行救济时，因法院只能通过具体行政行为附带审查抽象行政行为，而征收决定又是根据《条例》作出，故缺失对公共利益的司法审查机制。

三、国外对公共利益的界定

在美国，对于公共利益的认定主要体现在公共使用上，征收决定的必要前提为以公共使用为目的。美国法院在认定征收决定是否符合公共利益时主要依据3点：1.征收的获益主体为社会公众，且征收后的财产所有权归属于代表公众的组织。2.房屋被征收后的使用目的受到严格控制和管理。3.社会公众为此会实际受益，能得到有效的公共使用。在房屋征收的过程中，确立公共利益的因素有两方面内容构成，第一是房屋征收的发起人必须是政府部门或者是公共组织。第二是法院来最后裁定征收行为是否属于公共利益。在公共利益的细化分类上，一些普遍的的领域，如医疗、卫生、教育等，这些在美国都属于公共利益的范围，其规定的也较为明确。而经济发展是否属于公共利益在美国有较大的争议。当纠纷发生时，当事人可以申请法院裁决征收项目是否属于公共利益。

德国对于房屋征收中公共利益的研究经过了数个阶段的发展，其中包括近代公益征收、古典征收、魏玛时代的“扩张性征收”以及基本法时代的公益征收。经历了漫长的发展后德国的对于公共利益的研究已经相当完善，非常具有参考价值。德国最早将房屋征收必须符合公共利益规定在宪法中。魏玛宪法规定：“只有为了公共福利，根据法律的规定可以进行财产征收。”在第二次世界大战结束后，德国基本法继承了魏玛宪法的相关规定并有所精进，发展了公共征收制度，将公共使用扩张为公共利益，并在宪法中得以体现，将公共利益视为最高层次。而德国宪法对房屋征收行为的要求不仅仅局限于“公共利益”，而是“重大公共利益”。根据1950年一份来自于德国巴登邦高等法院的判决，不是所有的公共利益都可以成为政府征收的理由，对重大公共利益的认定，要遵循“量最广、质最优”的判断标准，其在不同经济发展水平阶段的判断标准也是不同的。

日本对于房屋征收的规范主要依赖于《土地收用法》。在规范公共利益方面，日本认为征收项目能否成立关键在于是否具有公益性。其在《土地征收法》中规定了房屋征收需为公益事业之征收或使用，规定其必要条件、程序及效果，其目的是以私有财产促进公益事业以利于经济的发展，合理使用国家领土。”其以原则概括了公共利益的概念，表明土地征收应该满足公益事业的需要。而对于何为公共利益，《土地收用法》也做出了非常详细的规定，如为修建《道路法》和《道路运输法》中规定的普通高速公路和专用高速公路属于公共利益。为修建《商业法》和《停车场法》中规定的街道外停车场属于公共利益；建设《河流法》中规范的河流，或其他符合公共利益的河流，或为防洪或用水而在河流上安装的堤防、护岸、水坝、水道、水库和其他设施属于公共利益；日本的《土地收用法》在第三条中以明确列举的方式规定了35种具体的公共利益。日本还设立了专门讨论征收是否符合公共利益的理事会，各州根据法律规定都要设立理事会，主要起调查监督审议的职责。

四、公共利益界定的建议

(一)公共利益之实体性界定

征收决定的作出应当符合公共性，其目的是为了满足社会大众的需要，通过房屋征收的方式提高人民的生活水平。第一，应当体现以公共使用为目的进行征收，需对公众具有实际意义，如修建医院、学校、养老院等，要有效防止公共使用被虚化，不能使房屋征收成为某些人牟利的工具。第二、公共利益的受益主体应当是不特定的多数人，避免征收行为是为个人牟利。受益主体的不确定性包括两层含义：1.受益对象应当具有不确定性，不能因为公民的籍贯、背景、文化程度等等来区分征收项目的收益主体。2.受益对象的数量应占多数，顾名思义在一个征收项目的目的应该符合多数民众的利益，这里的多数不能简单地依照对半分来划分，首先应当符合一定比例的民众的利益，其次对于比例的规定不能太僵硬，应做到具体情况具体分析，并能拿出分析论证报告。第三、我国应当细化公共利益的范围，例如我国的《条例》中如第八条中的“由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要”可以更具体的规定出哪些行为属于这些基础设施建设。

(二)公共利益之程序性界定

第一，公共利益的实体性界定应经过科学的论证。合理的公共利益的认定程序是法治国家政府征收中正当程序原则的必然要求。房屋征收是政府为了公共利益对城市规划区内的房屋进行征收，政府基于行政管理职能对征收全程进行管理。政府作出的行政决定应当具有合法性，故政府有义务对征收决定符合公共利益进行科学论证。科学论证应当具有公开性，即不仅在行政机关内部要进行论证，也要给广大民众参与的权利，民众的意见要反映在论证报告中。公共利益的论证要多听听社会专家的意见，可以设立专家论证组，当涉及到具体的房屋征收项目时，被征收人可以通过投票的方式选择论证组中的专家组成临时论证组对具体征收项目是否符合公共利益进行论证，该论证应对政府产生约束力。通过这些综合论证的方式可以有效减少征收人与被征收人之间的矛盾，归根结底上符合公众的利益才能符合公共利益。

第二，建立合理的公共利益审查监督程序。包括行政机关内部审查，司法审查监督和社会监督。对于征收项目是否属于公共利益，行政机关内部要确立具体责任人，专门落实有关征收项目的审查。根据国外有利的立法经验，公共利益的司法审查是有必要的，其可构成公共利益认定的最后一道防线，司法机关应当有权对征收项目进行审查监督，在其介入时间上，可以在政府在对房屋征收工作立项的同时就对其是否符合公共利益进行审查，避免因审查不及时造成无法挽回的损失。对于不符合公共利益的征收项目，法院有作出司法裁决的权利。征收项目应发挥社会监督的优势，保障公共利益论证的公正性。

五、结论

随着我国城市化进程的加快，房屋征收工作日益繁重。研究房屋征收中的公共利益界定有助于减少征收矛盾，提高行政机关依法行政的能力，本文通过对公共利益界定存在的问题进行阐述，结合国外先进的立法经验，取其精华弃其糟粕，指出公共利益需要在实体和程序上需要界定。政府在作出房屋征收的行政行为时，要充分考虑公共利益的公共使用性，以群众的利益为价值，以明确合理的程序加以规范。笔者相信中国的法制建设会不断进步和发展，在实际的房屋征收中，公共利益的界定问题也会越来越规范。